Правовое обеспечение реформы железнодорожного транспорта на рубеже XX - XXI столетий

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА НА РУБЕЖЕ XX - XXI СТОЛЕТИЙ

Н. В. МИШИНА

Мишина Н. В., доцент кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения, кандидат исторических наук, соискатель ученой степени доктора юридических наук.

Способность организовать управленческую государственную практику государственной власти таким образом, чтобы в результате ее деятельности было обеспечено достижение провозглашенных государственной политикой целей, выражается в эффективности государственной политики. Как правило, способы достижения поставленных государством целей облекаются в правовые формы, становясь частью правовой политики. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, главной задачей юридической политики является своевременное и полноценное правовое обеспечение проводимых реформ <1>. При этом А. В. Малько и К. В. Шундиков в качестве основной формы целенаправленного и последовательного реформирования всей системы общественных отношений отмечают правовое воздействие <2>. Следовательно, осознанная и консолидированная политика государства воплощается в законах, программных документах, основополагающих нормативных правовых актах, направленных прежде всего на развитие общественных отношений в нужном направлении. -------------------------------- <1> Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. N 4. С. 7; Он же. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во Сарат. гос. академии права, 2003. С. 332, 334. <2> Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. С. 211 - 212.

Основной целью процесса реформирования отрасли железнодорожного транспорта является создание условий, позволяющих эффективно обеспечивать удовлетворение потребностей населения и экономики Российской Федерации в качественных и безопасных транспортных услугах. Необходимость развития реформы железнодорожного транспорта России носит объективный характер и диктуется коренными потребностями экономики страны. Как известно, рыночная экономика - это определенная система производства, распределения и потребления материальных благ. В целях придания этому процессу устойчивого и беспрепятственного развития необходимо установить определенные правовые рамки, так как процесс этот не может успешно функционировать без законодательного регулирования, который устанавливает общие правила игры. От правовой политики во многом зависит, будет ли рынок "диким", криминальным или он будет цивилизованным и легитимным. В 1998 г. Правительством РФ на Министерство транспорта Российской Федерации были возложены функции по проведению государственной политики на промышленном транспорте, в связи с чем 15 мая 1998 г. Постановлением Правительства РФ была утверждена Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта <3> (далее - Концепция), в которой были определены основные задачи и цели перестройки отрасли. -------------------------------- <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. N 448 "О Концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2159.

