Новые тенденции в развитии законодательного регулирования электроэнергетики

НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Е. Н. ЕРИНА

Ерина Екатерина Николаевна - аспирант Московской государственной юридической академии (МГЮА), главный юрисконсульт отдела правовой экспертизы Департамента по правовым вопросам.

В связи с принятием Федерального закона от 04.11.2007 N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России" <1> (далее - ФЗ "О внесении изменений") в законодательство о регулировании электроэнергетики внесены изменения, затрагивающие вопросы функционирования отрасли. В частности, данным нормативным правовым актом внесены изменения, затрагивающие отдельные положения Федеральных законов от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <2> (далее - ФЗ "Об электроэнергетике"), от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" <3> (далее - ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики") и от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <4> (далее - ФЗ "О тарифах"). -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. N 45. Ст. 5427. <2> Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. N 13. Ст. 1177. <3> Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. N 13. Ст. 1178. <4> Собрание законодательства РФ. 17.04.1995. N 16. Ст. 1316.

Внесение изменений в действующие нормативные правовые акты обусловлено завершением реформирования электроэнергетической отрасли в Российской Федерации, в частности предстоящей ликвидацией в 2008 году РАО "ЕЭС России" и необходимостью введения новых законодательных актов, связанных с окончанием периода государственного регулирования в данной сфере и развитием оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности. В связи с этим изменения, внесенные в законодательство, затронули как регулируемый, так и конкурентный секторы хозяйствования субъектов электроэнергетики. Основополагающие положения по проведению преобразований в данной отрасли были заложены еще в Основных направлениях реформирования электроэнергетики РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.07.2001 N 526 <5>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3032.

Неотъемлемой частью реформирования российской электроэнергетики и построения конкурентных отношений на оптовом рынке электрической энергии и мощности (далее - ОРЭМ) является законодательное закрепление функционирования рынка мощности как отдельного направления услуг, оказываемых в рамках обращения ОРЭМ. На основании сравнительного анализа Концепции <6>, предполагаемого сценария функционирования рынка мощности и изменений, внесенных в действующее законодательство, можно выделить некоторые перспективы развития ОРЭМ в данной сфере услуг. -------------------------------- <6> http://www. ortgk. ru

Итак, в целях усовершенствования законодательного закрепления функционирования рынка мощности в статье 3 ФЗ "Об электроэнергетике" разделены понятия мощности и электрической энергии. Мощность выделена в самостоятельный объект покупки (продажи). В связи с этим нормы, регулирующие рынок мощности, отделяются от норм, регулирующих рынок электрической энергии. Помимо этого, введено понятие "потребитель мощности", а также "зона свободного перетока электрической энергии (мощности)". В законодательстве об электроэнергетике реализована задача рынка мощности по обеспечению урегулирования отношений, связанных с оборотом особого товара - мощности, а также иных необходимых для организации эффективной торговли электрической энергией товаров и услуг, в краткосрочной и долгосрочной перспективе. В связи с переходом к целевой модели оптового рынка, в целях реализации коммерческого отбора мощностей предполагается осуществить постепенную трансформацию принципов торговли мощностью. Следует отметить, что ранее система государственного регулирования и контроля в электроэнергетике не включала принципов и методов такого регулирования в отношении мощности, которые в настоящее время установлены в п. 1 ст. 20 ФЗ "Об электроэнергетике". До принятия ФЗ "О внесении изменений" оптовый рынок был представлен следующими категориями участников: участники оптового рынка, не осуществляющие деятельность по передаче электроэнергии (организации, образованные в результате исполнения предписаний Закона о раздельном осуществлении конкурентных и монопольных видов деятельности, - энергосбытовые компании, производители энергии, крупные потребители); так называемые нереструктурированные участники оптового рынка, совмещающие деятельность по производству и купле-продаже электроэнергии с деятельностью по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению; инфраструктурные организации (НП "АТС", ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС", ОАО "ФСК ЕЭС", РАО "ЕЭС России") <7>. -------------------------------- <7> Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. Статут, 2006. С. 253.

