Круглый стол "Проблемы правового обеспечения экологической и промышленной безопасности в топливно-энергетическом комплексе"
(Салиева Р. Н.)
("Энергетическое право", 2008, N 1)
Текст документа
"КРУГЛЫЙ СТОЛ "ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ И ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В
ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ КОМПЛЕКСЕ"
Р. Н. САЛИЕВА
Салиева Р. Н., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права и процесса Института экономики, управления и права, г. Казань.
4 - 6 сентября 2007 г. в г. Казань состоялась XIV международная выставка "Нефть, газ. Нефтехимия", организованная ОАО "Казанская ярмарка", мэрией г. Казань при поддержке президента и правительства Республики Татарстан, Министерства экономики и промышленности РТ, Министерства экологии и природных ресурсов РТ, Министерства торговли и внешнеэкономического сотрудничества РТ. В рамках выставки наряду с другими мероприятиями проведена научная конференция "Промышленная экология и безопасность" и организован "круглый стол" "Проблемы правового обеспечения экологической и промышленной безопасности в топливно-энергетическом комплексе". В конференции приняли участие сотрудники Министерства экологии и природных ресурсов РТ, научно-исследовательских институтов Поволжья, представители вузовской науки, специалисты промышленных предприятий. В работе "круглого стола" участвовали представители юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, Института германского и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, Министерства экологии и природных ресурсов РТ, Института экономики, управления и права (г. Казань) и другие.
С приветственным словом перед участниками выступила государственный советник при президенте Республики Татарстан по вопросам недропользования, нефти, газа и экологии, доктор геолого-минералогических наук, академик РАЕН, постоянный автор журнала "Энергетическое право" Ирина Андреевна Ларочкина. Она отметила, что заседание "круглого стола" проходит в числе торжественных мероприятий, посвященных празднованию добычи 3-миллиардной тонны нефти с начала разработки нефтяных месторождений Республики Татарстан. Подчеркнула, что вынесенные на обсуждение вопросы правового обеспечения промышленной и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе несомненно актуальны и требуют научного осмысления и решения. В условиях активного экономического роста вопросы рационального использования первичного сырья для получения энергии, нефтегазохимии, охраны окружающей среды и экологической безопасности приобретают особое значение как для территории, так, в первую, очередь и для населения Республики Татарстан. Интересы экономического развития не должны наносить ущерб окружающей среде, ухудшать условия жизни, увеличивать угрозу природных и техногенных катастроф.
И. А. Ларочкина пожелала плодотворной работы всем участникам, а также высказала благодарность директору Института германского и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, доктору юридических наук, доктору политических наук, профессору Францу Юргену Зеккеру, который, несмотря на занятость, прилетел на один день в г. Казань для участия в конференции.
Заседание проходило под председательством заместителя министра экологии и природных ресурсов Республики Татарстан Анатолия Ивановича Щеповских, который во вступительной речи пожелал успешной творческой работы всем участникам.
Профессор, доктор юридических наук, доктор политических наук, почетный доктор энергетического права США, директор Института германского и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, член редакционного совета журнала "Энергетическое право" Ф. Ю. Зеккер выступил с докладом "Правовые проблемы обеспечения промышленной безопасности в энергетическом комплексе. Охрана окружающей среды и энергонадежность - фундаментальные принципы энергетического права". В своем докладе он отметил, что европейское правовое регулирование в энергетическом комплексе состоит из пяти частей:
1. Регулирование экономических отношений в энергетике - регламентация доступа к сетям и поддержания основных энергетических узлов; осуществление надзора и др.
2. Регулирование цен на энергию.
3. Правовые нормы, регулирующие отношения по защите прав потребителей электроэнергии; договорные отношения.
4. Положения об охране природной среды. Эти положения содержатся в огромном количестве федеральных законов и других нормативных актов. Это, например, правила, содержащиеся в строительных кодексах, которые предписывают принимать максимальные меры к охране окружающей среды, и другие.
5. Это непосредственно нормы, направленные на обеспечение безопасности. Ф. Ю. Зеккер подчеркнул, что охрана окружающей среды и энергонадежность - это фундаментальные принципы энергетического права.
Рассматривая правовое регулирование безопасности, он выделил несколько направлений.
Во-первых, это нормы, регулирующие подачу электроэнергии в экстренных ситуациях.
