О криминалоемкости российских законов

О КРИМИНАЛОЕМКОСТИ РОССИЙСКИХ ЗАКОНОВ

И. И. ЛИВШИЦ

Размышляя о пустившей прочные корни российской коррупции, борьба с которой объявлена одной из важнейших задач государства, аналитик, кандидат технических наук И. И. Лившиц (г. Санкт-Петербург) на конкретном примере показывает, во что обходится гражданам и государству беззаконие только по одной позиции - регулированию вопросов оплаты тепло - и водоснабжения.

Посетивший феодальную Россию в XIX веке французский маркиз Астальф де Кюстин отмечал, что "свирепость российских законов компенсируется их неисполнением" <1>. С тех пор прошло 168 лет, и мы уже живем в другой, новой России. В новой России были введены новые понятия, приняты новые законы и даже обнаружено новое качество этих новых российских законов - криминалоемкость. Интерес представляет исследование: в каком отношении криминалоемкость российских законов находится с их неисполнением. -------------------------------- <1> Кюстин А. Россия в 1839 году. СПб., 1997.

Впервые этот вопрос подняли не законотворящие депутаты, а вездесущие журналисты - четвертая власть. В 2000 г. в журнале "Эксперт" появились три статьи <2>, в которых обсуждалась криминалоемкость (по терминологии авторов взяткоемкость) законов. Они раскопали правило N 1 М. М. Сперанского, отца русской бюрократии в ее современном виде: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника. А поскольку согласно Третьему закону Паркинсона <3> чиновники сами создают себе работу, число их должно расти. И действительно, после распада СССР при уменьшении численности занятого населения на 14% и снижении ВВП на 40% количество занятых в аппарате управления за 10 лет возросло в два раза <4>. Растет не только количество чиновников, но и количество принятых ими законов, постановлений и приказов. За время существования Государственной Думы было принято примерно 20 тысяч законов, из которых действуют около 1000, но, кажется, не все и не всегда, а преимущественно выгодные чиновникам. -------------------------------- <2> Волков А., Привалов А. Воруют по закону // Эксперт. 2000. N 7; Волков А., Привалов А., Рубченко М. Лицензия на грабеж // Эксперт. 2000. N 8; Привалов А. Прежней дорогой идете, товарищи! // Эксперт. 2000. N 22. <3> Паркинсон С. Законы Паркинсона. М., 1989. <4> Илларионов А. Как заработать 100 триллионов долларов // Эксперт. 2000. N 8.

Апостол Павел в свое время изрек, что законы исполняются, если они несут тень будущих благ их исполнителям. Так вот у нас исполняются законы, которые несут не тень благ, а благополучие чиновникам. И не только прямые взятки при исполнении должности служат чиновникам для обогащения. Процесс распределения бюджетных средств приносит еще большие доходы. Настоящим бичом при получении сумм из бюджета является посреднический процент чиновника за "освоение" выделенных бюджетных средств, который составляет от 5 до 30% выделенных сумм. Это так называемый откат - базисная величина любой неформальной лоббистской деятельности, причиной и целью которой является сверхбыстрое обогащение чиновников всех рангов. Про таких чиновников говорят, что они "пилят" бюджет. В 2006 г. они "отпилили" 2,7 млрд. руб. <5>. -------------------------------- <5> Зятьков Н. Что ждет взяточников? // Аргументы и факты. 2007. N 31.

В конце 2001 г. экономический советник Президента РФ А. А. Илларионов, выступая на форуме "Гражданские дебаты" <6>, сделал удивительное для политика такого ранга заявление. Он признал, во-первых, что за два года путинского президентства масштабы коррупции в стране "качественно превзошли уровень, достигнутый при Ельцине", а во-вторых, что "на смену любительской, основанной на случае, пришла институализированная коррупция, основанная на решениях исполнительной власти и законах". -------------------------------- <6> Илларионов А. Год утраченных иллюзий // Независимая газета. 2001. 22 дек.

Коррупция, основанная на решениях той самой власти, которая постоянно твердит о своей борьбе с коррупцией, а уж тем более основанная на законах - это нечто новенькое, но, увы, не придуманное журналистами. Ибо многие новые законы по праву могли бы называться "законами по стимулированию коррупции" <7>, поскольку являются криминалоемкими. Понятие "криминалоемкость законов" - не забудем, нормативных актов высшей юридической силы! - многими современными юристами воспринимается как невозможный факт, нонсенс, что-то вроде огненного льда, и в иностранной юридической литературе такое понятие отсутствует. А вот наши политики (особенно этим грешат законодатели) в последнее время стали широко использовать это понятие. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания С. М. Миронов недавно опубликовал большую статью, в которой поднимает вопрос о снижении криминалоемкости законов <8>. Преступность принимает новые формы и пытается легализоваться через законодательные собрания и даже Государственную Думу, чтобы принимать криминалоемкие законы и использовать их для личного обогащения. -------------------------------- <7> Кавторин В. Новое качество российской коррупции // Петербургский курьер. 2002. N 22. <8> Миронов С. Взятка как измена Родине // Аргументы и факты. 2007. N 16.

