Законотворчество и правоприменение в сфере проектирования и согласования проектной документации на примере Санкт-Петербурга

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СФЕРЕ ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СОГЛАСОВАНИЯ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

О. А. РОМАНОВ

Романов О. А., кандидат политических наук, доцент, Российская правовая академия Министерства юстиции РФ.

Историческая преамбула

Современное правовое регулирование архитектурной деятельности в нашей стране имеет свою яркую историю, неразрывно связанную с прошлым. В 1924 г. Петроград был переименован в Ленинград, и именно в это время объявляется архитектурный конкурс, который по своему содержанию перекликается с современным национальным проектом "Доступное жилье". Условия конкурса: "совмещение простой и дешевой конструкции с ярким образом нового быта, не забывая при этом об архитектуре". Становление и развитие архитектурного права успели оказать весьма действенное влияние на архитектурно-градостроительное законодательство. Российское архитектурно-градостроительное законодательство складывалось в абсолютно иных, по сравнению с развитыми промышленными странами, социально-экономических условиях, не от правовой конкретики проблем городского права, а основываясь на провозглашении общих принципов, далеких от реальных проблем. Начальник УЗГ КГА Санкт-Петербурга А. П. Кошарный так комментировал свое общение с федеральными чиновниками, отвечающими за градостроительную политику: "Они были удивлены. Оказывается, у нас в регионах есть проблемы" <1>. -------------------------------- <1> Семинар "Порядок и условия проведения государственной экспертизы архитектурно-строительных проектов". 05.04.2007.

Юридический аспект: от федерального к региональному регулированию

Несмотря на свою бурную и краткую историю, связанную порой с имплементацией и калькированием норм МЧП, отечественное архитектурно-градостроительное законодательство состоялось и в настоящий момент получило достаточно развитую законодательную базу на федеральном уровне. Действуют ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах", Градостроительный кодекс Российской Федерации. Градостроительное законодательство обеспечило общие принципы, правовые рамки. Сегодня в субъектах РФ идет работа по созданию местных нормативных и правовых документов по градостроительству и архитектурной деятельности, и, что не менее важно, уже успешно освоены через подставные фирмы бюджетные деньги, выделенные под соответствующие программы. Примером может выступать разработка и принятие Генерального плана развития Санкт-Петербурга и должностная ротация (не всегда в сторону новых назначений) тех лиц, кто отвечал за расходование средств. По мнению В. Н. Логвинова (президента Союза московских архитекторов), ни один из субъектов РФ не имеет на данный момент полного набора правовых документов, необходимых для эффективного регулирования градостроительной деятельности. В связи с тем что до сих пор не решен ряд задач на федеральном уровне, регионы вынуждены изобретать собственные способы разрешения существующих проблем, нередко удачные и прогрессивные, но чаще - жестко административные и неадекватные новым социально-экономическим условиям. Такой путь регионального законодательства несет в себе опасность излишнего администрирования, далеко не всегда учитывающего права и законные интересы частных собственников и застройщиков. В итоге рождается пакет документов права, в котором соединены плановое начало и оперативность, цельность системы с деталировкой. Например, компании Bosch потребовался всего месяц после подписания соглашения с правительством города о строительстве завода, чтобы сформировать и зарегистрировать земельный участок и приступить к проведению изыскательских работ. В современных условиях этот путь развития градостроительной законодательной базы наиболее перспективен. В Санкт-Петербурге были разработаны и утверждены следующие документы: распоряжение КГА "О порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков" от 15.08.2006 N 860; Регламент рассмотрения, оформления и выдачи заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 27.03.2007 N 39-п. Именно они отвечают на вопрос: "Как жить дальше?" - так прокомментировал законодательную деятельность А. И. Орт (начальник ГАСН Санкт-Петербурга).

Механизм регулирования архитектурной деятельности

Юридические лица и граждане РФ вправе осуществлять архитектурно-градостроительную деятельность за рубежом на основе международных договоров с учетом законодательства соответствующих государств. Одновременно с этим иностранные юридические лица и граждане, а также лица без гражданства при осуществлении архитектурно-градостроительной деятельности на территории РФ имеют такие же права и несут такие же обязанности и ответственность, что и юридические лица и граждане РФ, если законодательными актами не предусмотрено иное. Организаторы международных архитектурных конкурсов активно привлекают западные и отечественные компании. Как пример - проектирование бизнес-центра ОАО "Газпром-Сити", второй сцены Мариинского театра, нового авиатерминала ОАО "Аэропорт Пулково". С участниками заключаются контракты на разработку соответствующих проектов. В последнем случае пакет проектной документации был распределен между следующими участниками: "GMP" (Германия), "SOM" (США), "GRIMSHAW & Partners" (Великобритания), "Земцов, Кондиайн и партнеры". Основным способом использования результатов творческой деятельности автора в архитектуре является практическая реализация проекта. Право на реализацию (участие в реализации) относится к исключительному праву автора. Термин "реализация" в архитектуре обязательно включает "разработку документации для строительства" (рабочих чертежей), часто осуществляемую в мировой практике строительным подрядчиком. Автор может уступить другому лицу право на реализацию, так же как и любое иное исключительное право на использование, однако такая уступка должна быть обязательно указана в договоре. Архитектурная мастерская Доминика Перро выступила в качестве проектировщика нового здания Мариинского театра. Задача, поставленная перед французским архитектором, - "создать в совокупности с историческим зданием Мариинки единый театральный организм с общей системой театральной технологии, инфраструктуры и подсобных помещений" - нашла свою реализацию в проекте. Однако проблемы с согласованием рабочей документации привели к расторжению контракта при сохранении прав на авторский надзор и оплату услуг по авторскому надзору за ходом строительства.