Во-вторых, государство осуществляет особый контроль над техническим состоянием и по объемам подключения.
В-третьих, предприятия имеют свои четкие правила и нормы по поддержанию техники безопасности. В случае нарушения ни одно предприятие не имеет преимущества.
В-четвертых, правовые нормы прописывают правила использования альтернативных возобновляемых источников. С точки зрения экологии и охраны окружающей среды это имеет большой смысл.
В целом государство должно создавать нормы, обеспечивающие безопасность. Выделены два подхода: экономико-правовой - в сфере деятельности частного инвестора и контролирующей деятельности государства.
Заведующий кафедрой предпринимательского права Института экономики, управления и права, доктор юридических наук, профессор З. М. Фаткутдинов в своем докладе "Правовые механизмы обеспечения энергетической безопасности в рамках национальной безопасности" отметил, что топливно-энергетический комплекс всегда играл важную роль в экономике страны. За годы реформ в связи с резким падением объемов производства в других отраслях его роль еще более возросла. Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются энергетическая и экологическая безопасность. Энергетическая безопасность является важнейшей составляющей национальной безопасности России. Обеспечение национальной безопасности - одна из основных задач энергетической политики.
Далее он подчеркнул, что энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Для своевременной и адекватной реакции государства на возникающую угрозу энергетической безопасности, анализа состояния безопасности регионов России на этапе реализации Энергетической стратегии предусматриваются разработка и реализация системы оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренней и внешней угрозы, создание системы мониторинга и механизмов, позволяющих стабилизировать ситуацию. В сфере обеспечения энергетической безопасности докладчиком выделены правовые механизмы:
- устранение противоречий между нормами энергетического и природоохранного законодательства;
- обеспечение реализации законодательных актов путем принятия необходимых подзаконных актов, например, в сфере осуществления контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов в топливно-энергетическом комплексе;
- развитие системы технического регулирования в области обеспечения энергетической безопасности, закрепление в правовой системе России международных стандартов;
- гармонизация законодательства РФ и норм международного права (например, в рамках Основ энергетической политики государств - членов Евразийского экономического сообщества);
- развитие и активизация судебных механизмов разрешения противоречий между интересами населения, хозяйствующих субъектов и государства в топливно-энергетическом комплексе;
- обеспечение применения механизмов прекращения незаконной деятельности в топливно-энергетическом комплексе (например, применение мер административного характера, направленных на приостановление опасных производств; уголовно-правового характера в отношении несанкционированного доступа к магистральным трубопроводам, эксплуатации незарегистрированных скважин и др.).
Заведующая кафедрой гражданского права и процесса, доктор юридических наук, профессор Р. Н. Салиева выступила с докладом "Правовые основы обеспечения промышленной безопасности в нефтегазовом комплексе". В докладе прозвучало, что основными задачами в сфере природопользования являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики.
В докладе было отмечено, что в правовой доктрине по вопросам безопасности существуют разные точки зрения. Определения понятий "безопасность", "промышленная безопасность", "экологическая безопасность", "энергетическая безопасность" содержатся в нормативных правовых акта разного уровня. В целях определения уровня правового обеспечения промышленной безопасности в нефтяной и газовой промышленности проведен анализ нормативных правовых актов Российской Федерации, а также судебной практики. По мнению Р. Н. Салиевой, в целом нормативные правовые акты в этой сфере можно структурировать в зависимости от задач, на решение которых они направлены. В соответствии с этим выделены основные группы нормативных актов:
1. Нормативные правовые акты, содержащие общие требования промышленной безопасности.
2. Акты, определяющие порядок регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.
3. Нормативные правовые акты, регламентирующие процесс организации производственного контроля, составления промышленной декларации и ее экспертизы и другие (всего 7 групп). По каждой группе приведены примеры и дана краткая характеристика нормативных актов.
На основе анализа правоприменительной практики докладчиком отмечены направления совершенствования правового регулирования:
1) целесообразность разделения полномочий государственного горного надзора и геологического контроля и соответствующей правовой регламентации полномочий; создание соответствующей системы надзорных органов;
2) целесообразность нормативного регулирования деятельности в сфере осуществления государственной экологической экспертизы;
3) необходимость координации действий надзорных служб в сфере экологического и технологического надзора и надзора в сфере природопользования, а также правоохранительных органов в целях обеспечения однонаправленности действий соответствующих служб и государственных органов;
4) целесообразность принятия положения о надзорной деятельности федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору;
5) необходимость создания цивилизованного страхового рынка в сфере страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов.