Российская преступность приобретает новые качества, поскольку приспосабливается к изменениям, происходящим в обществе. Иногда эти изменения происходят столь быстро, что общество не поспевает за ними в плане адекватной реакции. Это, естественно, беспокоит граждан. Сегодня о необходимости усиления борьбы с преступностью - во всяком случае, у нас в стране - не говорит только ленивый. Однако делается на самом деле значительно меньше, чем говорится. Так, какое-то время многие уповали на появление современного законодательства в сфере борьбы с преступностью. Но вот приняты и заработали три новых кодекса - Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный. Где же то обещанное или ожидавшееся снижение преступности? Его нет, ибо и не могло быть. Теперь по инерции продолжают говорить о несовершенстве законодательства о прокуратуре, милиции... И снова носятся с какими-то идеями улучшения законодательства. Право суброгации, конечно, никто у законодателей не отнимал, но не лучше ли довольствоваться в каждый конкретный момент тем, что есть, а не ожидать манны небесной с законодательного Олимпа. Что же касается изменения законов, то это сфера такая, где надо не три, а триста тридцать три раза отмерить и лишь после этого задуматься: а стоит ли вообще резать? Как тут не вспомнить законодателя греческих колоний в Сицилии и Калабрии Харонда (VII в. до н. э.), который установил, чтобы всякий, кто добивается введения в действие новых законов взамен старых, выходил к народу с петлей на шее, дабы любой несогласный с нововведением мог беспрепятственно потянуть за свободный конец петли со всеми вытекающими отсюда последствиями... <9>. -------------------------------- <9> Голик Ю. В. Преступность как угроза национальной безопасности России // Организованная преступность: тенденции, перспективы борьбы. Владивосток, 1999.

12 января 2004 г. на Совете по борьбе с коррупцией Президент В. В. Путин отметил, что первой и главной задачей законодателей является налаживание постоянной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства. "Как в уже действующих законах, так и на стадии их подготовки следует выявлять положения, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции", - указал глава государства <10>. -------------------------------- <10> Бесконтрольные расходы // Аргументы и факты. 2004. N 10.

В результате этого указания в Государственной Думе Постановлением от 20 апреля 2004 г. N 412-IV ГД была образована Комиссия по противодействию коррупции, председателем которой был избран депутат М. И. Гришанков. Основной функцией Комиссии, наряду с такими как обеспечение ратификации базовых международных юридических документов, разработка предложений по развитию антикоррупционной стратегии, работа с обращением граждан, признана антикоррупционная экспертиза законопроектов. На сайте Комиссии появился доклад М. И. Гришанкова <11> "Об итогах работы комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции в 2006 году". За отчетный период Комиссия провела экспертизу ряда законопроектов и в шести основополагающих законопроектах обнаружила факты, способствующие возникновению коррупции. Она признала эти проекты криминалоемкими и вернула их разработчикам, мотивируя тем, что криминалоемкий проект не может быть признан законодательной инициативой. -------------------------------- <11> Гришанков М. И. Об итогах работы комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции в 2006 году // www. duma. gov. ru/anticorcom. 21.03.07.

Таким образом, в юриспруденции Российской Федерации новомодное понятие криминалоемкости нормативных актов следует признать имеющим право на существование! К сожалению, в докладе ничего не говорится об антикоррупционной экспертизе порядка 20 тысяч законов, принятых Государственной Думой за время ее существования - для немногочисленной комиссии это неподъемный труд. С еще большим сожалением следует констатировать, что такая комиссия является единичным явлением и во всех других нормообразующих подразделениях нашего государства нормативные акты подвергаются экспертизе только на предмет непротиворечия уже действующим нормативным актам. И следует признать, что издаваемые в Российской Федерации нормативные документы (возможно, не все?) действительно криминалоемки! Покажем это на примере нормативных документов, призванных защищать права потребителей. К сожалению, в России не привилось прямое действие законов. Для того чтобы официально утвержденный Президентом России закон начал действовать, необходимо издание подзаконных актов, таких как постановление Правительства России, утвержденное его Председателем, решение правительства губернии, утвержденное губернатором, приказ по организации, руководствующейся данной нормой в своей работе, утвержденный ее руководителем. Мы не имеем возможности рассмотреть криминалоемкость документов всей цепочки введения юридических норм, но часть их все же попытаемся проанализировать. Еще в Верховном Совете РСФСР 7 февраля 1992 г. был принят Федеральный закон N 2300-1 "О защите прав потребителей" <12>, ныне существующий в редакции Закона РФ от 25 ноября 2006 г., в котором имеется ряд статей, утверждающих права потребителя в случае предоставления ему некачественного товара либо недополучения услуг в полном объеме. Но статья о противозаконности требования продавцом платы за не предоставленный покупателю товар либо о незаконности оплаты непредоставленной услуги потребителю отсутствует в силу абсурдности этих требований при договорных, рыночных отношениях, как, по-видимому, посчитали законодатели. Однако в России отношения не вполне рыночные, к тому же многие рынки монополизированы. И отсутствие такой статьи дает возможность монополистам, например предоставляющим услуги в области ЖКХ, требовать и получать у потребителя оплату за непредоставленные услуги, что свидетельствует о криминалоемкости Закона "О защите прав потребителей". -------------------------------- <12> Федеральный закон N 2300-1 "О защите прав потребителя" // Российская газета. 1992. N 80.