В настоящее время в законодательстве закреплены основы функционирования новых субъектов - участников ОРЭМ. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 31 ФЗ "Об электроэнергетике", в состав субъектов ОРЭМ вошли совет рынка, коммерческий оператор, а также иные организации, обеспечивающие функционирование коммерческой инфраструктуры рынка. Данные изменения направлены на обеспечение баланса интересов надежности и развития рынка, а также дальнейшее усовершенствование саморегулирования на ОРЭМ при одновременном сохранении функций надзора и контроля со стороны государства. С появлением указанных организаций между участниками ОРЭМ правоустанавливающие и контрольные функции разграничиваются с функциями реализации правил, а также контроля за их соблюдением, разрешения споров с деятельностью по организации торгов (конкурентного отбора электрической энергии и мощности). В п. 1 ст. 33 ФЗ "Об электроэнергетике" используется новое для законодательства об энергетике понятие коммерческой инфраструктуры рынка. Помимо этого, в ст. 3 указанного нормативного правового акта приводится определение организаций, входящих в состав коммерческой инфраструктуры, к которым законодателем отнесены организации, обеспечивающие функционирование коммерческой инфраструктуры. В перечень субъектов, осуществляющих функции коммерческой инфраструктуры рынка, включены иные организации. Однако следует отметить, что в законодательном порядке не определены основы правового статуса данных организаций, а также характер их взаимоотношений с советом рынка, коммерческим оператором и иными субъектами ОРЭМ. В направлении развития функционирования рынка мощности как отдельного сегмента ОРЭМ участники наделяются основополагающими функциями, закрепленными на уровне федеральных законов <8>. Так, системный оператор Единой энергетической системы России (далее - системный оператор) определяется в абз. 8 п. 1 ст. 32 ФЗ "Об электроэнергетике" как организатор отбора мощности на конкурентной основе. -------------------------------- <8> Значительная роль в регулировании правоотношений в области электроэнергетики отведена Правительству РФ, а также иным федеральным органам исполнительной власти.

В связи с преобразованием инфраструктуры рынка электрической энергии изменилась соответственно и система договорных отношений. На основании ФЗ "Об электроэнергетике" устанавливается договорная система функционирования рынка мощности. Одним из основных конкурентных механизмов рынка мощности является система проведения торгов на долгосрочную продажу мощности в объеме прогнозируемого потребления с учетом резерва. Несмотря на детальную регламентацию норм, устанавливающих функционирование рынка мощности, существует точка зрения, заслуживающая, по нашему мнению, пристального внимания, о невозможности выделения мощности как отдельного вида товара путем искусственного разделения экономического и объективного (физического) понимания мощности. В связи с этим высказано предложение о формировании вместо рынка мощности рынка по оказанию генерирующими компаниями услуг по бронированию генерирующего оборудования <9>. -------------------------------- <9> Никольский С. Рынок мощности - что это? // Энергоinfo. 2007. N 5.

Несмотря на появление новых конкурентных механизмов на ОРЭМ, не следует забывать, что деятельность субъектов на рынке осуществляется в рамках государственного регулирования. Данный рынок характеризуется жестким государственным регулированием, заданностью параметров и субъектов рынка, что обусловлено как функционированием в данной сфере естественных монополий, так и ограниченностью мощностей энергетических ресурсов <10>. -------------------------------- <10> Андреева Л. Энергоснабжению - четкое правовое регулирование // Российская юстиция. 2001. N 8.

Анализ изменений нормативных правовых актов об электроэнергетике, принятых в последнее время, позволяет выделить общую их направленность на построение конкурентных отношений на ОРЭМ. Одновременно прослеживается тенденция по усилению управляющей роли государства в сферах естественных монополий, действующих в электроэнергетике, а также в области антимонопольного регулирования. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <11> (далее - ФЗ "О естественных монополиях") к сферам деятельности естественных монополий в электроэнергетике относятся услуги по оперативно-диспетчерскому управлению (далее - ОДУ), услуги по передаче электрической энергии, а также услуги по передаче тепловой энергии. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 21.08.1995. N 34. Ст. 3426.

