О проекте Энергетического кодекса Российской Федерации

О ПРОЕКТЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>

А. Г. БЫКОВ

Быков А. Г., профессор, доктор юридических наук.

Уважаемые дамы и господа!

Тема моего выступления - "О проблемах Энергетического кодекса России, основополагающего юридического документа, регулирующего правоотношения в сфере энергетики". Видимо, у нас как у коллег и единомышленников нет никаких сомнений в том, что необходимы формирование, создание и реализация Энергетического кодекса. Но, к сожалению, я должен констатировать три сложившихся в нашей правовой системе взгляда, в известной мере препятствующих нам в создании свода законов, очень необходимого для энергетики. Первое - некоторые представители законодательной и исполнительной власти считают, что создание Энергетического кодекса - это реанимация или восстановление отраслевого законодательства, которое лоббирует Министерство топлива и энергетики. Конечно, нет более глубокого заблуждения, чем это. Но, скажем прямо, для нас, единомышленников, сегодня это факт. Поэтому одной из задач нашей конференции, на наш взгляд, является необходимость убедить представителей законодательной и исполнительной власти в их глубоко ошибочном заблуждении относительно вопроса о необходимости создания Энергетического кодекса, того, что представляет собой система энергетического законодательства. Никаким отраслевым духом от этого законодательства не веет. Наоборот, опыт развития стран Запада, Америки, Японии, других стран свидетельствует о том, что оформление Энергетического кодекса, понимаемого не в том примитивном представлении, как это сложилось в нашей правовой системе, конечно же, будет способствовать повышению эффективности правового регулирования в области энергетики. Итак, первое положение, которое, как мне кажется, необходимо включить в рекомендации нашей конференции, состоит в том, что нам надо четко зафиксировать, что формирование федеральных законов, в частности Энергетического кодекса, не имеет ничего общего с формированием отраслевого законодательства. И опасения нашей законодательной и исполнительной власти о том, что мы формируем здесь эту отраслевую систему, глубоко ошибочны. Думаю, что для нас тут нет никакой проблемы. Второе - проблема заключается в том, что нужно определить, что следует понимать под Энергетическим кодексом. К сожалению, в нашей практике в научно-теоретической и практической деятельности сложилось представление о том, что под кодексом надо понимать только кодифицированный акт законодательства. Однако, повторяю, опыт зарубежных стран дает нам подход к иному пониманию кодекса, в том числе и энергетического. Ведь в зарубежных странах уже сформированы понятия дорожного кодекса, строительного кодекса, о чем сегодня уже говорили выступающие, и целого ряда других кодексов, то есть понимание кодекса не как единого кодифицированного акта, а как системы, как свода консолидированных законов, в данном случае применительно к уровню нашего федерального законодательства. Эти законы на основе сводного законодательства и будут определять энергетическую политику нашего государства. Таким образом, еще одной рекомендацией нашей конференции должно быть то, чтобы мы развили теорию Энергетического кодекса как совершенно отличную от воспринятой догматической правовой теорией в России. Наконец, мы должны сегодня подчеркнуть, что новое понимание Энергетического кодекса основывается нами на новом представлении о системе законодательства, которая должна складываться из двух равнозначных, или, может быть, даже альтернативных систем, то есть системы кодекса как единого кодифицированного акта и системы кодекса как свода или консолидируемого акта нескольких федеральных законов, связанных общим "костяком", общей "правовой нитью" в систему. Мне кажется, что непонимание этого вопроса приводит нашу законодательную и исполнительную власть, в том числе правительственную и президентскую, в лице правовых структур к тому, что в определенной мере, будем говорить прямо, ведет к недооценке тех проектов законов, которые представляют министерства, научные учреждения, наша конференция. Между тем есть еще и третья сторона. Это проблема формирования особого рода законодательных актов, федеральных законов специфического уровня, которые пока не предусмотрены нашей Конституцией, но объективная потребность в которых нарастает. Дело в том, что в принципе в соответствии со сложившейся системой нормативного регулирования на федеральном уровне и в соответствии с Конституцией мы выделяем две группы законов - конституционные и обычные федеральные законы. Мне кажется, что особый, переходный уровень развития нашей