В 1994 г. Правительство РФ приняло Постановление N 1099, которым были введены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам <13>. Это Постановление было потенциально опасно, поскольку допускало трактовку, которая позволяла использовать его в криминальных целях. Дело в том, что на момент принятия Постановления коллективные и индивидуальные счетчики предоставления коммунальных услуг только появились, использовались еще редко, и Правительство не учло этот факт. А чиновники увидели в нем возможность продолжать получать дополнительные доходы за не предоставляемые населению услуги. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1994. N 26.

Так, 4 января 1992 г. мэр города Ленинграда выпустил распоряжение N 16-р "О тарифах на услуги, оказываемые коммунальными и ведомственными водопроводными и канализационными предприятиями" <14>, в котором определил не только тарифы, но и средние нормы расхода воды. В тариф входит отпускная цена водоснабжающей организации и технические потери из-за несовершенства и старения водопроводной сети. В соседней с нами Финляндии нормы технических потерь составляют 5%, что свидетельствует о высоком качестве финской водопроводной сети. В Ленинграде уже в то время водопроводная сеть находилась в крайне изношенном состоянии и требовала немедленной реконструкции, потому что технические потери почти равнялись величине предоставляемой населению воды. Средств на реконструкцию не было, и, по-видимому, мэр решил изыскать эти средства, увеличив норму расхода воды сверх реально потребляемого и теряемого количества. Но увеличил он ее в несколько раз (!!!). Тогда ввиду отсутствия информации о реальном расходовании воды потребителями это прошло практически незамеченным. Теперь, когда широко используются коллективные и индивидуальные счетчики потребления холодной и горячей воды и набрана соответствующая статистика потребления, выяснилось, что норма расхода холодной воды увеличена почти в шесть раз, горячей - в пять раз (о нормах расхода тепла судить затруднительно, поскольку индивидуальные датчики контроля тепла пока не распространены ввиду их высокой стоимости). Население платит за горячую и холодную воду в девять раз больше реального потребления (тариф на горячую воду в три раза выше тарифа на холодную воду), и за 15 лет можно было бы аккумулировать средства на несколько реконструкций водопроводной сети. Но в городе не было проведено ни одной реконструкции, а только латаются дыры, вызывающие катастрофы разлива воды. Господа хорошие, где деньги?! Пошли на увеличение заработной платы служащим Водоканала и Ленэнерго? Учитывая сложившуюся терминологию, такие переплаты из средств населения за непредоставленные услуги в результате завышенных санитарных норм я предлагаю именовать "перекатами" из личных бюджетов граждан в личные бюджеты криминальных чиновников. -------------------------------- <14> Документ не был опубликован (!!!), хотя действует до сих пор и на него есть ссылки во многих документах по региональным тарифам.

Характерно, что чиновники самого высокого уровня считают сложившуюся обстановку нормальной и незыблемой. Директор федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимир Аверченко в одном из своих интервью на вопрос об установке счетчиков тепла, которые позволяют экономить не менее 25% при оплате, отметил: "Если в вашем доме эти приборы отсутствуют, то при желании можете установить их за свой счет. Для этого нужно обратиться в жилищно-эксплуатационную организацию. Но на оплате тепла это НЕ ОТРАЗИТСЯ (выделено мной. - И. Л.), так как она рассчитывается исходя из метража помещений и не зависит от накала батарей" <15>. А вот тут-то уважаемый директор демонстрирует абсолютное незнание российских законов. Понимал ли сей чиновник, что он говорит? Если понимал, то сознательно исказил информацию. Зачем же, спрашивается, устанавливать счетчики тепла, если они не нужны? И почему их показания не учитываются? Не потому ли, что это самый лучший способ украсть у нас, покупателей, товар - тепло, считая его в квадратных метрах (?!), а не в килокалориях <16>? -------------------------------- <15> Аверченко В. Кто хозяин подвала? // Аргументы и факты. 2005. N 20. <16> Серебряков Л. Если реформа пойдет "снизу", кому-то несдобровать // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. N 128.

