Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

С. А. БОГОЛЮБОВ

Боголюбов Сергей Александрович - заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, член Совета по аграрной политике при Министре сельского хозяйства РФ.

Принятие в декабре 2006 г. нового Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <1> в очередной раз всколыхнуло надежды многих россиян на оздоровление агропромышленного комплекса с помощью правовых мер. Многие увидели в нем новую веху в аграрном законодательстве, но были и такие, кто скептически отнесся к решению насущных экономических проблем с помощью Закона. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 27.

В массовом сознании еще бытует представление, что важнейшие возникающие проблемы, в том числе экономического, социального, организационного характера, можно успешно решать прежде всего посредством законов. К сожалению, жизнь нередко опровергает эти идеалистические настроения, объективная реальность оказывается гораздо глубже и сильнее большинства волевых устремлений и замыслов людей. Аграрное законодательство являет тому наглядный и убедительный пример. XX век был временем поиска и принятия глубоких, порой диаметрально противоположных, решений в аграрной сфере экономики. Столыпинская реформа с возможностью выделения крестьян с землей в отруба, эсеровский декрет о земле, принятый в ночь на 27 октября 1917 г., запрещающий частную собственность на землю "навсегда", всеобщая коллективизация сельского хозяйства 30-х годов прошлого века, последующие решения о механизации, электрификации, направлении на село горожан, химизации, мелиорации, пожизненном наследуемом владении землей, фермеризации, о частной собственности на землю и средства сельскохозяйственного производства вырастали порой не снизу, а спускались сверху, но каждый раз были призваны стать "архимедовыми рычагами" и точками опоры для поднятия сельского хозяйства. Отсутствие в Конституции РФ упоминания аграрного законодательства свидетельствует о его сложном, составном, комплексном характере, опирающемся на гражданские, административные, финансовые, экологические и иные требования, установление которых относится как к ведению РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, так и к собственному ведению субъектов РФ. Только в период реформ в Российской Федерации были приняты Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1490-1 "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами", Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", Федеральный закон от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве", Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве", Федеральный закон от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей", Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве". В начале аграрных реформ сыграли (утратившие ныне силу) свою роль Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации", от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Многочисленны законы по аграрным вопросам в субъектах РФ и нормативные правовые акты в муниципальных образованиях <2>. -------------------------------- <2> См.: Правовое развитие сельскохозяйственной кооперации / Под ред. З. С. Беляевой. М., 2005; Минина Е. Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 46.

Аграрные отношения нередко регулируются в законах, относящихся к различным отраслям законодательства. В Налоговом кодексе РФ есть глава "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)", в части второй ГК РФ в гл. 30 - § 5 "Контрактация" и в части четвертой ГК РФ - гл. 73 "Право на селекционное достижение", в КоАП РФ - гл. 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель", в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - ст. 42 "Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения" и ст. 49 "Требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве". Можно упомянуть также Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и др. В принципе аграрные отношения могли бы быть подчинены действию общих законодательных правил, направленных на развитие рынка, конкуренции, антимонополизма, многообразия и соперничества различных равноправных форм собственности и хозяйствования, обеспечение единого экономического пространства, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности <3>. В юридической науке порой задается небезосновательный вопрос: достаточно ли сельскохозяйственной специфики для существования и дальнейшего развития аграрного законодательства? -------------------------------- <3> См.: Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве. Правовые вопросы. М., 1998; Устюкова В. В. Правовое положение крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства граждан. М., 2000; Бакирова Р. Т. Понятие личного подсобного хозяйства и его соотношение с другими формами хозяйствования // Аграрное и земельное право. 2005. N 6. С. 20 - 32.

