Нормативно-правовая база реформирования авиастроения в России

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА РЕФОРМИРОВАНИЯ АВИАСТРОЕНИЯ В РОССИИ

К. Л. АСТАПОВ

Астапов К. Л., доктор экономических наук.

Состояние российской экономики и отсутствие государственной поддержки в 1990-х годах негативно повлияли на авиастроение. Резко сократилось количество производимых гражданских самолетов, снизились авиаперевозки, авиакомпании стали переходить на эксплуатацию импортных самолетов. Все это указывает, что в условиях неблагоприятного инвестиционного климата либеральная политика неспособна предотвратить кризисную ситуацию в российском авиастроении. Многие экономисты сходятся во мнении, что прямое государственное регулирование отраслей, даже таких высокотехнологичных, как авиа - и судостроение, является неэффективным в рыночной экономике. Остается открытым вопрос: возможно ли стимулировать развитие отрасли исключительно за счет использования инструментов косвенного государственного регулирования (налоги, таможенные пошлины и т. п.)? Создание благоприятного инвестиционного климата - прямая обязанность государства, однако этого недостаточно для выхода из кризиса российского авиапрома. Политика, позволяющая интегрировать имеющиеся ресурсы в международную цепочку авиастроительного производства, представляется наиболее действенной. Для ее реализации потребуется не только улучшить инвестиционный климат, но и наладить связи с зарубежными инвесторами, внедрить отдельные проекты государственно-частного партнерства, особенно в направлениях авиастроения, где приход иностранного стратегического инвестора маловероятен. Доминирующее положение в современном мировом авиастроении принадлежит американскому концерну Boeing и европейскому Airbus. Эти компании, безусловные лидеры на рынке гражданского авиастроения, обладают необходимыми технологиями и производственными мощностями, на их продукцию предъявляется устойчивый спрос. В привлечении именно этих компаний в первую очередь заинтересован российский авиапром. Государственная политика в последние годы заметно меняется. Если раньше государство занимало позицию стороннего наблюдателя, то в настоящее время начинает активно воздействовать на отрасль и изыскивает новые возможности для развития авиастроения. Новая политика предполагает не только совершенствование законодательства с целью создания более привлекательного инвестиционного климата, но и реализацию конкретных государственных проектов по отдельным направлениям. Соответствующая законодательная база для этого уже заложена и созданы основные институты развития. Так, Инвестиционный фонд и Банк развития позволяют реализовывать проекты, имеющие приоритетное значение для всей экономики, которые не могут быть профинансированы исключительно из частных источников. Образована Российская венчурная компания и другие государственные фонды; их деятельность нацелена на развитие сектора высоких технологий. Кроме того, создана законодательная основа для осуществления схемы взаимодействия бизнеса и власти - Законы "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и "О концессионных соглашениях", постоянно расширяющие спектр своего применения. На заседании Президиума Госсовета в феврале 2005 г. Президент России В. Путин отметил неконкурентоспособность гражданской продукции авиастроения, указал на необходимость преодоления кризиса и потребовал принятия ответственных и по-настоящему новаторских решений, расширения географии экспорта, широкого использования кооперационных связей, а также развития финансово-экономических механизмов, включая поддержку лизинга авиатехники. Ожидается, что реализация этих указаний в сочетании с концентрацией ресурсов на действительно перспективных направлениях позволит России добиться ощутимых результатов, превратить авиастроительный бизнес в коммерчески выгодный и привлекательный. Государством выбран наиболее реалистичный подход, объединяющий рыночные механизмы и государственное регулирование отрасли. Среди основных причин неустойчивости отрасли Министерство промышленности и энергетики РФ выделяет искаженную структуру производимой продукции и зависимость авиастроения от экспорта военной техники. На протяжении последних 15 лет внутренний спрос на отечественные новые самолеты оставался крайне низким, и в год производится менее двух десятков самолетов. Изменению ситуации в отрасли будут способствовать совершенствование законодательной базы, разработка стратегии развития отрасли, реализация конкретных федеральных целевых программ в авиастроении, закупка военной продукции и софинансирование государством научно-технических исследований, снижение налоговой нагрузки. Нормативно-правовое регулирование отрасли постоянно совершенствуется, однако основной проблемой являются трудности практического воплощения заложенных в законодательстве принципов, что связано не только с недостатком финансовых ресурсов у государства, но и отсутствием четкого видения будущего отрасли. Среди основных законов, регулирующих развитие авиастроения, следует выделить Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", устанавливающий систему экономического и правового регулирования развития авиации и авиационной деятельности, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, эксплуатантов и собственников авиационной техники. В соответствии со статьей 2 Закона основными целями государственного регулирования развития авиации являются: - развитие и расширение международного сотрудничества России в интересах дальнейшей интеграции нашей страны в систему мировых хозяйственных связей; - поддержка и развитие научно-технического потенциала авиации; - обеспечение прав граждан на безопасные, качественные и экономичные воздушные перевозки, авиационные работы и услуги; - совершенствование и модернизация авиационной техники и обеспечение ее конкурентоспособности; - обеспечение строительства аэродромов и аэропортов, отвечающих международным стандартам; - создание системы лизинга российской гражданской авиационной техники <1>. -------------------------------- <1> Часть 2 статьи 55 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусматривает возмещение из федерального бюджета части затрат на оплату лизинговых платежей за воздушные суда отечественного производства. Возмещение осуществляется в порядке, установленном Правительством. Таким образом, государство осуществляет поддержку лизинга отечественных судов, однако выделяемые средства в соответствии с Законом о бюджете на 2002 г. не превышают 500 млн. руб., что явно недостаточно.