Президент России 14 апреля 1995 г. подписал Федеральный закон N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <17>, а подписав 26 марта 2003 г. Закон N 38-ФЗ <18>, ввел в ст. 2 Закона N 41-ФЗ часть 9. Поправка гласит: "Оплата электрической и тепловой энергии производится потребителем за фактически принятое количество электрической и тепловой энергии в соответствии с данными учета электрической и тепловой энергии...". Эта норма была продублирована в п. 1 ст. 157 Жилищного кодекса РФ <19>: "Размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний приборов учета...", но не исполнялась, поскольку отсутствовала в подзаконном акте - Постановлении Правительства РФ N 1099. -------------------------------- <17> Федеральный закон N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. N 78. <18> Поправка к Закону "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. N 4. <19> Жилищный кодекс РФ // Российская газета. 2005. N 1.

В 1998 г. в Санкт-Петербурге был организован ГУП ВЦКП "Жилищное хозяйство". Программисты сочли существовавший тогда порядок расчета оплаты теплоснабжения усложняющим алгоритм и программу работы начисления коммунальных платежей. Для упрощения программы постановщики задачи начисления коммунальных платежей, во-первых, предложили начислять оплату ежемесячно в течение всего года, несмотря на то что в городе в течение четырех месяцев теплоснабжение отсутствует. Естественно, руководство Ленэнерго с этим предложением согласилось, и положение не меняется до сих пор, хотя противоречит Федеральным законам от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ. Граждане жаловались во многие инстанции, дошли до Верховного Суда РФ. К сожалению, квалифицированного решения этого вопроса не было, и последовало решение Верховного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N ГКПИ2001-1608 "Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным п. 2.4 в части внесения оплаты за теплоснабжение равномерно, в течение года, Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1099". Во-вторых, программисты ГУП ВЦКП предложили в индивидуальном счете потребителя учитывать не внутридомовой тариф на оплату теплоснабжения в конкретном доме с установленными коллективными приборами контроля тепла, где проживает потребитель тепла, а всюду учитывать общегородской тариф для зданий, где отсутствуют приборы контроля. Так им было проще считать, но в этом заключается большая хитрость, использующая криминалоемкость Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 1099. Это был "перекат" чистой воды, холодной и горячей. Ныне во исполнение Федерального закона от 14 сентября 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и Жилищного кодекса РФ принято Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307, утвердившее введенные с сентября 2006 г. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам <20>. Однако ГУП ВЦКП "Жилищное хозяйство" в нарушение этого Постановления продолжает руководствоваться в своей деятельности криминалоемким и утратившим с сентября 2006 г. силу Постановлением Правительства РФ N 1099. -------------------------------- <20> Постановление Правительства РФ N 307 "Правила предоставления коммунальных услуг гражданам" // СЗ РФ. 2006. N 23.

Имеются и другие аналогичные предприятия, которые пользуются пакетом программ, разработанным ГУП ВЦКП, например ООО "ЭЛИС ИТ". Более того, эти предприятия в своей работе "по понятиям" пошли дальше и придумали такую формулу добавления к показаниям индивидуальных счетчиков коммунальных услуг затрат на услуги по общедомовым помещениям, что суммарные услуги на много превышают показания счетчиков коллективного пользования. Вот это "перекат" так "перекат"! И это вопреки тому, что в Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам, введенных Постановлением Правительства N 307, существует простая формула распределения этих затрат. Например, в 2006 г. контролер ЗАО "Теплоучет" предоставил правлению 97-квартирного дома общей площадью 4621 кв. м восемь месячных отчетов (четыре месяца, в том числе летом, теплоснабжение не осуществлялось) о теплопотреблении горячей технологической воды для отопления и 12 месячных отчетов о теплопотреблении горячей бытовой воды для санитарных целей, за что ЖСК перечислил ТГК-1 378710,53 руб. согласно показателям коллективных счетчиков, а жителям дома было начислено 529405,98 руб. по старой методике для домов без коллективных счетчиков теплопотребления. А следовало бы начислять только за восемь месяцев (с января по август) сумму в 275925,56 руб., в сентябре же вообще не должны были начислять плату за теплоснабжение, поскольку таковое отсутствовало. За октябрь, ноябрь и декабрь по новой методике п. 2 приложения 2 Постановления Правительства РФ N 307 следовало бы выставить сумму оплаты теплоснабжения в 140011,29 руб., итого за 2006 г. 415936,85 руб. Поскольку за первые пять месяцев 2006 г. плата индивидуальным потребителям также была начислена неправильно по среднегородским тарифам, а за последующие три месяца она вообще не должна была начисляться, ибо теплоснабжение отсутствовало, председатель ЖСК получил с жильцов сумму 529405,98 руб., а заплатил в ТГК-1 378710,53 руб., так что разница составила 150695,45 руб. Незаконно полученные криминальные 150695,45 руб. - не мелочь, и грабеж населения будет продолжаться, если не принять специальных мер. Это, кстати, относится и к оплате потребления холодной воды, за которую председатель ЖСК заплатил Водоканалу 130731,77 руб., а с жильцов получил 166807,11 руб., так что разница равна 36075,34 руб., а общая сумма за неправильно начисленную членам ЖСК оплату коммунальных услуг составила 186770,89 руб. Сейчас этот грабеж осуществляется в домах ЖСК, где в основном установлены коллективные приборы учета тепловой энергии. Таких домов в Санкт-Петербурге около трех тысяч <21>, так что все члены ЖСК незаконно переплачивают за год примерно 560312670 руб. за не предоставленную им тепловую энергию. Вот это "перекат"! Начисляющие предприятия занимаются коммерческой деятельностью, получая 0,9% с начисленных сумм, что от 560312670 руб. составляет криминально полученных 5042814,03 руб., поэтому они могут быть и не заинтересованы руководствоваться в своей деятельности новым Постановлением Правительства N 307. Это состояние сохранилось в 2007 г., когда за январь - июнь незаконно начислялась оплата сверх предоставленных услуг. -------------------------------- <21> Беленкова Э. Домовые теплосчетчики установят бесплатно // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. N 199.

