Административно-правовые проблемы осуществления госветнадзора территориальными органами Россельхознадзора

(Калинин Г. И.)

("Административное право", 2008, N 1)

Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

ГОСВЕТНАДЗОРА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ РОССЕЛЬХОЗНАДЗОРА

Г. И. КАЛИНИН

Г. И. Калинин, и. о. начальника правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

Одной из задач, определенной для созданной в 2004 г. и фактически начавшей работу в 2005 г. Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, является контроль и надзор в сфере ветеринарии. Однако до сих пор у названной службы возникают серьезные трудности при реализации этой функции. В данной статье попробуем разобраться в нормативно-правовой сущности проблемы.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с передачей ей функций по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (абз. 8 п. 13 настоящего Указа). Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и перераспределение функций между ними связано с политикой четкого отделения друг от друга следующих видов государственных функций: по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг. При этом функции по надзору и контролю в данном Указе включают осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательно установленных правил поведения. Это в первую очередь нас и будет интересовать.

Какие же контрольно-надзорные функции, касающиеся ветеринарии, имелись до принятия Указа Президента РФ N 314 у Министерства сельского хозяйства Российской Федерации? Обратимся к Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 901, которое действовало как раз до вступления в силу названного Указа. Одними из основных задач Минсельхоза России являлись разработка и реализация мер по государственному регулированию производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, продовольственного рынка, обеспечению безопасности пищевых продуктов; проведение государственной политики в области ветеринарной службы и обеспечения безопасности продукции животноводства; проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в агропромышленном комплексе; проведение единой государственной политики в области безопасного обращения с препаратами ветеринарного назначения. В соответствии с возложенными на него задачами Минсельхоз России осуществлял следующие функции (выборочно, касаемо ветеринарии): организацию деятельности ветеринарной службы по предупреждению болезней животных, контроля за выпуском полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продовольственного сырья и продуктов животного происхождения, защиты населения от общих для человека и животных болезней; внесение представлений об установлении и отмене на территории Российской Федерации карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных; осуществление государственной регистрации лекарственных средств ветеринарного назначения; организация охраны территории Российской Федерации от проникновения возбудителей болезней животных; рассмотрение в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области ветеринарии и наложение административных взысканий и др. В Минсельхозе России за ветеринарию, в том числе за контроль и надзор в этой области, отвечало специальное структурное подразделение - Департамент ветеринарии, одной из главных задач которого как раз и являлся "контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, иными хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, международными организациями, иностранными юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства - владельцами животных и продуктов животноводства (далее именуются - предприятия, учреждения, организации и граждане) ветеринарного законодательства Российской Федерации" (абз. 4 п. 5 Положения о Департаменте ветеринарии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 1993 г. N 1162).

Итак, не вдаваясь в подробности, определимся, что те функции Минсельхоза России, которые касались контроля и надзора, в том числе в сфере ветеринарии, были переданы Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Теперь проанализируем действующее на настоящий момент законодательство по данному вопросу.

Общественные отношения, связанные с ветеринарией в нашей стране, регулируются Законом Российской Федерации "О ветеринарии" от 14 мая 1993 г. N 4979-1 (последние изменения вносились 21.07.2007). Вот в его формулировках и их применении уже возникают первые сложности.

Закон "О ветеринарии" одними из главных задач ветеринарии в Российской Федерации ставит следующие (ст. 1):

реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных;

контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, иными хозяйствующими субъектами независимо от их подчиненности и форм собственности, общественными объединениями, международными организациями, иностранными юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства - владельцами животных и продуктов животноводства ветеринарного законодательства Российской Федерации;

охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств;

осуществление государственного ветеринарного надзора.