Специфика сельскохозяйственного производства, однако, находит свое отражение и оправдание в особенностях российского законодательства, в его отраслях, в Своде законов, в официально утвержденных классификаторах и т. д. Преобразования в аграрной сфере, поэтому и вместе с тем, оказались отделены и отдалены от преобразований в иных сферах экономики, общественной жизни не только организационно, но и юридически. Особенности и уединенность аграрного труда отмечал еще А. В. Чаянов в 20-х гг. прошлого века. Причинами самостоятельности аграрной экономики принято считать ее низкую конкурентоспособность, инерционность, сезонный и многоотраслевой характер производства, инвестиционную непривлекательность, уровень ручного, физического труда (за уменьшение которого организовывались в продолжение полувека соревнования между регионами), системную безработицу, неразвитость инфраструктуры, влияние природно-климатических условий. Можно добавить к этому исконное стремление селян вырваться из "идиотизма сельской жизни" (выражение философов середины XIX в.), перманентно кризисное состояние российского сельского хозяйства (где 80% хозяйств становятся убыточными), извечно упадочное состояние правовой культуры и сельской правовой службы. Правовой нигилизм при этом, как ни странно, здесь еще больше совмещается и сочетается с правовым идеализмом и фетишизацией готовящихся и принимаемых законов. В настоящее время для реализации приоритетного национального сельскохозяйственного проекта предстоит обеспечивать качество и чистоту пищевых продуктов, рациональное использование природных ресурсов, оказание адресной государственной поддержки сельским товаропроизводителям, борьбу со злоупотреблениями и коррупцией в области расходования выделенных на проект средств. Задачами аграрного законодательства на современном этапе наряду с общими целями регулирования важнейших общественных отношений видятся обеспечение продовольственной безопасности (независимости) страны (считается, что превышение импорта продуктов в размере более одной трети вызывает угрозу государственности), государственная поддержка и защита сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе на внешнем рынке, в ФАО, в ВТО (как это принято в других развитых странах), устойчивое развитие сельских территорий, устранение глубоких различий и даже противоречий между городом (две трети населения) и деревней при сохранении положительных традиций, в частности стремления к справедливому и трудовому образу жизни <4>. -------------------------------- <4> См.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения / Под ред. З. С. Беляевой, О. А. Самончик. М., 1998; Галиновская Е. А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 62.

Вхождение и возвращение РФ в международные организации предполагает предварительный тщательный анализ необходимых изменений и дополнений российского аграрного и иного законодательства с тем, чтобы впоследствии обеспечивать неуклонное исполнение взятых на себя страной обязательств. Естественно, эта инвентаризация норм должна осуществляться на базе головного, может быть, как принято говорить, рамочного федерального аграрного закона. В упомянутом новом Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. "О развитии сельского хозяйства" (далее - Закон) предусматривается установление правовых основ реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности - сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий. Легализация государственной аграрной политики получила отражение и продолжение в Законе в виде формулирования основных ее целей, принципов, направлений, мер реализации, перечень которых, в частности, включает восемь пунктов и завершается "другими мерами, предусмотренными законодательством Российской Федерации". В реализации государственной аграрной политики участвуют прежде всего федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и на добровольной основе союзы (ассоциации) сельскохозяйственных товаропроизводителей, в число участников которых входят производители и их объединения, производящие на территории РФ более чем две трети общего объема производства отдельных видов сельхозпродукции и оказывающие соответствующие услуги. Осуществлено закрепление и развитие в Законе, наряду с актами Правительства РФ, основных функций федерального органа исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, ответственного за реализацию государственной программы развития сельского хозяйства, осуществляющего координацию соответствующих действий субъектов РФ и поддержку уровня цен на рынке сельскохозяйственной продукции. Напомним, что Минсельхоз России был одним из первых поставивших и решивших в 2005 г. вопрос о ликвидации созданного в ходе административной реформы и подведомственного ему федерального сельскохозяйственного агентства. В обсуждаемом Законе содержатся значимые для права определения "сельскохозяйственный производитель", "сельскохозяйственное производство", "устойчивое развитие сельских территорий" и др., заслуживающие дальнейшего научного осмысления и исследований, в том числе диссертационных <5>. -------------------------------- <5> См.: Палладина М. И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. 2000. N 7. С. 43; Жариков Ю. Г., Горохов Д. Б., Кайшев В. Г., Пашова М. С. и др. Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России / Отв. ред. Боголюбов. М., 2005. С. 211 - 213 и др.

Длительные дискуссии о необходимости закрепления в Законе минимальной доли федерального бюджета, выделяемого для развития сельского хозяйства, закончились формулировкой о финансировании государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий в соответствии с законодательством РФ: средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку сельскохозяйственного производства предоставляются бюджетам субъектов РФ в виде субсидий в порядке, определенном Правительством РФ. Таким образом, их не постигнет печальная судьба некогда определенных законами финансовых квот на образование, экологию, культуру, средств федерального бюджета, направляемых на финансирование племенного животноводства <6>. -------------------------------- <6> См.: Аграрное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова и Е. Л. Мининой. М., 2007. С. 233.