Для полноты картины начисления оплаты коммунальных услуг следует отметить, что в Санкт-Петербурге имеется еще одна организация - ЗАО "Инаритехнология", которая также занимается начислением платежей за коммунальные услуги владельцам и арендаторам квартир в жилых зданиях. Эта организация обслуживает около 300 зданий, 80% которых оснащены коллективными и индивидуальными счетчиками предоставления коммунальных услуг. Так вот, эта организация начисляет оплату коммунальных услуг только по показаниям приборов учета предоставления этих услуг в зданиях, где они установлены, исключая всякий криминал, вызываемый оплатой непредоставляемых услуг. Для этих целей алгоритмисты и программисты организации разработали оригинальный пакет программ, который куплен у этой организации аналогичными организациями более чем 100 городов России. И не исключено, что только г. Санкт-Петербург является единственным городом, о котором А. Д. Константинов имел прямое основание написать книгу "Коррумпированный Санкт-Петербург-98" <22>. -------------------------------- <22> Константинов А. Д. Коррумпированный Санкт-Петербург-98. СПб., 1998.

Здравый смысл подсказывает отказаться от услуг криминальных предприятий, работающих "по понятиям", и получать начисление оплаты коммунальных услуги в предприятиях, работающих "по закону". Но... все дело в том, что более 30% членов ЖСК имеют низкий доход и получают компенсацию из бюджета государства и региона (причем две трети из них получает компенсацию незаконно). Им снижение оплаты коммунальных услуг невыгодно, поскольку тогда затраты будут ниже 18% доходов и они лишатся компенсации. Именно они представляют "агрессивное меньшинство", которое в полном составе посещает все собрания ЖСК, в то время как остальные избегают этих посещений. Это "агрессивное меньшинство" ЖСК, превратившись в "агрессивное большинство" собрания членов ЖСК, блокирует любые решения, призванные уменьшить коммунальные расходы. Как видим, присваивают целевые бюджетные средства, т. е. успешно "пилят бюджет" не только коррумпированные чиновники, но и "законопослушные" граждане, которые, живя по криминальным понятиям, научились получать солидную компенсацию за оплату непредоставляемых им услуг. Так что оплата всех коммунальных услуг, размер которой достигает порой 2000 руб., сводится для таких лиц к символическим 100 - 200 руб. Получение целевых средств из государственного бюджета на компенсацию оплаты непредоставленных услуг я предлагаю именовать термином "накат". Накат на бюджетные средства по 97-квартирному дому за год составляет около 240 тыс. руб., в Санкт-Петербурге эта криминальная деятельность приводит к потере бюджетом 720 млн. руб., а в масштабах страны, по нашим скромным оценкам, эти потери бюджета составляют порядка 30 - 40 млрд. руб. Если учесть, что согласно ст. 47 бюджета России <23> на 2006 г. предусматривалось "утвердить Федеральный фонд компенсации оплаты ЖКУ в 73855605,3 тысячи рублей", то хищение целевых средств по этой статье превышает их половину. То, что прокуратура не обращает внимание на "перекаты" из средств граждан, я еще могу понять, но то, что "государево око" безразлично к "накатам" на государственный бюджет, - выше моего разумения! Подгнило что-то в российском государстве! -------------------------------- <23> Федеральный закон N 189-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2006 год" // СЗ РФ. 2005. N 52.