Одним из органов, призванных осуществлять эти задачи, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности (далее по тексту Закона - федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора) - ч. 3 ст. 1 Закона РФ "О ветеринарии". Согласно п. 2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора и подведомственные ему территориальные органы входят в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Забегая вперед, можно сказать, что согласно п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Закон РФ "О ветеринарии" не дает расшифровки понятия "контроль и надзор в ветеринарии (либо - в сфере ветеринарии)", хотя в нем постоянно присутствует это понятие. Видимо, для понимания сущности термина следует опять вернуться к определению функции по контролю и надзору, данной в уже рассмотренном Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти": "...осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения". Сопоставив это определение с текстом ст. 1 Закона РФ "О ветеринарии", можно найти аналог в одной из задач ветеринарии в Российской Федерации: "...контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, иными хозяйствующими субъектами независимо от их подчиненности и форм собственности, общественными объединениями, международными организациями, иностранными юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства - владельцами животных и продуктов животноводства ветеринарного законодательства Российской Федерации". Видимо, эта задача и есть расшифровка термина "контроль и надзор в ветеринарии (в сфере ветеринарии)", т. е. тот контроль, который должна осуществлять Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Еще одной задачей ветеринарии в Российской Федерации, которая в Законе стоит рядом с уже рассмотренной, является осуществление государственного ветеринарного надзора. Надо сказать, что термин "государственный ветеринарный надзор" более привычен для тех, кто связан с ветеринарией (в том числе с государственной ветеринарной службой), так как данный термин присутствовал еще в Ветеринарном уставе Союза ССР (утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 22 декабря 1967 г. N 1142) и в других актах ветеринарного законодательства Союза ССР, правда без расшифровки. Закон РФ "О ветеринарии" в ныне действующей редакции (ч. 1 ст. 8) дает следующее определение государственного ветеринарного надзора: это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

Получается, что контроль и надзор в сфере ветеринарии и государственный ветеринарный надзор (далее - госветнадзор) - это вещи не совсем одинаковые? Первое - это деятельность по контролю и надзору за соблюдением ветеринарного законодательства, второе - предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений ветеринарного законодательства. Однако, если рассудить логически, эти понятия и мероприятия, которые стоят за ними, должны быть тесно взаимосвязаны, так как невозможно контролировать соблюдение законодательства без принятия мер к возможным или выявленным нарушениям, которые влекут за собой угрозу конкретным общественным отношениям (каким именно - указано выше), и в п. 2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору определена как федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора. Однако настолько ли они едины на нормативном уровне, следует разобраться.

В связи с тем, что для контроля и надзора в сфере ветеринарии (как мы уже определились) на федеральном уровне создан конкретный орган исполнительной власти - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с передачей ему определенных функций (Минсельхоза России и в том числе его структурного подразделения - Департамента ветеринарии), следует заключить, что это деятельность органов. А что же госветнадзор? В ч. 1 ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии" госветнадзором названа деятельность государственных ветеринарных инспекторов. Так вот в чем противоречие: контроль и надзор в сфере ветеринарии - это деятельность органов, а госветнадзор - это деятельность должностных лиц. Однако, может, не все так страшно и государственные ветеринарные инспекторы как раз и являются должностными лицами интересующего нас органа? Попробуем разобраться.

В ч. 3 ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии" указано, что государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в п. 3 ст. 5 настоящего Закона, а также другими лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемым Правительством Российской Федерации. В п. 3 ст. 5 указаны две категории должностных лиц - государственных ветеринарных инспекторов: главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации и главные государственные ветеринарные инспекторы субъектов Российской Федерации.

До создания Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Главным госветинспектором РФ являлся руководитель Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. С созданием Федеральной службы эти полномочия согласно п. 8 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327, осуществляет заместитель Руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Вроде бы все встало на свои места, однако в субъектах Российской Федерации, где полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляют (в соответствии со ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" и п. 4 Постановления Правительства РФ N 201) ее территориальные органы, ситуация несколько иная и более сложная, и об этом будет сказано ниже.

Итак, согласно ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии" госветнадзор осуществляется в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации (далее - Положение о госветнадзоре в РФ). Данное Положение утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 706. Каким же образом понимать порядок осуществления госветнадзора, упомянутый в ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии", в свете этого Постановления? Понимать его в узком смысле, т. е. как текст одноименной гл. III Положения о госветнадзоре в РФ "Порядок осуществления государственного ветеринарного надзора", которая расшифровывает, как осуществлять госветнадзор, либо - в широком, полностью принимая во внимание содержание Положения, начиная от определения и задач госветнадзора и заканчивая перечнем органов и должностных лиц, осуществляющих госветнадзор, их правами и обязанностями. Закон РФ "О ветеринарии" об этом ничего не говорит. Однако независимо от способа толкования этой фразы скажем, что Положение о госветнадзоре в РФ во многом не отражает существующих реалий. Последние изменения в него вносились в 2001 г. Ни в перечне органов, ни в перечне должностных лиц, осуществляющих госветнадзор, естественно, нет никакого упоминания о Россельхознадзоре.