Главный редактор журнала "Энергетическое право" доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова П. Г. Лахно в докладе "Правовая структура рынка в энергетическом секторе России" подчеркнул, что государство должно активно участвовать в регулировании и влиять на деятельность хозяйствующих субъектов в энергетическом секторе. По его мнению, рынок функционирует совершенно свободно, но в рамках, твердо установленных государством, более того, можно сказать, что государственное регулирование есть условие свободного рынка. Представляется, что государство выступает как конфигуратор рынка. Степень его воздействия вариативна, но в любом случае речь идет не просто о весомом, но о конституирующем влиянии государства на совокупность рынков, в том числе энергетических, - посредством установления формальных правил и способов их поддержания, осуществления перераспределительных функций и прямого участия в хозяйственных процессах. Государство не просто вмешивается в рыночные отношения. Оно создает условия для возникновения, развития рынков, являясь во многом внутренним элементом процесса их формирования и трансформации, действуя на началах встроенной автономии.
Вместе с тем, являясь уникальным изобретением человечества, рынок сам в состоянии регулировать многие, но не все отношения товарного производства, вытекающие из действия объективных экономических законов. В этом плане задача законодателя заключается в том, чтобы не вмешиваться в те отношения, которые эффективно саморегулируются рынком. Хотя надо признать бесспорным тот факт, что внерыночное регулирование хозяйства имеет место в любой системе. Но чем меньше скован производитель, тем больше простора для развития рыночных отношений.
Государство должно содействовать развитию рыночной структуры и инфраструктуры, создавать благоприятные условия для предпринимательства. Иными словами, должно сложиться уникальное объективно, субъективное взаимодействие, саморегулирование свободного рынка и, в строго определенных, ограниченных случаях, императивное вмешательство государства в рыночные отношения в интересах всего общества и свободы предпринимательства.
Размер государственного вмешательства в экономику, в рыночные отношения - величина переменная и зависит от многих факторов: от конкретной ситуации на рынке, востребованности государства на том или ином этапе становления и развития рыночных отношений. Кроме того, государство несет ответственность за национальную, экономическую, энергетическую, продовольственную, экологическую и т. п. безопасность общества, и, естественно, в жизненно важных сферах экономики государство может и должно играть адекватную роль. Данное обстоятельство не может не учитываться при решении задач правового обеспечения рынков в энергетическом секторе России, применительно к которым должен использоваться режим активного (максимального) регулирования.
Существенно важным является создание (или, скорее всего, возрождение) соответствующего социально-психологического настроя в обществе к неизбежности, необходимости рыночных отношений, ибо, как показал весь исторический опыт развития общества, основанного на частной собственности, альтернативы рынку нет.
Далее П. Г. Лахно отметил, что, к сожалению, правовое регулирование предпринимательской деятельности в энергетическом секторе недостаточно, а порой неэффективно. Более 10 лет обсуждается проект закона "О федеральных энергетических системах", никак не могут принять законы "О магистральном трубопроводном транспорте", "О топливно-энергетических балансах". И таких примеров немало.
П. Г. Лахно привел примеры правового регулирования в энергетическом секторе США, Англии, Германии, Франции. Сделал вывод о необходимости перестройки правового регулирования организации и функционирования ТЭК РФ.
По мнению выступающего, энергетическое право Российской Федерации находится на траектории поступательного развития, и у этой комплексной отрасли права есть огромные перспективы, и совершенствовать ее надо, опираясь на развитие науки. Доктринальные положения, в свою очередь, должны воплощаться в соответствующие законы. В этой связи определенно позитивной могла бы стать кодификация соответствующих правовых норм - создание Энергетического кодекса Российской Федерации. В XXI в. энергетическое право будет особенно востребованным. Необходимо четко выстроить систему правил поведения на нефтегазовом рынке, принимая во внимание стратегическое значение этой отрасли для обеспечения энергетической безопасности как Российской Федерации, так и стран, потребляющих энергетические ресурсы.