Вот что получается, когда некриминалоемкие законы и постановления не исполняются (из чего, конечно же, логически не вытекает, что у нас исполняются исключительно криминалоемкие законы и постановления - изредка исполняются и некриминалоемкие). Поэтому-то мы и бедны, что позволяем безнаказанно расхищать миллиарды из бюджета. В докладе старшего экономиста Всемирного банка Эмиля Теслюка отмечается: "с финансовой точки зрения проблема бедности может быть решена за несколько месяцев". Законопослушный и расчетливый Теслюк плохо знает российскую действительность, хотя отмечает, что только "половина получателей пособий на детей и треть людей, имеющих право на жилищные субсидии, по-настоящему бедные" <24>. По понятиям россиян, даже если ты богат, получать пособия и субсидии от государства не стыдно. Мы не сумеем покончить с бедностью, пока будем жить по криминальным понятиям! И будем оставаться бедными, пока некриминалоемкие законы не будут всегда и повсеместно исполняться, а криминалоемкие не будут исправлены. -------------------------------- <24> Отчего бедность никак не победят? // Аргументы и факты. 2007. N 19.

Название документа Интервью: Удар по дорогам ("ЭЖ-Юрист", 2007, N 49) Текст документа

УДАР ПО ДОРОГАМ

Г. П. РИФИЦКИЙ

В России начинается дорожная реформа. Поводом к такой мысли послужило недавнее принятие Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Сможет ли данный Закон решить накопившиеся дорожные проблемы России, каковы перспективы дорожной реформы? На эти и другие вопросы специально для читателей газеты "ЭЖ-Юрист" отвечает профессор Московского университета МВД России, д. и.н., полковник милиции в отставке, автор более десятка книг и многих публикаций, посвященных автомобильно-дорожному комплексу России, Георгий Петрович Рифицкий.

Георгий Петрович, насколько дорожная сфера России нуждалась в принятии этого Закона?

- Закон долгожданный, поскольку он необходим не только транспортникам, дорожникам всех тех ведомств, которые соприкасаются с дорогами, автовладельцам, но и российскому государству в целом. Исторически сложилось так, что в России принимались постановления правительств, в которых намечалась программа развития дорог, но данная программа не подкреплялась законодательными актами, которые бы, в свою очередь, могли решить вопросы, начиная от проектирования дорог и заканчивая их строительством. И вот в новых условиях постсоветской России по инициативе прежде всего Министерства транспорта, Президента РФ, многих ученых и специалистов Закон все-таки был принят. Хотя он еще несовершенен, но, бесспорно, необходим, поскольку дорогами пользуются все, а отношение к дорогам в России, увы, неоднозначное.

Какую роль сыграет данный Закон в дорожной системе России?

- Во-первых, настоящий Закон сыграет системообразующую роль, т. е. позволит ведомствам, организациям, органам местного самоуправления более предметно заняться дорожной проблемой. Тем самым Закон позволит не только заниматься строительством дорог, но и заняться вплотную их реконструкцией, ремонтом, содержанием, особенно в городах. Во-вторых, благодаря этому Закону вся дорожная сеть России будет находиться под соответствующим контролем: федеральные дороги - в ведении Российской Федерации, дороги региональные - в ведении субъектов, дороги местного значения - органов местного самоуправления. Естественно, будет вестись соответствующее финансирование вышеуказанных дорог. В-третьих, представляется, что данный Закон позволит изменить отношение к дорогам не только дорожникам, но и обществу в целом. Закон заставит относиться ответственнее к дорожной проблеме в нашей стране. В-четвертых, Закон должен сыграть большую роль в системе обеспечения безопасности дорожного движения. Ведь безопасность дорожного движения зависит не только от водителя, но и от условий, так сказать, рабочего места водителя. От состояния дорог, развитости инфраструктуры зависит количество и тяжесть дорожно-транспортных происшествий. В связи с этим, по моему представлению, с принятием настоящего Закона и по причине того, что у нас уже действует Федеральный закон от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в будущем можно будет пересмотреть ряд функций, отраженных в Законе N 196-ФЗ и перенести их в Закон N 257-ФЗ. Настоящий Закон - это прогресс в том понимании, что он впервые дает определения ряду понятий. Так, впервые определяется понятие дорожной деятельности, раскрывается ее содержание, определяются источники финансирования, задачи физических лиц, юридических лиц, участников концессии и т. д. Ранее в нашем законодательстве подобного не было, так как все предшествующие документы в этой области в основном носили указательный, декларативный характер.

На Ваш взгляд, какие отношения в дорожной сфере Закон не смог урегулировать должным образом?

