Отмена лицензирования в строительстве: проблемы правового регулирования отрасли

ОТМЕНА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ

Е. М. БУТАЕВА

Бутаева Е. М., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.

Строительство относится к числу ведущих отраслей и во многом помогает решению социальных и экономических задач развития всей экономики. Столкновение публичного и частного интереса в сфере строительства неизбежно. Это связано с необходимостью проведения государством своей фискальной, экологической, социальной и экономической политики, выполнением контрольно-надзорных функций. Система контрольных полномочий государства в области строительной деятельности носит комплексный характер и предполагает разнообразные меры, такие как: проведение обязательной государственной экологической экспертизы, стандартизация, сертификация, лицензирование, - такими методами государство осуществляет контроль в области проектирования, реконструкции и строительства зданий и сооружений. Лицензирование относится к разрешительному режиму административно-правового регулирования хозяйственной деятельности и представляет собой систему требований и условий, выполнение и соблюдение которых необходимо для разрешения заниматься тем или иным видом хозяйственной деятельности. В связи с тем что строительная деятельность сопряжена с риском для жизни и здоровья граждан, угрозой экологическому благополучию, многие государства используют лицензирование в качестве механизма контроля за деятельностью застройщиков. Анализируя контрольные полномочия государства в сфере строительства, Гудова Е. А. отмечает, что посредством механизма лицензирования государство "отсекает некомпетентных подрядчиков, которые из-за отсутствия навыков могут нанести вред интересам, защищаемым государством и закрепляемым в Конституции РФ - право на благоприятную окружающую среду, личные права граждан (жизнь, здоровье, безопасность)" <1>. -------------------------------- <1> Гудова Е. А. Частные и публичные интересы в законодательстве Российской Федерации о строительстве // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 39.

Этой же точки зрения придерживается и Титаева А. В.: "Лицензирование в сфере строительства является жесткой формой государственного регулирования, ограничивающей проникновение на рынок непрофессиональных предпринимателей, что особенно актуально в условиях недостаточного регулирования нормативной базы, обеспечивающей гарантии потребителей и безопасность строительной продукции и услуг" <2>. -------------------------------- <2> Титаева А. В. Комментарий к Федеральному закону от 27.07.2006 N 156-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. 2006. N 10. С. 24.

Как устанавливает статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации <3>, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии). -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 1209.

Основы правового регулирования механизма лицензирования установлены в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности", который действует с 10 февраля 2002 года <4>. Проектирование, строительство и инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений (исключение - сооружения сезонного или вспомогательного назначения) подлежат лицензированию согласно статье 17 вышеуказанного Закона <5>. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Парламентская газета. 2001. 30 авг. <5> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Парламентская газета. 2001. 30 авг.

Федеральным законом от 19.07.2007 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" по вопросам лицензирования строительной деятельности" <6> лицензирование перечисленных видов деятельности в сфере строительства отменяется с 1 июля 2008 года. -------------------------------- <6> Федеральный закон Российской Федерации от 19.07.2007 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" по вопросам лицензирования строительной деятельности" // Парламентская газета. 2007. 8 авг.

На наш взгляд строительный рынок не готов к подобной перемене. Очевидные преимущества механизма лицензирования как контрольно-разрешительного режима заключаются в том, что: 1) лицензирование представляет собой строго регламентированный законом порядок получения лицензии; 2) контроль осуществляется от имени государства и в целях соблюдения прав и свобод граждан, их собственности и здоровья, созидания экономического потенциала и экологического благополучия; 3) должностные лица лицензионных органов несут ответственность за несоблюдение законодательства о лицензировании; 4) сведения из реестров лицензий, как и другая информация о лицензировании, являются достоверными и доступными. Сторонники отмены лицензионно-разрешительного режима в отношении строительной деятельности в качестве оснований такой отмены называют длительность и сложность процедуры выдачи лицензии, коррупцию. Между тем данные недостатки связаны с бюрократизмом, который присущ практически всем органам государственной власти, а также с коррупцией как социальным явлением. Подобные недостатки характеризуют скорее уровень, качество и организацию современной системы государственного управления, чем лицензирование как институт правового регулирования.