Следует также пояснить, что специалистами, работающими в этой области, госветнадзор делится на надзор на Государственной границе Российской Федерации и транспорте (для краткости назовем его "пограничный"; согласно п. 5 Положения о госветнадзоре в РФ он осуществляется на железнодорожных и автомобильных вокзалах, станциях, морских и речных портах, аэропортах и аэродромах, иных специально оборудованных местах для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, животных и продуктов животноводства; основных железнодорожных, автомобильных и речных внутригосударственных направлениях перевозки животных и продуктов животноводства и маршрутах (трассах) перегона животных; частично - при ветеринарно-санитарной аттестации производства безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения (в случае если предприятие работает на экспорт или на импортном сырье животного происхождения); судах по лову (добыче) рыбы и морепродуктов, плавбазах и др.) и надзор "внутри страны", или так называемый "внутренний" (на предприятиях по производству, заготовке, переработке, хранению и реализации пищевых продуктов животного происхождения, кормов и кормовых добавок, биологических препаратов и других препаратов и технических средств ветеринарного назначения). И деление это не столько территориальное, сколько структурное. Пограничный госветнадзор до 1 июня 2005 г. в России осуществляли федеральные государственные учреждения - зональные управления госветнадзора на Государственной границе Российской Федерации и транспорте, подчинявшиеся напрямую Департаменту ветеринарии Минсельхоза России. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2004 г. N 754 "О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" эти зональные управления были ликвидированы, а их функции были переданы Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальным органам, что подтверждается также п. 6 "г" Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201, п. 5.5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327), п. 8.6 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утверждено Приказом Минсельхоза России от 13 июня 2006 г. N 171, зарегистрировано в Минюсте РФ 28 июля 2006 г. N 8123). Кроме того, помимо Россельхознадзора и его территориальных органов, осуществлять эти полномочия просто некому, поэтому их никто и не оспаривает.

А что же внутренний надзор?

Согласно п. 2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации также входят уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения (для краткости назовем их госветслужбой субъектов РФ). Так вот, система госветслужбы субъектов была сформирована еще в СССР и законодательно "подогнана" под российские реалии в 90-х гг. XX в. Она имеет достаточно разветвленную структуру и в некоторых субъектах насчитывает по нескольку тысяч ветеринарных специалистов с высшим и средним ветеринарным образованием. Зарплата специалистов, материально-техническое обеспечение службы, финансирование противоэпизоотических (за исключением федеральных поставок вакцин и диагностикумов по нескольким особо опасным зооантропонозным болезням), лечебно-профилактических и ветеринарно-санитарных мероприятий осуществляется из бюджетов субъектов РФ. Главные государственные ветеринарные инспекторы субъектов Российской Федерации, которые прямо прописаны в Законе РФ "О ветеринарии", назначаются на должность и освобождаются от должности также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их кандидатуры лишь согласовываются с Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации. Органы и должностные лица этой службы, которые осуществляют госветнадзор, подробно прописаны в Положении о госветнадзоре в РФ вплоть до уровня городских и сельских поселений, а также отдельных предприятий по заготовке, хранению и переработке продуктов животного происхождения, где также имеются подразделения госветнадзора этой службы. При этом подведомственные госветслужбам субъектов РФ учреждения (возглавляемые также госветинспекторами городов, районов и их заместителями) помимо госветнадзора осуществляют и не свойственные надзорным органам функции, например оказание платных услуг. До 2005 г. госветслужбы субъектов РФ в специальных (ветеринарных) вопросах фактически были не подконтрольны никому.