- Закон не сделал самого главного, а именно недостаточно четко прописал, что такое дорога. Необходимо четко прописать, что такое федеральная дорога, межмуниципальная дорога, местная дорога и т. д. Также мне непонятен в Законе термин "дорога необщего пользования". Раньше существовали внутрихозяйственные дороги. Может быть, имеются в виду именно они? Закон не дает нам ответа на этот вопрос. Это неправильно, ведь если в Законе нет четкого понятия дорог, то как можно решить наши многочисленные дорожные проблемы? Кроме того, Закон уделяет мало внимания обеспечению дорожной безопасности. Конечно, многие специалисты скажут, что у нас уже есть Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" 1995 года. Но он, к сожалению, сегодня не работает. А ведь вопрос об обеспечении дорожной безопасности - один из главных. Хотелось бы, чтобы законодатели все же вернулись к нему в будущем. В вопросе обеспечения дорожной безопасности актуальна следующая проблема - в России дорожники строят дороги, а ГИБДД контролирует и осуществляет ведомственный контроль. Функции по осуществлению безопасности дорожного движения в части дорог следовало бы передать самим дорожникам в управленческие структуры дорог. Я в своих работах, на конференциях отстаивал и отстаиваю идею, что необходимо создать государственную дорожную инспекцию, которая бы осуществляла эти функции, а то получается так, что дорожники строят дороги, а функцию по обеспечению безопасности дорог осуществляет другое ведомство. Пора уже понять, что сапоги должен тачать сапожник, а пироги печь пирожник. Если приводить более конкретные примеры, то Закон должен был запретить перевозчикам огнеопасных и взрывоопасных грузов ездить в общем потоке. Это опасно, что подтверждает печальный опыт. В 1994 году в Москве загорелся бензовоз, в результате чего сгорел целый троллейбус. К сожалению, выводов до сих пор так и не сделано. Не был решен в полной мере Законом и вопрос о дорожной разметке. Эта деятельность должна осуществляться дорожниками, а не СМЭУ. Плохо прописано положение об использовании дорог на случай стихийных бедствий, техногенных катастроф и т. п. Закон только ставит эти проблемы, ну а решить их должны в будущем другие нормативные документы. По крайней мере будем на это надеяться. И все же здесь нельзя так строго подходить к данному Закону. Настоящий Закон - это соответствующая база, основа для российского законодательства в части регулирования дорожной системы России. Конечно, некоторые положения Закона требуют более детальной расшифровки, регламентации, с тем чтобы устранить и предотвратить возможные нечеткости и недомолвки. Трудно сразу охватить все моменты, особенно одним Законом. Но, на мой взгляд, это не страшно, главное, что Закон принят, а вместе с ним можно говорить и о соответствующей государственной политике, направленной на улучшение качества дорожного комплекса России.

Что Вы можете сказать о классификации дорог, введенной Законом?

- Классификация дорог существовала и ранее. Из Закона мне непонятно другое. Допустим, возьмем дорогу Москва - Петербург. Кто будет ее хозяином? Если часть дороги идет по территории Московской области, то, значит, ее хозяином будет Московская область, а хозяином части, проложенной по Тверской области, будет Тверская область? Считаю, что у дорог должен быть единый хозяин. Это принципиальный вопрос - только решив его, мы сможем провести дорожную реформу. Вызывает вопросы и введенное Законом определение "дорога оборонного значения". Россия собирается воевать? У нас доктрина о ненападении, а мы вводим подобные понятия. Для чего? Военным ездить? Для кого будут эти дороги? Непонятно.

Закон много вопросов оставляет на усмотрение органов государственной власти и местного самоуправления (например, решение о предоставлении земельного участка для размещения объектов дорожного сервиса). Не приведет ли это к произволу со стороны чиновников?

- Данная проблема появилась не сегодня и не вчера. У законодателя есть еще время, чтобы разработать Дорожный кодекс к Закону, в котором можно было бы предусмотреть ответы на все спорные вопросы (к примеру, какой порядок принятия решений, какой должна быть полоса отвода и т. д.). Закон же, конечно, рассматривает все вопросы достаточно поверхностно, поэтому я бы отдал предпочтение ДК для решения подобных проблем.

Почему Вы считаете, что нам необходим Дорожный кодекс?

- Если у нас есть Градостроительный кодекс, Семейный кодекс, КоАП, то почему мы не можем принять Дорожный? Ведь одним Законом все вопросы не урегулировать, а дорожная сфера на сегодняшний день - это приоритетное направление, от развития которой зависит развитие экономики. ДК смог бы урегулировать и экологические вопросы, и правила пользования дорогами, которые также остались без внимания Закона. Сейчас у нас в стране умеют только ездить на машинах, но не пользоваться дорогами. А пока мы не научимся пользоваться дорогами, мы никогда не наведем порядок в данной сфере. Говоря о пользовании дорог, хотелось бы уделить внимание вопросу профессиональной подготовки водителей. Необходимо расширить сеть образовательных учреждений (как высших, так и средних), способных готовить профессиональных водителей. Если мы не будем заниматься воспитанием водителей, профессиональной их подготовкой, то мы не решим дорожную проблему. Также следует уделить большее внимание труду работников дорожной сферы. В частности, необходимо подумать о повышении окладов, введении социального пакета для данной категории работников. Это будет способствовать более адекватному решению социально-экономических задач этими людьми по своим направлениям.