По оценкам РАО "ЕЭС России", к 2008 году планировалось полностью завершить процесс реструктуризации компании и выделения из ее состава конкурентных и естественно-монопольных секторов <12>. В связи с этим следует отметить, что в настоящее время в ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики" фактически устанавливается две даты окончания переходного периода: относительно проведения реорганизации компаний (до 01.07.2008), закрепленная в ст. 4 рассматриваемого нормативного правового акта, а также касательно становления основ функционирования свободных оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности (до 01.01.2011), предусмотренная ст. 6 указанного Закона. -------------------------------- <12> Концепция стратегии ОАО РАО "ЕЭС России" на 2003 - 2008 гг. "5 + 5" // www. rao-ees. ru/ru/reforming/kon/show. cgi? kon. htm.

В связи с разграничением функций между инфраструктурными организациями в определения основных понятий отрасли, закрепляемых в ст. 3 ФЗ "Об электроэнергетике", внесены соответствующие изменения и дополнения. В частности, появились понятия: "оперативно-диспетчерское управление", "оперативно-технологическое управление". Также уточнено определение понятия услуг по ОДУ в электроэнергетике. В целях повышения надежности энергоснабжения, а также расширения возможности влияния системного оператора на ценообразование на ОРЭМ в законодательство внесены изменения, затрагивающие положения о правовом статусе, а также функциях указанного участника. В ФЗ "Об электроэнергетике" заложены основные принципы функционирования ОДУ (п. 1 ст. 13 ФЗ "Об электроэнергетике"). В организационной структуре системы ОДУ действуют принципы единства и централизации управления. Необходимость создания единой структурированной системы ОДУ объясняется многими факторами, в том числе и происходящими в настоящее время процессами создания независимых от РАО "ЕЭС России" генерирующих компаний и территориальных сетевых организаций, которые до этого момента являлись дочерними или зависимыми от РАО "ЕЭС России" обществами. Очевидно, что эти принципы должны быть сохранены и в дальнейшем использованы для достижения максимального эффекта от их функционирования. Централизованный характер системы ОДУ выражается также в реализации принципа подчиненности субъектов ОДУ нижестоящего уровня командам и распоряжениям субъектов ОДУ вышестоящего уровня. Вместе с тем в законодательном порядке не определяется характер взаимодействия нижестоящих субъектов ОДУ и субъектов электроэнергетики, которые состоят в договорных отношениях только с системным оператором. Таким образом, фактическими исполнителями данного договора, осуществляющими ОДУ в отношении субъектов розничных рынков, являются нижестоящие субъекты ОДУ. В связи с этим в целях развития договорных связей между субъектами электроэнергетики в области ОДУ в ФЗ "Об электроэнергетике" закреплена норма об исключении принципа подчиненности субъектов ОДУ нижестоящего уровня оперативным диспетчерским командам и распоряжениям субъектов ОДУ вышестоящего уровня <13>. В части уточнения правового регулирования отношений по ОДУ в электроэнергетике изменения, направленные на исключение полномочий нижестоящих субъектов ОДУ в рамках Единой энергетической системы России, внесены также в абз. 2 и 3 п. 1 ст. 12, ст. ст. 14, 16, 41 ФЗ "Об электроэнергетике". -------------------------------- <13> В соответствии с Федеральным законом от 04.11.2007 N 250-ФЗ по истечении трехсот шестидесяти пяти дней после дня вступления в силу указанного Закона абзац третий пункта 1 статьи 13 будет признан утратившим силу.

В возложении на системного оператора вопросов оказания услуг по обеспечению системной надежности, вывода ЕЭС России из аварийных ситуаций и услуг по формированию технологического резерва мощностей прослеживаются тенденции по совершенствованию инструментов государственного регулирования отрасли (ст. ст. 14, 36 ФЗ "Об электроэнергетике"). Помимо этого, в соответствии с ФЗ "Об электроэнергетике" системный оператор наделен полномочиями по технологическому обеспечению совместной работы Российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств. К основным функциям рассматриваемого субъекта относятся организация и управление режимами параллельной работы указанных электроэнергетических систем. С учетом перечисленных функциональных особенностей деятельности системного оператора в п. 4 ст. 12 ФЗ "Об электроэнергетике" внесено положение <14>, устанавливающее право системного оператора и его аффилированных лиц, групп лиц по купле-продаже электрической энергии (мощности), осуществляемой в целях технологического обеспечения совместной работы российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств. -------------------------------- <14> Ограничения, налагаемые на системного оператора пунктом 4 ст. 12 ФЗ "Об электроэнергетике", вступают в силу с 1 июля 2008 года (ст. 47 данного документа).