В январе 2005 г. Приказом Россельхознадзора от 24 января 2005 г. N 4 созданы территориальные органы Федеральной службы по ветеринарному надзору, через которые (согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201, п. 4 Положения о Федеральной службе по ветеринарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327) служба осуществляет свою деятельность в субъектах РФ, в том числе по контролю и надзору в сфере ветеринарии, в том числе по контролю и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности. Таким образом, помимо субъектовой госветслужбы в субъектах РФ был создан еще один орган (федеральный), уполномоченный осуществлять контроль и надзор в сфере ветеринарии, которому формально подконтрольны и уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и подведомственные им учреждения.

Какая же реакция на это последовала со стороны госветслужбы субъектов РФ? Как правило - негативная, вплоть до откровенно конфликтной, вылившейся кое-где и в судебные разбирательства между территориальными управлениями Россельхознадзора и органами госветслужбы субъектов РФ, а также между управлениями Россельхознадзора и подконтрольными госветнадзору хозяйствующими организациями. Подобная судебная практика уже имеется в Северо-Западном, Приволжском, Южном, Дальневосточном федеральных округах, и не всегда судебные решения были в пользу органов Россельхознадзора. Почему же так получалось? Из-за несовершенства нормативных документов, регламентирующих деятельность и полномочия Россельхознадзора и его территориальных органов как раз в сфере "внутреннего ветеринарного надзора". Рассмотрим эти нормативные документы.

Наиболее полно полномочия Россельхознадзора по контролю и надзору в сфере ветеринарии (именно в части "внутреннего надзора" и касающиеся территориальных органов) отражены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору".

Кстати, полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по государственному надзору и контролю в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов подтверждены ст. 13 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Теперь обратимся к основному документу, регламентирующему деятельность Россельхознадзора, - Положению о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327. В нем полномочия службы в сфере ветеринарии и ветеринарного надзора прописаны гораздо короче и при этом (с точки зрения формулировок) весьма туманно. Могу выделить лишь несколько пунктов этого Положения:

п. 6 и 6.4: "Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

6.4. применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации";

п. 8: "...Заместители руководителя Службы по должности одновременно являются главными государственными инспекторами Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности".

Пункты 2, 8.1.1, 8.1.4, 8.14 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утверждено Приказом Минсельхоза России от 13 июня 2006 г. N 171) по тексту практически повторяют п. 1, 5.1.1, 5.1.4, 5.13 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Также в этом Типовом положении следует отметить п. 9: "Государственные гражданские служащие Управления для осуществления своих полномочий имеют право:

9.1. в установленном порядке посещать предприятия и организации, учреждения с целью проверки соблюдения ими законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности..;

9.2. составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, дела об административных правонарушениях в закрепленной сфере деятельности и применять меры административного наказания или направлять в судебные органы материалы о привлечении лиц, виновных в правонарушении, к ответственности;

9.3. подготавливать и передавать в следственные органы, прокуратуру и судебные инстанции материалы по делам о нарушениях законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности;

9.4. организовывать и заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, обследований, освидетельствований, измерений, заключений, анализов и оценок... по вопросам осуществления надзора и контроля в закрепленной сфере деятельности".

Данный пункт вроде бы закрепляет полномочия должностных лиц по осуществлению государственного надзора, однако ни в Положении о Службе, ни в Типовом положении о территориальном органе Федеральной службы нет ни одного упоминания (за исключением Главного государственного инспектора Российской Федерации) о том, являются ли должностные лица Службы и ее территориальных органов (и кто конкретно) государственными ветеринарными инспекторами, т. е. должностными лицами, осуществляющими госветнадзор, что входит в противоречие со ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии".

Фраза в данных положениях "...в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации", является отсылочной нормой, а как правило, в других нормативно-правовых актах полномочия Россельхознадзора не прописаны вовсе, как, например, в уже разобранном Положении о госветнадзоре в РФ, а также в КоАП (об этом - ниже) и др.

Пункты 5.1.1 Положения о Службе и 8.1.1 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы вообще сложны для прочтения и малопонятны. Неясно, распространяется ли этот надзор только на лиц, осуществляющих ветеринарную деятельность, либо на все подконтрольные госветнадзору объекты.