Государственная поддержка развития авиации осуществляется путем: - выделения средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на федеральные целевые программы для разработки, производства, эксплуатации авиационной техники; - предоставления налоговых и иных льгот авиационным организациям, приобретающим и эксплуатирующим российскую авиационную технику, в том числе на лизинговой основе. Однако данный Закон на практике не реализуется, поскольку проводимая государственная политика плохо состыковывается с заложенными в Законе принципами. Так, длительное время слабо финансировались научно-исследовательские разработки, подготовка кадров, не была отлажена система сертификации. В то же время в Законе содержатся некоторые устаревшие положения, тормозящие развитие отрасли. Например, статья 12 Закона "О государственном регулировании развития авиации" ограничивает участие иностранного капитала: его доля не должна превышать 25% уставного капитала авиационной организации. Данная норма сдерживает привлечение зарубежных инвестиций. Еще одним законом, регулирующим отрасль, является Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ, устанавливающий правовые основы использования воздушного пространства России и деятельности в области авиации, согласно которому главная цель авиаперевозок - их безопасность, а отнюдь не поддержка отечественного авиастроения. В Кодексе авиация классифицируется на гражданскую, государственную и экспериментальную, устанавливаются требования к сертификации и регистрации воздушных судов, их летной годности, допуска к эксплуатации воздушных судов, аэропортов и аэродромов и т. д. В 2001 г. утверждены Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 г. (утв. 3 марта 2001 г.). В данном документе подчеркивается, что для реализации и защиты своих государственных интересов Россия должна обладать мощным авиационным потенциалом, включающим государственную, гражданскую, экспериментальную авиацию, авиационную инфраструктуру, авиационную промышленность, единую систему организации воздушного движения, образовательные учреждения и подготовку кадров в области авиации. Среди приоритетных направлений авиационной деятельности также выделены совершенствование структуры авиации, реструктуризация предприятий авиационной промышленности и объектов авиационной инфраструктуры, содействие качественному обновлению парка воздушных судов гражданской авиации, стимулирование спроса на внутренние и международные перевозки с использованием отечественной авиационной техники и авиакомпаний. Совершенствование системы государственного регулирования предполагает следующие направления: - повышение эффективности систем сертификации и лицензирования в области авиационной деятельности; - реализация протекционистской политики в отношении отечественной авиационной техники и вооружения; - создание экономических условий для долгосрочного кредитования развития авиации и расширения использования лизинга; - осуществление гарантированного бюджетного финансирования государственного оборонного заказа на авиационную технику и вооружение; - активизация фундаментальных и прикладных исследований, разработка критических технологий для создания перспективных образцов авиационной техники и вооружения; - обеспечение поддержки российских авиационных компаний и производителей авиационной техники в конкурентной борьбе на мировом и внутреннем авиационном рынке, в том числе стимулирование маркетинга; - завершение приватизации и акционирования объединенных авиационных предприятий и их укрупнение; - повышение качества и эффективности отечественной авиационной техники (прежде всего с точки зрения транспортной эффективности, надежности, комфорта для пассажиров), сертификация в соответствии с международными нормами отечественных воздушных судов нового поколения; - оптимизация сети аэропортов в России, в том числе международных в части, касающейся их количества и расположения, с учетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности, унификация аэродромов и др. В 2005 г. Министерство промышленности и энергетики подготовило стратегию развития авиационной промышленности на период до 2015 г. Основной проблемой, на решение которой направлена стратегия, является несоответствие масштаба и структуры отечественной авиационной промышленности и объема платежеспособного спроса на продукцию отрасли. Если придерживаться инерционного развития без существенного государственного воздействия на отрасль, то велика вероятность деградации отрасли, производства единичных устаревших моделей самолетов, снижения экспортных доходов от продажи военной авиатехники. Цель стратегии - принципиальное изменение стратегической конкурентной позиции отечественной авиапромышленности на мировом рынке, фактическое возвращение нашей страны на этот глобальный