Взаимоотношения проектировщиков, застройщиков и заказчиков

Правовое регулирование вопросов, связанных с выполнением работ и услуг по созданию архитектурного объекта, основывается на требованиях соответствия градостроительных, технических, экономических параметров будущего архитектурного объекта, требованиям нормативных актов РФ и международных наднациональных организаций (как пример могут выступать "настоятельные рекомендации" ЮНЕСКО). Содержательно эти требования детализируются как в предмете договора, так и в разделах, регулирующих оформление проектной документации и рабочей документации для строительства. Практика проектирования последних лет выявила ряд процедурных и юридических тонкостей, связанных с взаимоотношениями проектировщиков, застройщиков и заказчиков. Нередко при приемке или в процессе эксплуатации готового сооружения возникает конфликт между застройщиком и потребителем на почве разногласий в отношении качества объекта. Если затраты застройщика на устранение недоделок или брака достигают значительной суммы, ему бывает трудно удержаться от того, чтобы не переадресовать ответственность на проектировщика как на участника инвестиционно-строительного процесса <2>. Основания для такой практики заключаются в следующем: -------------------------------- <2> Беседа автора с А. Е. Харитоновым, директором "Мастерской А. Е. Харитонова и Е. Н. Пестова". 5 апреля 2007.

Во-первых, в судах нет специалистов и не отработан механизм действия законов о проектировании и строительстве. Следствием этого является сложившаяся ситуация, когда на рынке Петербурга нет объектов инвестиционного качества с низкими рисками, чистой правовой базой <3>. -------------------------------- <3> Беседа автора с Б. Юшенковым, генеральный директор COLLIERS International. 20.03.2007.

Во-вторых, юридически недоработанные договоры на проектирование, составленные на основе доверительных личных отношений, устных договоренностей, не предполагают последующей возможности судебного Разбирательства. Пример - включение в текст договора по требованию Заказчика следующих положений: "Подрядчик выполняет все необходимые действия и согласования, включая работы, определенно в договоре не упомянутые, но необходимые для полного выполнения работ по данному договору" <4>. Происходит размывание предмета договора, противоречие между разделами договора: порядок сдачи приемки работ и порядок оплаты работ. -------------------------------- <4> Договор подряда N 022 от 06.04.2007, заключенный между сторонами в Санкт-Петербурге.

В-третьих, форма существования большинства проектных мастерских - в виде малых предприятий с минимально допустимым уставным фондом наталкивает застройщика на рассуждение: "Пусть их засудят, а не нас - с них-то все равно взять нечего". В ситуации, когда иностранцы приглашают на строительные работы своих проверенных партнеров из-за рубежа, возникают проблемы с российскими согласующими инстанциями. Как пример - строительство фондохранилища Эрмитажа финской компанией. Указанная проблема противоречий между нормативно-правовыми требованиями Ростехнадзора, предъявляемыми к проектной и строительной документации, и теми материалами, которые предоставляются на экспертизу, преодолевается "политической волей". Проектные организации, которые должны руководить строительством до момента сдачи объекта "под ключ" и быть гарантом высокого архитектурного качества постройки, вынуждены выбирать: либо отказаться от генерального проектирования, либо содержать штат юристов и вести бесконечные судебные тяжбы. Как пример - довольно размытое требование следующего содержания: согласования и защита документации включают в себя все процедуры представления и защиты проектных решений до момента получения положительного заключения экспертных или согласующих проектную документацию органов или заказчика. Конфликт интересов двух сторон проявляется в ситуации, когда исполнитель или заказчик получают исходную или разрешительную документацию, содержание которой противоречит уже выполненным работам или их части. Вопросы возникают при несвоевременном или неполном регулировании положений договора, связанных с оплатой счетов согласующих организаций. Зачастую уполномоченные организации, задействованные в процессе согласования, взимают плату за каждое единовременное рассмотрение проектной документации, оставляя за собой право на выставление новых замечаний при повторном платном рассмотрении, способствуя формированию ситуации, когда одна сторона требует четкого соблюдения всех требований СНиП и в то же время сама не гарантирует качественного рассмотрения проектной документации, порождая своими действиями почву для коррупции.

Название документа