Производство служебного расследования по установлению причин транспортных происшествий: правовая природа, понятие, проблемы

ПРОИЗВОДСТВО СЛУЖЕБНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ ПРИЧИН ТРАНСПОРТНЫХ ПРОИСШЕСТВИЙ: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА, ПОНЯТИЕ, ПРОБЛЕМЫ

Б. Н. ДУДЫШКИН

Дудышкин Борис Николаевич - доцент (г. Москва).

Среди событий, угрожающих безопасности общества, значительное место занимают происшествия природного и техногенного характера. В соответствии со ст. 9 и 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <1>, функции обеспечения безопасности выполняют органы исполнительной власти. В зависимости от последствий случившегося этими органами, как правило, создаются специальные комиссии по расследованию случившегося, в задачу которых входит установление обстоятельств и причин происшествия, выяснение вопроса, можно ли было его предотвратить, размер последствий и др. Несмотря на многолетний опыт работы таких комиссий, в правовой науке этот феномен не нашел должного отражения, хотя их деятельность осуществляется в рамках юридического процесса. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.

Безопасность и ее обеспечение относятся к административно-правовым категориям, а потому работа указанных комиссий регулируется в основном нормами административного права, а также административного процесса. Расследование, производимое органами исполнительной власти, относится к группе позитивных юридических процессов, в которую входит и управленческий <2>. -------------------------------- <2> Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 18 - 19.

Признаки, свойственные позитивному юридическому (управленческому) процессу, в полной мере присущи процессу расследования событий природного и техногенного характера, в частности, в сфере самого многочисленного по количеству происшествий (с тяжкими последствиями) - транспорта. Процесс расследования как правовое понятие, связанное с событиями на транспорте, в российском праве нашел отражение еще в XVIII веке. Устав купеческого водоводства, первая часть которого была издана при особом Манифесте императрицы Екатерины II от 25 июня 1781 г. <3>, ввел в одно общее правовое русло нормы, регулирующие морское и речное плавание судов. В Уставе находим термин "расследование аварий". О каждом столкновении судов предписывалось производить подробное расследование с выяснением всех обстоятельств, вызвавших катастрофу (ст. 273), рассматривался ряд конкретных случаев, когда необходимо установить причину аварии (ст. 265 - 267, 271, 272). -------------------------------- <3> Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 1. Т. XXI.

Первые нормативные акты, регулирующие безопасность движения железнодорожного транспорта, начали издаваться в России с открытием первой железной дороги Санкт-Петербург - Царское Село в 1837 г. Законом от 6 июня 1857 г. утвержден Устав путей сообщения <4>, которым утверждался государственный надзор за эксплуатацией железных дорог, осуществляемый инспекторами (ст. 582). -------------------------------- <4> Свод законов Российской империи. 1857 г. Т. XII. Ч. 1. Тетр. 1.

Циркуляром Техническо-инспекторского комитета железных дорог от 13 марта 1872 г. N 739 "О порядке действий чинов Инспекции Министерства путей сообщения по надзору за железными дорогами" регулировался порядок выполнения своих обязанностей инспекторами в случае транспортного происшествия <5>. -------------------------------- <5> Сборник Министерских постановлений и общих правительственных распоряжений по железным дорогам Министерства путей сообщения (1860 - 1874 гг.). Т. 1. СПб., 1874.

24 декабря 1892 г. управляющий Министерством путей сообщения утвердил Инструкцию о составлении донесений о происшествиях на железной дороге. В соответствии с этим документом начальник каждой дороги должен был утвердить положение о подготовке докладов по возглавляемой им дороге с учетом ее особенностей. Согласно Инструкции о серьезных происшествиях и несчастных случаях с людьми на дороге производилось служебное расследование особыми комиссиями, состоящими из представителей служб движения (служба, обеспечивающая продвижение составов), пути и тяги (локомотивная служба). Комиссия по служебному расследованию (в отличие от расследования (следствия), которое по этим же событиям производила жандармская служба в случае наличия состава преступления) устанавливала причину транспортного происшествия (техническую или нарушение правил эксплуатации подвижного состава) и представляла в Министерство путей сообщения акт о служебном расследовании. Таким образом, правовой термин "служебное расследование", введенный в нормативные акты того времени, четко определял административную природу этого процесса, отличного от уголовного расследования (следствия). 31 декабря 1918 г. Народным комиссаром путей сообщения было утверждено Положение о порядке донесений о происшествиях, в котором был закреплен термин "служебное расследование транспортных происшествий на железной дороге". На железнодорожном транспорте этот термин сохранялся во всех последующих нормативных актах и в настоящее время употребляется в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (абз. второй п. 1 ст. 20) <6>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