Насколько положения Закона привлекательны для инвесторов? Насколько вообще дорожная сфера в России для них будет выгодна с учетом принятия настоящего Закона?

- На дороги в России всегда не хватало средств, но жизнь показывает, что их найти можно. Закон предоставляет инициативу изыскивать средства инвесторам, физическим лицам, местным органам. Тем не менее полагаю, что на первом этапе реформирования дорожной системы должно все же выступать государство, а уж затем инвесторы. К примеру, для возведения местных дорог можно использовать средства колхозов и других заинтересованных в их строительстве местных организаций. Государство должно помогать таким организациям, в свою очередь. Чтобы заинтересовать инвесторов, необходимо более четко предусмотреть комплекс мер по отдаче от эксплуатации строящейся дороги, снизить риски инвесторов, тогда дорожная сфера России станет привлекательной для инвесторов.

На Ваш взгляд, что стоит ожидать России с введением института платных автодорог?

- Мне трудно представить, как в крупных городах можно отдать дорогу в частные руки или сделать ее платной. Во-первых, в Законе есть какая-то недоговоренность. Он выделяет платные дороги и дороги на платной основе. Только непонятно, что такое дорога на платной основе? Безусловно, что проблема платных дорог имеет перспективу, но на сегодняшний день она будет решаться постепенно. Потому что наше общество отличается сильным социальным расслоением. Как такового среднего класса у нас пока нет. Кто, спрашивается, будет пользоваться платной дорогой?

Смогут ли платные автодороги решить проблему пробок в крупных городах?

- Что касается проблемы пробок, то в России она в каждом регионе решается по-разному. Если рассматривать проблему пробок в Москве и других крупных городах, то платными автодорогами ее не решить. Например, Санкт-Петербург имеет другую транспортную структуру, чем Москва, но там тоже есть пробки. На мой взгляд, решить проблему пробок можно следующим образом: 1) ввести мораторий на 2 - 3 года на ввоз транспортных средств; 2) составить четкую программу развития уличной сети в городе; 3) акцентировать внимание на строительстве не только кольцевых дорог, но и, возможно, хордовых. Кроме того, в своих работах и направленной мэру г. Москвы Ю. Лужкову монографии я уже предлагал строить 2-й ярус на крупных магистралях, для того чтобы легковой транспорт шел транзитом, а грузовой - внизу. Да, мне говорят, что это трудоемкая и капиталоемкая работа. Но если мы хотим, чтобы дороги выполняли свою функцию, свое предназначение по перевозке средств производства потребителям, мы должны развивать дорожную сеть. В необходимости такого строительства нас убеждает зарубежный опыт, да и у нас в Москве есть 2- и 3-ярусные развязки. Можно проводить конкурсы и провести строительство двухъярусной дороги как эксперимент.

Известно, что в местных бюджетах зачастую нет денег даже на ремонт светофора, а не то чтобы на ремонт дорог. Платные автодороги намного выгоднее местным властям, нежели ремонт бесплатных. Не сложится ли такая ситуация, что деньги будут вкладывать только в платные дороги, а про ремонт или строительство бесплатных и вовсе забудут?

- Судя по заверению министра транспорта Игоря Ливитина и руководителя Росавтодора О. В. Белозерова, в бюджете заложены денежные средства и на строительство, и на реконструкцию, и на содержание дорог. Однако здесь мы возвращаемся к необходимости создания контролирующего органа (включая комитеты Государственной Думы РФ), который бы контролировал распределение средств.

Законом предусмотрено, что продолжительность альтернативного бесплатного пути может быть в три раза длиннее платного. Если учитывать стоимость бензина, время и т. д., то получается, что альтернативы, по сути, и нет, автовладельцу выгоднее будет ехать по платной дороге...

- Необходимо принимать нормативные подзаконные акты, которые урегулировали бы эти вопросы. Если уж автовладелец и должен платить, то необходимо обосновать плату за пользование автодорогой. За что автовладельцы платят? Просто за перемещение? Тогда за счет чего взимается плата? В Законе это не прописано. Если уж автовладелец и решит воспользоваться платной дорогой, то считаю, что цена за нее должна быть обоснована, т. е. такая дорога должна "брать" своим качеством, развитой инфраструктурой и т. д. В заключение хотелось бы привести один пример. В 20-х годах прошлого века Советская Россия и США начинали реформирование дорожной сферы с одного старта. Но в США быстро поняли, что дороги - это экономика, и вложили в них много средств. Мы же все время находили массу причин, чтобы не заниматься данной проблемой вплотную. В этой связи принятие Закона и дорожная реформа - прорывные и очень важные моменты. Необходимо продолжать создавать нормативную базу, может быть, начать с ДК. Тогда мы сдвинемся с мертвой точки, и в будущем дороги России станут нашей радостью, а не бедой.

Интервью провела Юлия Терешко, эксперт "ЭЖ-Юрист"

Название документа