***

Статья 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", определяя признаки, искомые в видах хозяйственной деятельности для включения их в перечень лицензируемых, устанавливает, что к лицензируемым видам деятельности относятся те, "осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием" <7>. Строительство напрямую сопряжено с риском для жизни и здоровья граждан, недобросовестное отношение к окружающей среде в процессе строительных работ угрожает экологическому благополучию и т. д. -------------------------------- <7> Ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Парламентская газета. 2001. 30 авг.

Таким образом, обнаруживается явное противоречие в замыслах законодателя, который, с одной стороны, преследует цель защитить права, законные интересы и здоровье граждан, укрепить оборону государства, сохранить экологию, а с другой - "объявляет" строительную деятельность безопасной. В течение многих лет система лицензирования, созданная на государственном уровне, поддерживала высокий уровень требований, предъявляемых к соискателям лицензий, в том числе лицензий на строительные работы. В ближайшее время заменить ее на более эффективную не представляется возможным. Для сравнения вспомним развал системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, связанный с отменой прежней системы ГОСТов и СНиПов. Это один из наглядных примеров, когда рынок был не готов, а принятые правовые нормы были преждевременными. Острые дискуссии вокруг вопроса об отмене лицензирования в сфере строительной деятельности позволяют выделить сторонников и противников подобных новшеств, предложенных законодателем. Большинство специалистов предлагают заменить систему лицензирования институтом обязательной сертификации услуг подрядчиков, а также создать саморегулируемые организации, которые бы контролировали деятельность строителей. Как показывает опыт уже существующих в России саморегулируемых организаций, основная их деятельность осуществляется на коммерческой основе. Между тем субъект, осуществляющий контрольно-надзорные полномочия, не должен преследовать коммерческие цели. Институт обязательной сертификации будет эффективным только в случае создания системы финансово независимых и беспристрастных контрольных организаций, деятельность которых не будет преследовать коммерческие цели. На наш взгляд, такую систему можно создать только при условии ее финансирования из федерального бюджета. Основными видами правонарушений, выявляемых Росстроем в ходе проверок, являются: нарушение строительных норм и правил при осуществлении строительной деятельности; недостоверность сведений, представленных лицензиатом в документах на получение лицензии; невыполнение в установленные сроки предписаний об устранении нарушений, обнаруженных в ходе проверок. Смогут ли саморегулируемые организации, которым предлагают передать функции по контролю в строительном комплексе, справиться с таким объемом работы, быть беспристрастными, объективными в своих оценках? Как отмечает И. Л. Трунов, адвокат, представлявший интересы пострадавших 14 февраля 2004 г. в развлекательном комплексе "Трансвааль-парк", "предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений ответственность наступает в редких, исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами" <8>. Трагедия в "Трансвааль-парке", как множество других, произошедших по вине подрядчиков, еще раз подтверждает тезис о том, что контрольно-надзорные полномочия в сфере строительства должны принадлежать только государству, а органы, их осуществляющие, - финансироваться только из федерального бюджета. -------------------------------- <8> Трунов И. Л. "Обрушение кровли "Трансвааль-парка" и ответственность должностных лиц" // Право и политика. 2006. N 2.

На наш взгляд, если система лицензирования в сфере строительной деятельности и должна претерпеть изменения, то полный отказ государства от контрольно-надзорных функций недопустим. Необходимо создать сеть сертификационных организаций на базе существующих федеральных лицензионных центров с учетом того, что часть работ по сертификации и обучению строителей в учебных центрах по повышению квалификации могут выполнять саморегулируемые организации. Данная система сертификации, для того чтобы обеспечить высокий уровень качества и эффективности строительной деятельности, должна быть обязательной и бесплатной для всех.

Название документа