рынок в качестве одного из мировых центров авиастроения. Достижение такого результата на высококонкурентном и жестко регулируемом рынке потребует выпуска модернизированных и новых конкурентоспособных продуктов при проведении активной маркетинговой политики. Проведение реформы возможно по двум направлениям: 1) сохранение и расширение государственного владения и управления отраслью, т. е. развитие частно-государственного партнерства; 2) самостоятельное развитие отрасли и расширение всех форм международного кооперационного и инвестиционного сотрудничества. Недостаток первого варианта - возложение всей ответственности за развитие авиастроения на государство. В этом случае финансирование фундаментальных исследований и опережающих разработок прорывных технологий осуществляется из бюджета. Если эти вопросы решаются ведомствами, а не рынком, то суть реформы искажается и вновь может возникнуть искаженная структура производства, не отвечающая требованиям рынка и платежеспособному спросу. Рыночные компании более гибкие по сравнению с государственными, а сетевые формы организации бизнеса позволяют находить эффективные и менее затратные решения. Это не означает, что компании не ошибаются; просто они могут допускать ошибки разнонаправленного характера, и сетевая форма организации бизнеса снижает общесистемные риски. В то же время для устранения просчетов крупных, вертикально интегрированных или государственных компаний потребуется больше времени и усилий из-за их масштаба и негибкой организационной структуры. Второе направление, не отрицая объединения усилий государства и отечественного бизнеса, основывается на интеграции российской авиационной промышленности в международную кооперацию. Тесное взаимодействие государства и частного бизнеса в этом случае позволит создать оптимальные условия деятельности отрасли, сконцентрировать ресурсы на необходимых направлениях, не снижая мотивацию частных собственников в создании конкурентоспособного бизнеса, получающего достаточную прибыль. Этот вариант предполагает приход крупнейших международных авиапроизводителей в нашу страну, но их привлечение обусловливается стратегией транснациональных компаний, а не только возможностями нашей страны. На первоначальном этапе не следует рассчитывать на существенные частные инвестиции в отечественную авиационную промышленность, и именно на начальной стадии государство может и должно послужить катализатором роста отрасли. В любом случае от государства требуется: - проведение в рамках частно-государственного партнерства четкой и реалистичной продуктовой политики; - формирование новой организационной системы, способной эффективно осуществлять политику создания и продвижения российской авиатехники на потенциальные рынки; - модернизация производственного, конструкторского и научно-исследовательского потенциала авиапромышленного комплекса; - внесение изменений в законодательство для улучшения инвестиционного климата, снятия ограничений по привлечению зарубежных инвесторов, закрепления механизмов поддержки отрасли. Возврат на мировой рынок может обеспечить только качественно новый продукт и радикальная перестройка системы продаж. Исходя из этого, продуктовая стратегия в гражданском авиастроении предусматривает: - поддержание и развитие существующего потенциала и компетенций путем поддержки продаж освоенных моделей авиатехники и их модификаций, а также содействие проектированию и производству переходного продукта; - расширение участия в международных кооперационных проектах; - создание нового, прорывного продукта. Стратегия предполагает отказ от сложившейся практики внутренней конкуренции за рынки сбыта и государственные ресурсы, направляемые на НИОКР, закупки и техническое перевооружение предприятий, между несколькими авиастроительными комплексами, имеющими собственные программы развития и экономические мотивы. Для этого необходимо объединить авиастроительные активы в ограниченное число достаточно крупных финальных фирм (самолетостроительной, вертолетостроительной, моторостроительной, оружейной и т. п.), включающих исследовательские, производственные, сбытовые и обслуживающие независимые компании. Создание таких интегрированных структур позволяет делегировать им хозяйственное управление и рационализировать функции государственных органов, усилив их нормативное и регулирующее влияние на отрасль, что полностью соответствует задачам административной реформы. Одновременно предполагается развивать сеть средних и малых предприятий, разрабатывающих и производящих агрегаты, оборудование, приводы и прочие комплектующие элементы для авиационных комплексов. Каждое такое предприятие должно быть свободным в выборе рынков сбыта в рамках соблюдения интересов национальной безопасности. Поскольку западные компании традиционно сильнее в этих