экономики в отношении рынка, наличие некоторых форм государственного регулирования экономики, формирование особого сектора предпринимательства в государственном секторе, чего практически нет в других странах, то есть всего того специфического, что следует применить в России, - все это настоятельно требует создания особого уровня законов, приоритетных законов на федеральном уровне. О чем идет речь? Некоторый опыт формирования таких законов уже есть. Это Закон об основах жилищной политики и некоторые другие. Таким вот и должен быть федеральный закон об основах энергетической политики. Это один из важнейших законов среди тех федеральных законов, которые должны быть первыми среди равных. Короче говоря, в числе предложений нашей конференции мы могли бы рекомендовать создание особого, специфического уровня федеральных законов на основе имеющегося опыта, федеральных законов такого уровня, которые, будучи равными среди других федеральных законов, в то же самое время носили бы определяющий характер для всех других. Среди таких законов в первую очередь я бы назвал Закон об основах федеральной энергетической политики. Именно этот закон определяет тот уровень нашего энергетического регулирования, который был бы внутренне обязателен для всех остальных федеральных законов равного ранга, но соподчиненного с этим законом. Я имею в виду и законодательство о недрах, и об экологии, о природопользовании, и о предметных проектах отраслевых актов, то есть о нефти и газе, об электроэнергетике, об угле и о других актах, которые были представлены Министерством топлива и энергетики. Я заостряю ваше внимание на таком подходе. И вот почему. Принятое правительством Постановление о селективной структурной политике выделяет топливно-энергетический комплекс среди приоритетных отраслей народного хозяйства. Если мы выделим топливно-энергетический комплекс России именно в этом плане, то и законодательное обеспечение деятельности топливно-энергетического комплекса, конечно же, должно быть на совершенно другом уровне. Итак, три проблемы. Первая - это новое понимание структуры нашего законодательства, совершенно четкое отрицание отраслевого характера тех документов, которые представлены наукой и руководителями топливно-энергетического комплекса. Второе - это изменение подхода к пониманию содержания и смысла Энергетического кодекса. И третье - это формирование группы законов, являющихся приоритетными в государственной политике. Соответственно этому можно было бы предположить и научные учреждения, в первую очередь Министерство топливной энергетики, которые предлагают соответствующую структуру нашего Энергетического кодекса. Она состоит из трех групп законов. Первый закон - это Закон об основах федеральной энергетической политики. Это основополагающий, базисный, рамочный закон. Ко второй группе я бы отнес основы функционального характера, формирующие и организующие рынок энергетических ресурсов. Сюда бы я отнес закон, который мы сегодня обсуждали (это Закон об энергоресурсосбережении), и еще, на мой взгляд, один очень важный законодательный акт, имеющий особое значение в наших условиях перехода к рынку, к рыночной экономике и который крайне необходим в области энергетических ресурсов. Это закон или положение о государственных поставках, может быть, просто о поставках и снабжении энергетическими ресурсами. Без этого мы пока просто не можем обойтись, тем более без жесткого государственного заказа в области электроэнергетики и других энергетических ресурсов. Наконец, третья группа законов - это законы, касающиеся предметных сфер деятельности в области энергетики. Это Закон о нефти и газе, Закон об электроэнергетике и иные законы по предметному уровню энергетических ресурсов. Вопрос о том, как соотнести предмет регулирования каждого из законов, - это вопрос, требующий дополнительного обсуждения. И несмотря на то, что, как мне кажется, вопрос еще недостаточно четко проработан, нам бы хотелось, чтобы наша конференция все-таки могла бы рекомендовать вот такую тройственную структуру Энергетического кодекса России. Энергетический кодекс России, сформированный примерно на таком уровне, мог бы быть рассмотрен в качестве федерального уровня энергетического законодательства. Я не только не исключаю, но, наоборот, предполагаю необходимость формирования Энергетического кодекса каждого субъекта Федерации. Более того, вся проблема заключается в том, почему нас не поддержали регионы. Она заключается в том, что мы, видимо, сконцентрировали основное внимание на федеральном уровне, общем уровне энергетического законодательства, а может быть, в силу ряда других причин. Я замыслил здесь такую идею, основанную на