Развитие сельского хозяйства, регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на среднесрочный период, их финансовое обеспечение и механизмы реализации должны предусматриваться в особого рода документе - государственной программе, утверждаемой Правительством РФ на пятилетний период; порядок ее подготовки и проверки исполнения конкретизирован в Законе. Некоторым отступлением от требований нормативности Закона является индивидуальное предписание об основных показателях проекта государственной программы на 2008 - 2012 гг., в комиссию по подготовке которых включаются по четыре представителя от каждой палаты Федерального Собрания РФ; основные показатели проекта направляются в Правительство РФ для утверждения до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу РФ. Здесь также проявляется подключение депутатов к обсуждению бюджета с "нулевой стадии" и некоторое объединение представителей законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти. Предусматривается национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы в предыдущем году, который утверждается Правительством РФ, направляется в Федеральное Собрание РФ и подлежит опубликованию. Для оценки результатов реализации каждой из подпрограмм государственной программы создается экспертная комиссия из представителей отраслевых ассоциаций сельскохозяйственных производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и других некоммерческих организаций, представителей органов власти: число государственных служащих в экспертной комиссии не должно превышать одной трети членов ее состава. Разумеется, предусматривается ее финансирование. Деградация почв обусловила включение в Закон положений о государственной поддержке мероприятий по обеспечению экологического равновесия, охраны сельскохозяйственных земель, повышения их плодородия, в том числе стимулирования применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней. Подобные меры предусматривались и ранее в природоохранном, земельном и ином природоресурсном законодательстве; аналогичные меры закрепляются в законодательстве ряда зарубежных государств, где получают отражение в подзаконных актах и широко применяются на практике, способствуя обеспечению надлежащего правопорядка. В принятом Законе практически решаются некоторые теоретические вопросы о пределах вмешательства российского государства в экономическую деятельность физических и юридических лиц, о сохранении за ним функций разработки и осуществления политики по обслуживанию граждан и оказанию им необходимых услуг, по контролю и надзору за исполнением законодательства всеми и повсеместно, соблюдения и обеспечения правопорядка. Конкретный характер носит ст. 11 Закона о государственной поддержке кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, где провозглашаются их равный доступ к получению займов в российских кредитных организациях, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах с предоставлением субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов на весь срок использования кредитов. Эти субсидии по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, предполагают не менее 95% ставки рефинансирования (учетной ставки) ЦБ РФ, действующей на дату заключения договора кредита. Практике принадлежит преодоление коррупционности и устранение излишних административных барьеров деятельности подлинных аграриев. Не менее важно положение о сельскохозяйственном страховании, осуществляемое с государственной поддержкой - за счет бюджетных средств предоставляются субсидии в размере 50% от уплаченной страховой премии (страховых взносов) по договору страхования рисков утраты (гибели) урожая зерновых, масличных, технических, кормовых, бахчевых культур, картофеля, овощей, многолетних насаждений (виноградников, хмеля, чая и др.) от засухи, заморозков, вымерзания, выпревания, градобития, пыльных и песчаных бурь, землетрясения, лавины, сели, половодья, переувлажнения почвы. Для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, стабилизации цен на них и поддержания уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей вводятся государственные закупочные и товарные интервенции в отношении продовольственной и фуражной пшеницы, ржи, фуражного ячменя, кукурузы и иной сельскохозяйственной продукции, перечень которой утверждается Правительством РФ. Закупочная интервенция проводится при снижении цен на реализуемую продукцию ниже минимальных расчетных цен путем закупки, в том числе на биржевых торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими продукции или путем проведения залоговых операций. Товарные интервенции проводятся при росте цен свыше максимальных расчетных цен путем продажи сельхозпродукции. В целях этих интервенций Минсельхозом России определяются предельные уровни минимальных и максимальных цен. Не позднее марта текущего года в СМИ публикуются установленные уровни минимальных цен на реализуемую сельхозпродукцию. Правительство РФ вправе принимать меры по ограничению ввоза на территорию и вывоза с территории РФ сельхозпродукции. Значительное место уделяется в Законе системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства - его содержанию, порядку, срокам и способам размещения; тем самым конкретизируются предложения послания Президента РФ об открытости экономических и иных процессов и предписания Правительства РФ об информировании федеральными органами исполнительной власти граждан о своей деятельности. Основами системы информации о состоянии и тенденциях развития сельского хозяйства служат информационные системы федеральных органов исполнительной власти в сферах агропромышленного комплекса и рыболовства, статистики, таможенного дела, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Дается перечень сведений, подлежащих обязательному размещению и обновлению не реже чем один раз в квартал, на официальных сайтах Минсельхоза России и уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ в сети Интернет. К ним относится, например, информация о соответствующих решениях и издании нормативных правовых актов, об уровне таможенных пошлин, объемах тарифных квот, импорта и экспорта, о прогнозах и фактических показателях производства сельхозпродукции, отчеты о посевах, уборке, поголовье скота, производстве молока по России и субъектам РФ, о средней цене на реализованную сельскохозяйственную и приобретенную промышленную продукцию, о состоянии федерального интервенционного фонда и объеме запасов сельхозпродукции на конец года, о проведении тендеров на поставки. В систему государственного информационного обеспечения в обязательном порядке включается информация о количестве и состоянии сельхозтехники и поступлении топлива, о финансово-экономическом состоянии сельскохозяйственных организаций, о фитосанитарном и эпизоотическом состоянии территорий, о ресурсах и использовании охотничьих угодий, о результатах мониторинга цен на рынках. Подобная информация выставлялась и ранее в Интернете. Важно, чтобы эта информация предоставлялась государственными органами и бесплатно, всем заинтересованным лицам должны гарантироваться равные условия доступа к ней. Таким образом, новым Законом осуществляется попытка решения некоторых основных проблем и регулирования узловых актуальных сторон общественных отношений, связанных с развитием сельского хозяйства. Наличие в нем деклараций, норм-принципов, во-первых, может способствовать сосредоточению внимания и усилий общества, государства, финансовых и организационных ресурсов на избранных направлениях, а во-вторых, предполагает принятие массы подзаконных актов, направленных на соблюдение, использование, выполнение предписаний Закона. Немаловажно определить место этого Закона в системе аграрного и всего российского законодательства. На роль головного в отрасли законодательства этот Закон не претендует и в ст. 2 "Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства" не требует от других федеральных и иных законов обязательного соответствия своим требованиям. Не признавая понятия "рамочный закон", можно констатировать, что здесь определяются и основы государственной аграрной политики, и меры, в том числе конкретные, по ее реализации, хотя и при отсутствии каких бы то ни было санкций. Напомним, что близкий по смыслу, но менее конкретный Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" был признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Рядом специалистов вносятся предложения (как до, так и после 2006 г.) о систематизации аграрного законодательства в виде Аграрного кодекса <7>. Обращается внимание на отсутствие законодательного регулирования государственного участия в лизинге, а в сельском хозяйстве оно является неизбежным, на некоторые, не отраженные в законодательстве особенности контрактации, иную специфику правового регулирования общественных отношений в сельском хозяйстве. Думается, никакие акты с порога не следует ни отвергать, ни безоговорочно поддерживать: целесообразно провести анализ имеющейся нормативно-правовой базы по данному вопросу и эффективности ее применения, сформулировать предмет законодательного регулирования, оценить предлагаемые решения и степень новизны устанавливаемых правоотношений, механизмов регулирования. -------------------------------- <7> См.: Козырь М. И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М., 2003; Выступление В. М. Дикуссара на заседании ученого совета ИЗиСП // Журнал российского права. 2007. N 3.

