Некоторые аспекты правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления

(Емельянов А.)

("Коллегия", 2008, N 1-2)

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ

В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

А. ЕМЕЛЬЯНОВ

Емельянов Александр, юрисконсульт ЗАО "ЕВРОЦЕМЕНТ трейд".

Вопросы защиты окружающей природной среды, минимизации вредного на нее воздействия различных антропогенных и промышленных факторов имеют важное общественное и государственное значение, в связи с чем в Российской Федерации на законодательном уровне закреплено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным (ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ), то есть все лица, которые так или иначе в процессе своей деятельности причиняют природе вред, обязаны этот вред компенсировать путем уплаты установленных нормативно-правовыми актами платежей за негативное воздействие на окружающую среду (далее по тексту - экологические платежи) в бюджеты соответствующих органов. Однако, как показывает практика, не все хозяйствующие субъекты (и в особенности субъекты малого предпринимательства) имеют полное представление о том, какие экологические платежи они должны платить и в каком размере. Не пытаясь охватить все перечисленные в законодательстве виды такого негативного воздействия, как выбросы в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водоемы, загрязнение окружающей среды шумом, теплом и пр., остановимся в рамках данной статьи на рассмотрении такого немаловажного аспекта в деятельности любого юридического лица, индивидуального предпринимателя, как образование обычного бытового мусора, не связанного с производством продукции (или, выражаясь законодательным языком, отходов потребления).

Поскольку на территории РФ существует множество мелких и более крупных организаций, занимающихся торговой, посреднической и иной подобной деятельностью, которая не связана с производством чего-либо, но в результате которой все равно в той или иной степени образуются отходы потребления, то в этой связи важное значение приобретает определение плательщиков экологических платежей за такой мусор: за его хранение, размещение и последующую утилизацию.

Статья 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 N 89-ФЗ (далее по тексту - Закон) делит все отходы на две категории: на отходы производства и на отходы потребления. Логично, что различный "офисный" мусор, состоящий из остатков пищи, испорченных листов бумаги и пр., будет относиться к отходам потребления, поскольку он образовался не в процессе производства, а в процессе офисной жизнедеятельности и такое лицо, образующее отходы потребления, тем самым будет осуществлять обращение с ними.

Закон обязывает организации и частных предпринимателей при эксплуатации объектов, связанных с обращением с отходами, а также при осуществлении деятельности в области обращения с отходами разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов (ст. ст. 11, 18 и 19 Закона).

Разработка таких нормативов и лимитов преследует также и цель определения конкретного размера экологических платежей для каждого конкретного субъекта правоотношений в соответствии с Порядком установления экологических платежей, принятым Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, а также Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344. Отсутствие у лица лимитов и нормативов в случае, когда их установление является обязательным, может повлечь привлечение лица к административной ответственности и наложению штрафа.

В связи со сказанным возникает логичный вопрос, тесно связанный с экологическими платежами: а обязаны ли среднестатистическая торговая организация, небольшая непроизводственная фирма или индивидуальный предприниматель разрабатывать подобные лимиты и нормативы, на основании которых они впоследствии будут осуществлять плату за экологию?

Как следует из ст. 21 Закона, экологические платежи взимаются с хозяйствующих субъектов не просто за образование отходов, а за их размещение (как будет указано ниже, по смыслу Закона размещением отходов занимаются специализированные организации).

В ст. 1 Закона четко оговорено, что:

- лимит на размещение отходов - это предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

- норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Таким образом, законодатель установил, что:

1) нормативы должны разрабатываться только теми организациями, отходы которых образуются в процессе производства продукции, то есть, иными словами, если отходы получились вследствие производства карандаша, то на них должны разрабатываться нормативы, а если имеется в виду сломанный работником карандаш, то такой отход норматированию не подлежит, поскольку является отходом потребления, а не производства;

2) лимиты отходов должны разрабатываться не теми организациями, которые образуют отходы, а теми, которые осуществляют последующее их размещение.

Из той же статьи 1 Закона следует, что размещение отходов - это хранение и захоронение отходов. Под хранением отходов признается содержание отходов в объектах размещения отходов (каковыми признаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов: полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение отходов есть изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Исходя из этих законодательных определений, становится понятно, что размещением отходов занимаются специализированные организации, которые вывозят образовавшийся мусор на специальные полигоны, хранилища и прочие объекты хранения и захоронения отходов, а временное хранение отходов в офисной корзине или в мусорном баке где-нибудь во дворе здания не является размещением таковых.

Таким образом, можно сделать общий вывод, что если у организации, индивидуального предпринимателя отходы не связаны с производством продукции и они самостоятельно свои отходы не размещают, то у них не возникает и обязанности по разработке и утверждению соответствующих лимитов и нормативов, как и не возникает обязанности по уплате соответствующих экологических платежей за образование лишь отходов потребления.

Представляется, что в указанных случаях в договорных отношениях по размещению отходов между клиентом, образующим отходы, и специализированной организацией, осуществляющей их размещение, лимиты должны разрабатываться этой организацией (с учетом согласования лимитов с образователем отходов) и обязанность по уплате соответствующих экологических платежей также должна лежать на ней с возможностью последующей корректировки платы за размещение отходов непосредственно с клиентом в договорном порядке в случае превышения клиентом согласованных сторонами лимитов.