Термин "служебное расследование авиационных происшествий и инцидентов" закреплен в Положении о Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 28 апреля 1987 г. N 502 <7>, и Положении о расследовании авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами СССР (ПРАПИ-88), утвержденном председателем Госавианадзора СССР при СМ СССР 22 августа 1988 г. На Госавианадзор возлагалось проведение служебного расследования тяжелых авиационных происшествий (аварий и катастроф). -------------------------------- <7> Собрание постановлений Правительства СССР (отдел первый). 1987. N 30. Ст. 104.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <8> была образована Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), которая находится в ведении Минтранса России. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" <9> государственные ревизоры специальной службы федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, государственные инспекторы гражданской авиации, должностные лица Ространснадзора на внутреннем водном транспорте и капитаны портов имеют право организовывать и производить необходимые расследования (за исключением авиационных происшествий). В соответствии с Правилами расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 609 <10>, государственные инспекторы гражданской авиации производят расследование производственных событий с воздушными судами и авиационных инцидентов, а также принимают участие в расследовании авиационных происшествий (катастроф и аварий), которое производит Межгосударственный авиационный комитет (МАК) <11>. Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. N 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" <12> МАКу предоставлены полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий на территории РФ (абз. первый п. 1). -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <9> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345. <10> СЗ РФ. 1998. N 325. Ст. 2918. <11> МАК создан в декабре 1991 г. Советом глав правительства государств - членов Экономического сообщества, располагается на территории РФ и является преемником Госавианадзора СССР. <12> СЗ РФ. 1994. N 1. Ст. 22.