вопросах, в ряде случаев следует не вкладывать ресурсы в становление соответствующего отечественного бизнеса с нуля, а рассмотреть возможности покупки иностранных компаний с целью получения готовых технологий, систем управления и реализации продукции. Структурные преобразования авиационной промышленности в рамках стратегии должны трансформировать структуру отрасли и привести ее к следующему виду: 1) в научно-технической сфере - государственный сектор авиационной науки. Действительно, государство берет на себя финансирование фундаментальных исследований, а также части прикладных исследований. Бюджетное финансирование будет направляться в лидирующие государственные отраслевые научные центры. При сохранении государственных научных центров предполагается одновременно усилить научно-инженерные подразделения в корпоративных интегрированных структурах, внедряющих инновации; 2) в области производства финальной авиастроительной продукции создаются: - объединенная авиастроительная компания, интегрирующая производственные мощности самолетостроительной подотрасли авиационной промышленности; - интегрированная структура в области вертолетостроения, консолидирующая конструкторские и производственные ресурсы вертолетостроительных компаний; 3) предполагается укрупнить двигателестроительную подотрасль, оставив одну-две крупные интегрированные компании; 4) аналогичные преобразования предусмотрены и в приборно-агрегатостроительной подотрасли. Сборка бортовой аппаратуры и другой продукции отечественной электронной промышленности устарела. Поэтому наряду с укрупнением отрасли целесообразно рассмотреть возможность приобретения зарубежных компаний этой подотрасли либо импортирования электронной техники из-за рубежа; 5) в подотрасли авиационного вооружения создана корпорация "Тактическое ракетное вооружение", объединяющая производственные мощности по разработке и производству систем авиационного вооружения. Стратегия развития отрасли нацелена на повышение капитализации отрасли, в частности "Объединенной авиастроительной корпорации". Такая целевая установка будет способствовать привлечению инвесторов. С этой же целью будет реализовываться система мер по повышению инвестиционной привлекательности компании на основе превращения ОАК в публичную компанию. Непосредственного участия бюджетных средств при формировании уставного капитала создаваемой компании не предусматривается. В то же время государство, как и частные собственники авиастроительных активов, включаемых в состав корпорации, на долевой основе несет расходы по финансированию мероприятий по созданию ОАК. Создание ОАК, по мнению авторов стратегии, обеспечит реализацию эффективной корпоративной стратегии развития российской авиапромышленности и ее достойного позиционирования на мировом рынке на основе создания современных механизмов корпоративного управления. В целом Стратегию развития авиационной промышленности на период до 2015 г. можно рассматривать как достаточно сильную отраслевую стратегию, которая базируется на поддержке государства, широком применении рыночных механизмов, на привлечении зарубежных инвесторов с целью последующей интеграции отечественной отрасли в международную цепочку мирового авиастроения. Использование рыночных механизмов выгодно отличает Стратегию развития авиационной промышленности от Стратегии развития судостроительной промышленности на период до 2030 г., утвержденной Приказом Минпромэнерго России от 6 сентября 2007 г. N 354. Основным инструментом реализации государственной политики в сфере развития авиастроения является Федеральная целевая программа "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года" (Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 г. N 728). В Программе указывается, что ограниченность номенклатуры выпускаемой авиационной техники, а также ее экономические и технические параметры, качество послепродажного обслуживания не в полной мере отвечают платежеспособному спросу авиакомпаний. Использование различных инструментов государственной поддержки до сих пор не привело к увеличению продаж даже на внутреннем рынке, хотя импорт российскими авиакомпаниями иностранной авиационной техники растет. Преодоление системного кризиса гражданского сектора авиационной промышленности России требует концентрации ресурсов, создания эффективной системы управления проектами в рамках всей отрасли. Достижение этих результатов невозможно без участия государства и использования инструментов программно-целевого планирования. Цель данной Программы - принципиальное изменение стратегической конкурентной позиции гражданского сектора авиационной промышленности России, заключающееся в создании на его базе нового мирового центра авиастроения и завоевании к 2015 г. не менее 5% мирового рынка продаж гражданской авиационной техники. С