аналогии, скажем, с общей системой торгового права Соединенных Штатов Америки, когда существуют федеральное торговое законодательство в виде федерального торгового права и торговое право штатов. При этом существует единообразный Торговый кодекс США как модельный закон для формирования торгового законодательства штатов. Конечно, это сложный, дискуссионный вопрос. Но я бы предложил, если это можно, вот такую структуру законодательства с точки зрения подхода к Кодексу. Прежде всего, создать федеральный кодекс - российский Энергетический кодекс. Но одновременно иметь и кодексы субъектов Федерации. При этом федеральный российский кодекс является единым, модельным, он предлагается именно как рекомендательный модельный Энергетический кодекс для субъектов Федерации и должен быть именно на федеральном уровне. Это позволит нам решать две задачи. Первая задача - это возможность частично сбросить ряд вопросов законодательного регулирования на уровень субъектов Федерации. Тогда субъекты Федерации будут нам только благодарны за это, тут вопрос ясен, тем более что некоторые вопросы развития энергетического законодательства относятся сугубо к компетенции именно субъектов Федерации. Так, например, я считаю, что вопросы законодательного регулирования теплоэнергетики должны решаться исключительно субъектами Федерации, а не на федеральном уровне. На мой взгляд, это разумно. Далее формирование федерального Энергетического кодекса, как и энергетических кодексов субъектов Федерации на базе модельного российского Энергетического кодекса, даст нам возможность сформировать и федеральное коллизионное право в области электроэнергетики. Общие вопросы коллизионного права уже решаются между субъектами Федерации, уже решаются нашей Конституцией. Мы пока еще к этому не подошли, но я так думаю, что в недалеком будущем мы должны будем серьезнейшим образом решать вопросы коллизионного права между субъектами Федерации именно в части энергетики. На этом я и хотел бы закончить свое выступление в части, касающейся общих вопросов Энергетического кодекса. Но мне хотелось бы также высказать только два соображения по поводу дискуссии, которая проходила у нас в первой половине дня. Я внимательнейшим образом слушал выступления наших уважаемых коллег из России и из Соединенных Штатов Америки, и у меня сложилось впечатление, может быть, я и не прав, прошу меня извинить, что в ряде вопросов, прежде всего в вопросах правового регулирования, особенно в области стандартизации мы основной крен сделали в область промышленности, а не социальной сферы. Об этом мне хотелось бы сказать прямо. Мне казалось, что с учетом опыта России и особенно московского региона нам необходимо подумать об этом. А здесь, в Москве, есть интереснейший опыт нормативного регулирования в вопросах потребления энергии и энергоресурсов на уровне Москвы, московской мэрии, правительства Москвы и мэра Лужкова. Мне кажется, что мы могли бы здесь внести в заключительный документ нашей конференции соответствующие положения не только по вопросу формирования стандартов и нормативов энергопотребления для промышленности, строительства и так далее, но и о введении социальных нормативов энергопотребления для граждан. Это обязательно, это крайне необходимо. Вы понимаете, мы забыли о том, что одним из основных потребителей энергии является наш гражданин. Поэтому разработка социальных нормативов энергопотребления, в Москве в этом отношении делается очень многое, дала бы нам тройной эффект и тройной правовой результат. Первое, мне кажется, - мы могли бы найти те минимальные лимиты энергопотребления, на решение которых могла бы быть сосредоточена и производственная база энергоснабжающих предприятий. То есть не потребители бы зависели от возможности создания производственной базы энергетики, а, напротив, потребности граждан определяли бы планирование, прогнозирование и развитие энергетической базы, особенно на местном, на муниципальном уровне. Это первое. Второе - мы могли бы определить максимальные границы, максимальный уровень потребления энергии, не минимальный, а именно максимальный, исходя из которого и определялся бы уровень оплаты по социально взвешенным, а может быть, средневзвешенным нормам. Наконец, третье - перерасход энергии гражданами, именно в индивидуальном, или, так сказать, в личном энергопотребляющем секторе по социальным нормативам, мог бы дать нам источник формирования тех фондов энергосбережения, о которых говорилось сегодня утром. Была бы возможна кратная оплата электроэнергии сверх средневзвешенной, оптимально рассчитанной нормы энергопотребления. Мне кажется, что это было бы крайне необходимым. Благодарю вас за внимание!

Название документа