Производство служебного расследования относится к производствам одного из видов административного процесса - позитивному правоприменительному в области обеспечения безопасности эксплуатации транспорта. Оно выделяется из среды других позитивных производств своими специфическими особенностями. Можно назвать следующие: осуществление органами исполнительной власти в сфере транспорта контрольных (надзорных, включая учет) и организационных функций; оно направлено на обеспечение безопасности эксплуатации транспорта, что выражается в установлении причин происшествия и разработке мероприятий по недопущению подобных событий; ведется комиссионно специально уполномоченными должностными лицами органов исполнительной власти и специалистами организаций, которым делегировано такое право законодательством РФ. В случае, если происшествие связано с другими видами транспорта, находящегося в ведении других федеральных органов или организаций, для установления причин события совместными приказами руководителей соответствующих ведомств создаются, как правило, смешанные комиссии по служебному расследованию; осуществляется во взаимодействии с другими формами расследования - несчастных случаев на производстве с работниками транспорта при транспортных происшествиях (ст. 227 - 231 Трудового кодекса РФ) и предварительным расследованием по уголовным делам, возбужденным по признакам преступлений, предусмотренных ст. 263, 266, 267, 268, 271 УК РФ); по происшествиям с тяжкими последствиями (катастрофы, аварии, крушения) осуществляет взаимодействие с органами МЧС, природоохранными органами, спасательными командами транспортных организаций, воинскими подразделениями, вызываемыми для оцепления места происшествия, органами внутренних дел, а также органами исполнительной власти и местного самоуправления, оказывающими помощь в ликвидации последствий происшествия. Органами (организациями) служебного расследования являются: 1) Правительство РФ (при крушениях, катастрофах и авариях с большими жертвами), а в некоторых случаях - и правительства субъектов РФ; 2) Ространснадзор и его структурные подразделения в области гражданской авиации (расследование авиационных инцидентов и производственных происшествий с воздушными судами), морского транспорта (кроме морского транспорта рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта; 3) организации, которым законодательством РФ делегировано право производства служебного расследования: МАК, капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании. Субъекты служебного расследования можно подразделить на две категории: а) комиссии по расследованию, назначенные органами исполнительной власти и МАКом; б) комиссии по расследованию, назначаемые организациями, которым Минтрансом России делегировано право расследования транспортных происшествий. Транспортные происшествия в зависимости от особенностей события, тяжести последствий и сложностей установления причины можно разделить на два вида: имеющие упрощенный характер расследования и представляющие сложное производство. К первому виду относятся инциденты и происшествия, имеющие незначительные последствия или не имеющие последствий. Количество участников расследования таких происшествий невелико. Участников сложного производства можно разделить на три группы. В первую входят лица, устанавливающие причину происшествия (руководитель, издавший приказ о создании комиссии, и члены этой комиссии). Ко второй относятся участники, содействующие расследованию (эксперты, специалисты, свидетели, пострадавшие, переводчики). Третью составляют лица соответствующих органов и организаций, обеспечивающие комиссию средствами связи, транспортом, проживанием и др. Объектом правоотношений при производстве служебного расследования является событие или факт, по поводу которого возникают отношения. Это явление необходимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, в системе - как совокупность взаимосвязанных правоотношений, во-вторых, как единичные правоотношения. Транспортное происшествие - это основной объект, по поводу которого возникают правоотношения служебного расследования. Главная цель этого расследования, которая порождает систему взаимосвязанных правоотношений, - установление причины транспортного происшествия. Это "общий" объект, по поводу чего функционирует и развивается вся совокупность правоотношений по конкретному административному делу. В ходе выявления причины устанавливается ряд факторов, обстоятельств, условий и других фактов, каждый из которых является "специальным" объектом и вызывает свои правоотношения. Эти правоотношения имеют промежуточный характер и завершаются после выполнения необходимых действий, связанных с установлением (или получением) конкретных данных. Таким объектом могут быть опрос свидетеля, производство эксперимента, расшифровка средств объективного контроля. В содержании правоотношения различаются две составные части: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и обязанности). Учитывая специфику производства служебного расследования, его структуру и особенности участников, их правосубъективность и объект правоотношения, можно классифицировать эти правоотношения по этапам производства и по форме. Предварительный этап включает оповещение о происшествии и возбуждение административного дела (издание приказа о назначении комиссии), а основной этап охватывает всю работу комиссии по расследованию (от организации работы комиссии до разработки мероприятий по результатам расследования). Правосубъективность при производстве служебного расследования в законодательстве отражена неоднозначно. Так, Воздушным кодексом РФ комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента предоставлено право поручать юридическим лицам проведение исследований и работ, связанных с расследованием, привлекать к участию в расследовании работников науки и техники из любых организаций, опрашивать свидетелей происшествия, запрашивать и получать от соответствующих организаций, а также от юридических лиц и граждан документы и материалы, проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие судна (п. 2 ст. 96). Некоторые из перечисленных правомочий закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих расследование транспортных происшествий на водном и железнодорожном транспорте, которые утверждены руководителями органов исполнительной власти (такие акты, по нашему мнению, нельзя считать легитимными, так как ими могут нарушаться конституционные права граждан). Институт служебного расследования регулируется нормами материального и процессуального административного права, а также нормами гражданского, финансового, трудового и других отраслей права. Правовыми источниками являются: 1) Конституция РФ (нормы, определяющие основы формирования деятельности органов исполнительной власти, полномочия прокуратуры, а также закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления, - ст. 2, 17, 18, 33, 35, 37, 41, 42, 45, 77, 110, 113 - 115, 129); 2) законодательные акты; 3) указы Президента РФ; 4)постановления и распоряжения Правительства РФ; 5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 6) международные и межгосударственные договоры и соглашения; 7) технико-юридические нормативные акты, регулирующие деятельность органов, организаций и обслуживающего транспорт персонала в системе обеспечения безопасности эксплуатации транспорта, - это огромный массив норм, действующих в настоящее время в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, ГОСТов, СНиПов, СанПиНов, транспортно-распорядительных актов (ТРА), местных правил и др.; в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <13> правовой статус названных документов будет изменен. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