С той же точки зрения можно рассматривать и арендные правоотношения, при которых арендатор также не осуществляет размещение отходов, а этим, как правило, занимаются специализированные предприятия в рамках договорных отношений с арендодателем.

Представляется, что в указанных выше статьях 11, 18 и 19 Закона, в которых закреплена обязанность лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами производства и потребления или эксплуатацию объектов, связанную с обращением отходов, устанавливать нормативы и лимиты, законодатель тем самым отграничил круг лиц, чья деятельность и эксплуатация объектов не связаны непосредственно с областью обращения с отходами, в отличие, например, от каких-то специализированных организаций, работающих в этой области. То есть нельзя трактовать эти статьи без учета всего вышенаписанного и положений, установленных статьей 1 Закона.

Нужно отметить, что, исходя из смысла п. 4 ст. 4 Закона, если какое-нибудь лицо (например, арендодатель или специализированная организация по утилизации отходов), распоряжающееся объектом, на котором находятся брошенные собственником отходы, приступило к их использованию, то право собственности может перейти к нему, а таким образом, и обязанность по уплате экологических платежей ложится на нового собственника отходов.

Что касается арендных отношений, то, как было разъяснено в письме Ростехнадзора от 12.02.2007 N 04-09/170, отходы арендатора, оставленные в мусорном контейнере арендодателя, становятся собственностью последнего. Арендодатель также может выступать плательщиком экологических платежей, если это будет прописано в договоре аренды.

Согласно другому письму Ростехнадзора от 25.07.2007 N 04-09/1002, если право собственности на отходы не перешло от лица, временно разместившего свои отходы в таких объектах, как мусорные контейнеры и т. п., то экологические платежи должен вносить собственник отходов.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в письме ФНС РФ от 08.02.2006 N ГВ-6-21/132@, для целей определения плательщика является приоритетным вопрос определения лица, осуществляющего размещение отходов: в случае, если размещение отходов осуществляется от лица их собственника, все права и обязанности возникают у принципала (доверителя), а если размещение отходов осуществляется от лица комиссионера, приобретает права и становится обязанным комиссионер.

Судебная практика по рассматриваемым в данной статье вопросам в настоящее время весьма противоречива и по-разному дает оценку и разрешает соответствующие споры.

Так, в своем Постановлении от 20.08.2007 по делу N А56-49061/2006 ФАС Северо-Западного округа установил, что временное хранение отходов до вывоза их арендодателем также является размещением отходов и поэтому арендатор обязан вносить в установленные сроки плату за НВОС.

В этой связи интересно мнение Ростехнадзора, изложенное им в вышеназванном письме от 25.07.2007, которое сводится к следующему: п. 2.5 СанПиН 2.1.7.1322-03 определил, что объектами размещения отходов также считаются открытые площадки или специализированные помещения, на которых производится временное хранение отходов, в том числе в целях их последующей утилизации, из чего следует, что даже в случае временного размещения отходов на такого рода площадках в специализированных контейнерах юридические лица и индивидуальные предприниматели, в собственности которых находятся данные отходы, обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Между тем представляется, что не совсем корректно с правовой точки зрения относить объекты временного хранения отходов, такие, как мусорные контейнеры, офисные корзины для мусора и пр., к объектам размещения отходов в рамках ст. 1 Закона. Хотя, здесь можно согласиться, данная статья и не разделяет такие объекты на временные и постоянные, а временные объекты в конечном итоге призваны содержать отходы до последующего их захоронения, использования, что и определяется Законом как хранение отходов и, следовательно, как их размещение.

В другом своем Постановлении от 03.10.2005 по делу N А56-506/05 ФАС Северо-Западного округа установил, что если лицо осуществляет обращение с отходами, то это уже само по себе обязывает его получать соответствующие лимиты и утверждать нормативы без учета того, образуются ли эти отходы при производстве продукции и будет ли лицо осуществлять в дальнейшем их размещение.

ФАС Поволжского округа в своем Постановлении от 08.07.2004 по делу N А12-145/04-С35 пришел к выводу, что лимиты и нормативы обязательны к утверждению для всех лиц, которые образуют отходы, а не только для тех, которые осуществляют деятельность в области их обращения.

С другой стороны, существует и противоположная судебная практика на этот счет, которая подтверждает основные тезисы этой статьи: ФАС Поволжского округа в Постановлении от 27.04.2004 по делу N А65-24473/03-СА2-8 определил, что если деятельность лица не связана с обращением с отходами, принимая во внимание имеющийся у лица договор со специализированной организацией на вывоз мусора, у него не возникает и обязанности разрабатывать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; согласно Постановлению ФАС ЗСО от 10.02.2005 по делу N Ф04-320/2005(8165-А75-19) такие нормативы и лимиты должен разрабатывать арендодатель, который по условиям договора аренды обязуется осуществлять вывоз и утилизацию отходов; как было установлено в Постановлении ФАС СЗО от 15.11.2005 по делу N А56-41969/04 и в Постановлении АС Северо-Кавказского округа от 08.10.2004 N Ф08-4677/2004-1770А, временное хранение лицом отходов до их передачи специализированной организации, осуществляющей их хранение и захоронение, не является размещением отходов по смыслу ст. 1 Закона, что освобождает такое лицо от обязанности утверждения лимитов и нормативов.

Название документа