Немудрено, что появляется соблазн оспорить такие сырые и плохо прописанные полномочия.

Со всем этим связано то, что во многих субъектах РФ (пример - г. Санкт-Петербург) территориальные управления Россельхознадзора вообще не осуществляют внутренний госветнадзор, а сосредоточились только на надзоре на Госгранице РФ и транспорте.

Однако не во всех субъектах сложилась такая ситуация.

Из Россельхознадзора в его территориальные органы постоянно приходят указания о проведении внеплановых проверок хозяйствующих организаций примерно такого содержания: "...провести проверки соблюдения ветеринарного законодательства на птицефабриках (свинофермах и свинокомплексах, предприятиях по хранению и переработке мясосырья (рыбы) и т. п.) на предмет соблюдения режима закрытого типа в связи со сложной эпизоотической ситуацией с высокопатогенным гриппом птиц (африканской чумы свиней; обнаружением мясосырья, поступившего без ветеринарных сопроводительных документов (мяса птиц, из которого выделена сальмонелла; имеющимися сведениями о ввозе рыбы, содержащей тяжелые металлы выше предельно допустимой концентрации) и т. д.)". Данные проверки подпадают под абз. 6 п. 5 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". И естественно, как уже подчеркивалось, проведение мероприятий по контролю и надзору (в том числе за соблюдением ветеринарного законодательства) немыслимо без предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений действующего законодательства.

В качестве примеров субъектов РФ, где показатели территориальных управлений Россельхознадзора по осуществлению внутреннего ветнадзора уже традиционно высоки, можно привести Новосибирскую и Брянскую области, Краснодарский край и некоторые другие регионы.

Некоторые факты из деятельности Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. К концу 2005 г., когда в России начали возникать первые вспышки птичьего гриппа, в крае из 43 птицефабрик только 13 полностью выполняли мероприятия по соблюдению режима предприятий закрытого типа в целях недопущения заноса возбудителей инфекционных заболеваний извне (и это при постоянном госветнадзоре со стороны госветслужбы субъекта). В результате реализации указания Россельхознадзора о ежеквартальной проверке птицефабрик (с выдачей предписаний об устранении нарушений, наложением административных взысканий, передачей информации в органы власти, в том числе правоохранительные и судебные) практически все птицефабрики края соблюдают режим закрытого типа (кроме четырех, но там уже заканчивают устранение нарушений под контролем органов Россельхознадзора). Управлением Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея по данным нарушениям наложено штрафов на более чем 2 млн. руб., а госветслужбой края - только 400 тыс. руб. (при том что в Управлении около 150 ветспециалистов, а в госветслужбе - порядка 3 тыс.).

Еще один пример. Ранее в органах госветслужбы Краснодарского края было официально зарегистрировано только 6 хозяйств, занимающихся выращиванием живой рыбы. В результате деятельности Управления Россельхознадзора было выявлено более тысячи таких хозяйств, и в настоящий момент проводятся мероприятия по приведению их деятельности в соответствие с действующими ветеринарными правилами и нормами.

Схожая ситуация складывается и со свиноводческими хозяйствами (мероприятия по недопущению заноса африканской чумы), предприятиями по хранению и переработке продуктов животного происхождения, в том числе импортных, и т. п. Можно еще и еще приводить примеры.

Мы упомянули, что органы Россельхознадзора налагают штрафы за нарушения ветеринарного законодательства. Вообще, производство по делам об административных правонарушениях является важной составной частью мероприятий по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений действующего законодательства, т. е. мероприятий по государственному надзору. Как же прописаны полномочия Россельхознадзора, и особенно его территориальных органов, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях? Формально - никак, так как в КоАП РФ (принят в декабре 2001 г.) нет ни одного упоминания о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее должностных лицах. Однако, если разобраться, полномочия территориальных органов Россельхознадзора в КоАП РФ все-таки прописаны, и упоминавшаяся выше деятельность - это не превышение служебных полномочий. Обратимся к гл. 23 КоАП РФ "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях". Статья 23.14 озаглавлена "Органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор". Отбросив игру слов, вспомним, что в ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору упомянута как федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора и таким образом подпадает под действие ст. 23.14 КоАП РФ. Однако норма этой статьи отражает перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, еще в свете устаревшей структуры госветслужбы РФ, и изменения в него до сих пор не внесены. Но при этом территориальные органы Россельхознадзора все-таки налагают административные штрафы на законных основаниях.