учетом того, что в настоящее время Россия производит незначительное количество самолетов и имеет отсталую технологическую базу, данный план выглядит достаточно амбициозным. Однако он вполне реалистичен - при условии, что заложенные в программе механизмы будут работать на практике. Программа реализуется в два этапа. Задача первого этапа (2002 - 2005 гг.) - сохранение потенциала гражданского авиастроения России. Выделенные в рамках Программы бюджетные ресурсы не дали ожидаемого результата в форме массового вывода на рынок новых конкурентоспособных образцов авиационной техники, но, тем не менее, позволили сохранить ядро гражданского авиастроения. В рамках второго этапа (2006 - 2015 гг.) предстоит создать новую продукцию, заложить основу для поддержания конкурентоспособности российской авиационной промышленности в будущем. С этой целью предполагается решить следующие задачи: - создать эффективную систему продаж и технического обслуживания организаций авиационной промышленности, а также расширить поставки авиационной продукции на внутренний рынок и на экспорт; - использовать потенциал российской авиационной промышленности как головного разработчика и производителя востребованной на мировом рынке гражданской авиационной техники; - преодолеть технологическое отставание российской авиационной промышленности, обеспечить ее эффективное участие в международной технологической интеграции; - продолжить формирование научно-технического задела в области летательных аппаратов, двигателей, авионики, авиационных агрегатов и систем для обеспечения конкурентоспособности авиационной промышленности после 2015 г. и др. С учетом сложности продвижения российской авиационной техники на мировые рынки с высоким уровнем конкуренции необходимо с максимальной эффективностью использовать имеющийся потенциал в области создания специализированной авиационной техники (ориентированной на относительно узкие секторы рынка) и модификаций серийно производимых самолетов. В частности, акцент делается на региональный самолет Sukhoj Superjet, выпуск которого начнется в 2008 г. По прогнозам, в ближайшие два десятилетия в современном авиапроизводстве будут преобладать широкофюзеляжные (44%) и узкофюзеляжные самолеты (32%), а на долю региональных самолетов будет приходиться только 4% мирового рынка (за 100% принят весь объем реализации, исчисляемый в миллиардах долларов США). Если оценивать по количеству, то на региональные самолеты будет приходиться 11% общего количества произведенных самолетов. Преодоление технологического отставания российской авиационной промышленности является объектом целенаправленной государственной политики и базируется на международном кооперационном сотрудничестве. Предполагается, что авиационная промышленность России, начав с нижнего уровня кооперации, к 2015 г. станет разработчиком и поставщиком крупных элементов конструкций воздушных судов, работающих с крупнейшими мировыми производителями авиационной техники в качестве разделяющего риски партнера. Государственная поддержка этого направления будет осуществляться в форме организации проектных и производственных работ (в том числе через создание элементов инфраструктуры международного сотрудничества), развития проектного потенциала участников международных программ, их технологического перевооружения, а также поддержки выставочной и рекламной деятельности. В целях формирования интегрированных структур в авиастроении в соответствии с Указом Президента РФ от 20 февраля 2006 г. N 140 "Об открытом акционерном обществе "Объединенная авиастроительная корпорация" образована ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация", в которую вошли некоторые лидирующие отечественные авиапроизводители. Таким образом, организационные вопросы решены. В то же время надо помнить и учитывать, что это не первая попытка создания вертикально-интегрированной компании в авиастроении. Так, на интеграцию отрасли были нацелены Указы Президента РФ от 2 декабря 1998 г. N 1453 "О дальнейшем развитии интегрированных авиастроительных комплексов" и от 18 мая 1995 г. N 496 "О финансово-промышленной группе "Российский авиационный консорциум". Однако сама по себе вертикальная интеграция вряд ли может кардинально изменить ситуацию в отрасли. Важно, что выработана стратегия, где предлагается сконцентрировать усилия государства и бизнеса по выходу отрасли из кризиса, прописаны механизмы государственно-частного партнерства. При этом в долгосрочной перспективе целесообразно устранить излишнее государственное вмешательство, и после преодоления кризиса развитие должно основываться на рыночных инструментах и интеграции отечественной промышленности в мировую хозяйственную систему. Именно такой подход создаст основу для успешного развития авиастроительной отрасли в будущем.

Название документа