В целом в принятых изменениях прослеживается четкая тенденция законодательного регулирования норм, направленных на развитие взаимоотношений энергосистем России и иностранных государств. Одной из целей такого урегулирования является возможность закрепления на уровне Правил оптового рынка, а также Правил ОДУ основных принципов трансграничной торговли, в том числе вопросов взаимодействия системных операторов при краткосрочном и долгосрочном планировании и ведении режимов работы энергосистем (абз. 1, 2 п. 1 ст. 9, ст. 12, абз. 9 п. 1 ст. 14, абз. 2 п. 4 ст. 32 ФЗ "Об электроэнергетике"). Как уже отмечено выше, помимо оказания услуг по ОДУ в условиях естественной монополии осуществляется деятельность по передаче электрической энергии. В связи с этим следует отметить аналогичную тенденцию, направленную на развитие взаимоотношений энергосистем России и иностранных государств в области передачи электрической энергии по сетям иностранных государств (абз. 2 п. 1 ст. 9 ФЗ "Об электроэнергетике"). В рамках осуществления государственного регулирования ОДУ в электроэнергетике и услуг по передаче электрической энергии широкий круг дополнительных полномочий предоставлен Правительству РФ (п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 21, ст. 23 ФЗ "Об электроэнергетике"). В соответствии с внесенными изменениями в ст. 3 ФЗ "Об электроэнергетике" закреплено определение понятия территориальной сетевой организации. За деятельностью таких организаций, создаваемых в процессе реорганизации АО-энерго и являющихся субъектами естественных монополий, до окончания переходного периода устанавливается контроль РФ. Также в качестве одной из форм реализации государственного регулирования устанавливается возможность осуществление государственного контроля посредством формирования холдинговых компаний с участием РФ (абз. 8, 9 ст. 4 ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики"). Анализ изменений, которые внесены в статьи 28 и 38 ФЗ "Об электроэнергетике", норм о возможности ограничения в порядке, установленном Правительством РФ, прав собственника объектов электросетевого хозяйства, содержащего такие объекты в ненадлежащем эксплуатационном состоянии, а также об обязательности включения расходов на ремонт и содержание бесхозяйных электросетевых (теплосетевых) объектов в тарифы, установленные для организаций, которые обязаны принять на себя обязательства по эксплуатации таких объектов, позволяет заключить, что изменения направлены на повышение ответственности собственников важных объектов электроэнергетики за их надлежащее содержание и эксплуатацию, а также создание для сетевых компаний обязанности и стимулов к принятию в свое ведение бесхозяйных объектов. Законодательством на сетевую организацию возлагается обязанность урегулировать отношения по предоставлению межсистемных электрических связей с иными сетевыми организациями, имеющими технологическое присоединение к электрическим сетям данной сетевой организации (п. 4 ст. 41 ФЗ "Об электроэнергетике"). Вместе с тем следует отметить, что природа взаимоотношений сетевой организации с другими такими же организациями в порядке исполнения обязательств перед потребителем электроэнергии остается неопределенной. Важным шагом в законодательном урегулировании также является отмена обязательного лицензирования деятельности по продаже электроэнергии гражданам. Необходимость такого изменения связана с тем, что наличие лицензии не обеспечивало надежности и бесперебойности снабжения граждан электрической энергией (ст. 39 ФЗ "Об электроэнергетике"). В заключение следует отметить, что в целом внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, обусловленное завершением реформирования электроэнергетической отрасли в РФ, направлено на создание стабильной системы правоотношений на ОРЭМ, а также обеспечение баланса интересов между конкурентным сектором и сферами хозяйствования субъектов естественных монополий.

Название документа