Если таких новелл оказывается достаточно, если они не умещаются в действующую систему актов, то следует переходить к новому качеству кодификации, может быть, даже к кодексу. Само по себе формирование такого кодекса, как и экологического, образовательного и других предлагаемых многочисленных кодексов, с включением в него десятков, а то и сотни основных действующих актов не станет решающим этапом законодательного обеспечения развития сельского хозяйства, но приведет к громоздкости и постоянной изменяемости законодательной базы развития агропромышленного комплекса, к нагромождению одних, и без того многочисленных, актов над другими, к возникновению новых пробелов и противоречий, которые надо стремиться устранять, а не наращивать. Комментируемый Закон и совокупность иных правовых средств обеспечения развития сельского хозяйства, агропромышленного комплекса (эта терминология здесь пока не обсуждается) и приоритетного национального проекта, по нашему мнению, в настоящее время позволяют признать в основном полноту и стабильность соответствующей нормативной правовой базы, способствуют повышению всеобщности и эффективности ее действия, законности и правопорядка в сельском хозяйстве, согласованию его развития с функционированием других отраслей хозяйства и даже весьма необходимой преимущественной поддержкой государства. Нынешнее состояние сельского хозяйства таково, что не дает категорического ответа на вопрос о целесообразности ликвидации самостоятельного законодательного регулирования агропромышленного комплекса. Решение аграрных проблем отвечает требованиям ч. 1 ст. 7 Конституции РФ о социальном характере государства и создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Название документа