Директор Института правовых проблем электроэнергетики и естественных монополий, первый заместитель главного редактора журнала "Энергетическое право" кандидат юридических наук, доцент А. И. Грищенко в докладе "Эколого-правовые проблемы обеспечения промышленной безопасности в атомной энергетике" отметил следующее.
Система предприятий и организаций атомного энергопромышленного комплекса России была создана и развивается как единый многоотраслевой научно-промышленный комплекс. Одним из основных его элементов является атомная энергетика. Сегодня в России действует 10 АЭС (31 энергоблок). Общая мощность российских атомных станций составляет 22,2 ГВт. АЭС России вырабатывают около 15% от всего производимого в стране электричества.
Наибольшая часть радиоактивных отходов (далее - РАО) образуется в процессе эксплуатации АЭС. Однако объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному. На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако проектный срок эксплуатации АЭС не должен превышать 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет.
6 октября 2006 г. Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 гг. и на перспективу до 2015 г." (ФЦП). Одной из основных целей этой Программы является ввод в эксплуатацию новых типовых энергоблоков АЭС общей установленной мощностью не менее 2 ГВт в год. К окончанию срока реализации ФЦП на российских АЭС должны быть введены десять новых энергоблоков общей мощностью свыше 11 ГВт, и еще 10 энергоблоков будут находиться на различных стадиях строительства. Этой ФЦП предусмотрено строительство хранилищ РАО как на действующих, так и на строящихся АЭС.
К сожалению, правовое регулирование в этой сфере недостаточно. Регулирование отношений, связанных с радиоактивными отходами, находится в федеральном ведении. Действующее законодательство не обеспечивает достаточно четкую регламентацию отношений по обращению с РАО. Отсутствует единый понятийный аппарат. Необходимо структурировать весь нормативный массив, который регулирует отношения в области РАО. Нормы этого блока должны быть органично согласованы с действующими Законами "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе" и другими. Существует неурегулированность в деятельности надзорных органов. Должен быть создан специальный орган атомного надзора. А как известно, в 2004 г. эти функции были переданы в ходе административной реформы Ростехнадзору; ранее установленная система по атомному надзору утрачена.
Необходимо также создание государственного кадастра радиоактивных отходов, тем самым будет реализована ст. 22 Закона "Об использовании атомной энергии".
Стоит задача регламентирования процесса ввоза радиоактивных отходов из зарубежных стран - следует принять специальный регламент. В настоящее время действует отсылочная норма закона о том, что порядок устанавливается Правительством РФ.
Начальник юротдела предприятия "Энергосбыт" - ОАО "Татэнерго" Г. К. Гайнутдинова выступила с докладом "Правовые основы обеспечения безопасности в электроэнергетике".
Она подробно осветила вопросы регулирования безопасности в электроэнергетике. В частности, остановилась на том, что эти вопросы обсуждаются на этапе заключения договоров энергоснабжения, контролируются в процессе исполнения. К сожалению, в договоре энергоснабжения отсутствует приложение по аварийной брони. Отметила, что в целях обеспечения энергией в аварийных ситуациях должны быть подготовлены резервные энергетические источники питания, резервные сети. На крупных предприятиях такие источники должны проходить по нескольким путям. К сожалению, эти запасные сети не обслуживаются и, когда возникает необходимость использования, они оказываются непригодными.
Отметила, что требуется совершенствование законодательства.
В ходе дискуссии участники обсудили наиболее актуальные проблемы обеспечения безопасности в топливно-энергетическом комплексе.
Председательствующий А. И. Щеповских подвел итоги заседания "круглого стола" и пригласил выступавших с докладами участников в Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан.
В Министерстве состоялась встреча с министром А. К. Садретдиновым, который отметил, что прошедшая в рамках XIV международной выставки вторая конференция "Промышленная экология и безопасность" имеет важное значение. Вопросы эффективного и рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды являются главными для цивилизации. Несомненно то, что и конференция, и прошедший в рамках конференции "круглый стол" будут способствовать плодотворному сотрудничеству специалистов разных отраслей в целях решения проблем обеспечения промышленной и экологической безопасности.
В завершение встречи состоялась презентация Красной книги Республики Татарстан, изданной под редакцией зам. министра экологии и природных ресурсов РТ А. И. Щеповских, при участии Института экологии природных систем Академии наук Татарстана, Казанского госуниверситета, Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника.
Название документа