Обратимся к ч. 2 ст. 22.3 КоАП РФ, где сказано: "В случае преобразования, иной реорганизации либо переподчинения указанных в главе 23 настоящего Кодекса... органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов до внесения в настоящий Кодекс... соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают орган, учреждение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции". Последнее словосочетание очень важно, ибо из начала данной статьи мы помним, что функции по контролю и надзору (в том числе в сфере ветеринарии) Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, и в частности Департамента ветеринарии Минсельхоза России, переданы Россельхознадзору. Но это про органы, а как же с полномочиями должностных лиц? По ст. 23.14, в которую изменения не вносились, должностные лица Департамента ветеринарии до сих пор (как и по Положению о госветнадзоре в РФ) имеют право рассматривать административные дела, хотя функций по контролю и надзору ни у них, ни у Департамента уже нет.

Так кто же из должностных лиц Россельхознадзора и его территориальных органов (что очень важно, так как именно на них ложится основная нагрузка по внутреннему ветнадзору) имеет право рассматривать дела об административных правонарушениях в области ветеринарии? Ответ найдем в ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ: "Дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 настоящего Кодекса, от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса. Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать:

1) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители;

2) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции". Ссылка на ст. 22.1 означает в нашем случае, что: "Дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса... федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации". Итак, хотя ни в одном акте Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации нет упоминания об иных должностных лицах Россельхознадзора и его территориальных органов (по п. 3 ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ), однако руководители и заместители руководителей территориальных органов Россельхознадзора четко указаны как лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в области ветеринарии. Данные полномочия уже подтверждены практикой окружных федеральных арбитражных судов.

Что же до права составлять протоколы об административных правонарушениях, то здесь полномочия еще шире. Согласно ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1, 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством. Во исполнение данной нормы издан Приказ Россельхознадзора от 12 апреля 2005 г. N 138 "О перечне должностных лиц Россельхознадзора и территориальных управлений Россельхознадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарегистрирован в Минюсте РФ 26 апреля 2005 г. N 6547). Проблема осталась лишь в том (но это очень важно), что протокол о нарушении ветеринарного законодательства может составить любой госинспектор, а рассмотреть дело может только руководитель или его заместитель либо судья. Это создает массу процессуальных проблем. При этом в службе субъекта рассматривать такие дела согласно ст. 23.14 КоАП РФ имеют право даже заведующие участковыми ветеринарными лечебницами и пунктами, т. е. госветинспекторы сельских поселений и городских округов.

Однако, и это важно, КоАП РФ, ни разу прямо не упоминающий о Россельхознадзоре и его территориальных органах, фактически признал одно из его полномочий по госветнадзору, закрепленное в ст. 9 Закона РФ "О ветеринарии" и в п. 12 "г" Положения о госветнадзоре в РФ.

***

Итак, мы убедились, что, несмотря на скудную и противоречивую нормативную базу и определенное противодействие, территориальные органы Россельхознадзора все-таки осуществляют государственный ветеринарный надзор, в том числе "внутренний". Они имеют на это определенные полномочия и, что самое главное, реализуют их весьма эффективно. Но для существенного повышения эффективности надзорных мероприятий необходим анализ имеющейся нормативной базы, ее серьезное и вдумчивое изменение, приведение в соответствие с существующими реалиями. Необходимо четко прописать полномочия Россельхознадзора, и особенно его территориальных органов, в Законе Российской Федерации "О ветеринарии" и в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации. Следует переработать в этом отношении, сделать более четкими и доступными для понимания и применения Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Кроме того, следует серьезно переработать систему так называемых ветеринарных норм и правил, которые в некоторых отраслях ветеринарии разобщены, в некоторых - нечетко написаны, в других - вообще отсутствуют. А ведь они - основа того ветеринарного законодательства, которое, собственно, и подлежит контролю и надзору. Но это тема отдельной статьи.

Название документа