Данная Концепция определила неспешные преобразования, страхующие от возможных негативных последствий реформы на железнодорожном транспорте. Согласно ее положениям железные дороги остаются государственными, их объединяет Министерство путей сообщения, за которым сохраняются функции государственного управления и хозяйствования. Проведение реформы предполагалось проводить в три этапа. При этом на каждом из них должны были сохраняться неизменными элементы системы, не затрагиваемые "этапными" преобразованиями, чтобы в ходе реформы можно было обеспечить управляемость отрасли, безопасность и бесперебойность перевозок. Концепция не отвечала на вопрос, как собираются реформировать МПС, а лишь информировала о том, какие решения нужно принять на каждом этапе. В ней предполагалось только оценить целесообразность создания Центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог, затем - целесообразность создания компаний, имеющих свой парк вагонов, в дальнейшем - целесообразность приватизации отдельных предприятий и т. д. Получается следующее: от того, кто конкретно возглавит реформу, зависит, какой она будет на деле. В первые годы реформирования отрасли за МПС сохранялись функции как органа государственного управления, так и хозяйствующего субъекта. В МПС оставались 27 заводов, которые имеют общеотраслевое значение и являются монополистами в сфере своей деятельности, а также строительные организации, специализирующиеся на развитии, реконструкции и капитальном ремонте железнодорожного полотна, мостов, тоннелей, контактной сети, тяговых подстанций, систем связи, зданий и сооружений локомотивного, вагонного, грузового хозяйства. В настоящее время функции по государственному регулированию в области железнодорожного транспорта находятся у Министерства транспорта Российской Федерации, в частности, им осуществляется нормативное правовое регулирование. Из системы МПС были выведены лишь непрофильные и вспомогательные производства, которые стали акционироваться. Была признана необходимость создания условий для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности. Руководители МПС полагали, что приватизировать можно только малодеятельные участки, непрофильные предприятия с сохранением рычагов воздействия на них, чтобы не подорвать его основное производство. Малодеятельные и неперспективные линии решено было передавать в пользование или продавать заинтересованным административным образованиям (предприятиям) либо закрывать по согласованию с региональными властями. Стали осуществляться мероприятия по стимулированию создания независимых операторов, имеющих собственный подвижной состав и доступ к инфраструктуре, а также переход на самостоятельный баланс подразделений, выполняющих пассажирские и пригородные перевозки. Что касается социальной сферы, то стали отпускаться "на волю" предприятия и подразделения сельского хозяйства, торговли и общественного питания (кроме закрытой сети с базовыми предприятиями). Большая часть жилья (на обжитых территориях) передавалась в муниципальную собственность. Для обеспечения прозрачности финансовых потоков все компании в Министерстве стали переводиться на собственный баланс и составлять отчетность с разделением по видам деятельности. В монопольном секторе осталось государственное регулирование тарифов (без учета затрат на содержание вагонного парка), в конкурентном - намечалась их поэтапная либерализация по мере развития рынка транспортных услуг. Пока сохраняется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых - к грузовому тарифу введена специальная надбавка, так называемый пассажирский сбор. Убытки от перевозок пассажиров в пригородном сообщении предполагается компенсировать за счет местных бюджетов. Министерство транспорта поставило перед Правительством Российской Федерации задачу о компенсации убыточных пассажирских перевозок за счет федерального бюджета с целью прекращения их перекрестного субсидирования за счет доходов от грузовых перевозок. Одним из важнейших условий реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте является соблюдение принципа постепенности (поэтапности) процесса реформирования, что позволяет обеспечить устойчивость, стабильность и бесперебойность работы системы железнодорожного транспорта, а также контроль и возможность корректировки действий на основе анализа промежуточных результатов. 18 мая 2001 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" <4>. Главные принципы реформы - это сохранение единства железнодорожной сети, отделение функций государственного регулирования от функций хозяйственного управления, которые в совокупности выполняло МПС. В ведении МПС России оставались проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта и нормативно-правовое регулирование работы отрасли. А функции организации хозяйственной деятельности были переданы открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), которое создавалось в процессе реформы. ОАО "РЖД" взяло на себя оперативное управление перевозочным процессом, финансовое планирование и управление персоналом. В рамках реформы предполагалось вывести из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельные предприятия, не связанные с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ. -------------------------------- <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2366.

С течением времени наметился разрыв между правовой базой отрасли и общими тенденциями развития законодательства в стране. Нормативные правовые акты, регулирующие деятельность предприятий железнодорожного транспорта и его инфраструктуры, оставшиеся без изменения, все менее соответствовали новым принимаемым законам. Поэтому углубление структурной реформы федерального железнодорожного транспорта становится важнейшим фактором развития отрасли, совершенствования законодательной базы и приведения ее в соответствие с российским законодательством, обновления и технического перевооружения отрасли на основе инвестиционного роста, а также повышения эффективности использования имеющихся ресурсов, социальной защищенности работников и усиления мотивации труда. Таким образом, главенствующее место федерального железнодорожного транспорта в транспортном комплексе страны в рассматриваемый период предопределило и основные приоритеты правовой политики в области железнодорожного транспорта. Реформы в железнодорожной отрасли конца XX столетия определили основные начала, принципы и ближайшую перспективу развития железнодорожной отрасли, которые нашли отражение в основополагающих программных документах российского Правительства и постепенно стали реализовываться в железнодорожном законодательстве. На рубеже XX - XXI веков происходит уточнение и пересмотр некоторых положений, продолжается реформирование отрасли с последующим обновлением его нормативной правовой базы.

Название документа