В российском законодательстве термины "расследование" и "служебное расследование" употребляются в уголовном и административном процессах. В уголовном процессе этот термин обозначает понятие форм предварительного расследования (ст. 150 УПК РФ). Названные термины закреплены также в позитивном (правоприменительном) и юрисдикционном видах административного процесса. КоАП РФ содержит ст. 28.7 "Административное расследование", определяющую порядок этой процедуры. Дисциплинарное (или кадровое) производство, представляющее собой вид административно-юрисдикционного процесса, включает такую стадию, как возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование). Термин "расследование" определяет большую группу производств позитивного процесса по установлению причин происшествий природного и техногенного характера. При этом единого понимания этого термина в различных нормативных актах, регулирующих производство расследования, нет. Трудовым кодексом РФ узаконено расследование несчастных случаев на производстве. Появилась новая форма расследования - парламентское. Производство по служебному расследованию осуществляется на всех видах транспорта с учетом их специфики и в основном по одной схеме. Наиболее полно этот процесс отражен в Правилах расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ. Производство состоит из следующих стадий: 1) оповещение о транспортном происшествии; 2) первоначальные действия должностных лиц и работников транспорта на месте происшествия; 3) возбуждение административного дела о расследовании транспортного происшествия; 4) организация работы комиссии по расследованию; 5) сбор доказательств по установлению причин происшествия; 6) составление акта о расследовании; 7) оформление материалов административного дела; 8) проведение разбора (слушание) результатов расследования; 9) обжалование акта о расследовании; 10) разработка мероприятий по результатам расследования. Оповещение - это порядок передачи органами и организациями оперативной информации о происшествии. Первоначальные действия выполняют члены экипажей транспортных средств и руководители транспортных организаций, они оказывают помощь пострадавшим, тушат пожар, охраняют место происшествия. Руководитель органа (организации), уполномоченного производить расследование, получив сообщение о происшествии, издает приказ о назначении комиссии, который является документом о возбуждении административного дела. На месте происшествия председатель комиссии включает в нее экспертов и специалистов, организует их работу в соответствии с намеченным планом. Сбор доказательств - главная задача расследования - установление истинной причины происшествия, акт о расследовании (на воздушном транспорте - окончательный отчет) является итоговым документом работы комиссии, который составляется на основании материалов дела (результатов исследований, экспертиз, опросов свидетелей и др.). Оформление материалов выражается в закреплении соответствующими документами установленных фактов. Разбор проводится председателем комиссии после утверждения акта (отчета) с целью информации заинтересованных лиц о причинах происшествия и рекомендациях комиссии. На водном и воздушном транспорте предусмотрен порядок обжалования заинтересованными организациями выводов комиссии. Завершает расследование разработка мероприятий по предупреждению аналогичных происшествий. Катастрофа, крушение, авария - события многофакторные, зависят от ряда условий и случайностей, одна причина вызывает другую, причинная связь иногда трудноуловима, а "венец" расследования - установление истинной причины происшествия, которая должна быть абсолютно обоснованной и исключать субъективные решения. Следовательно, каждый фактор, обстоятельство и условие требуют неопровержимых доказательств. Эта процедура в позитивном административном процессе не разработана. Видами доказательств при производстве служебного расследования являются доказательства, приведенные в ст. 26.2 КоАП РФ (с некоторым дополнением): протоколы опросов свидетелей и пострадавших, заключения экспертов, иные документы, а также показания специальных технических средств, вещественные доказательства. Однако в Кодексе доказательства подкреплены юрисдикционными мерами, соответственно, доказывание и доказательства в производстве служебного расследования также должны иметь свой правовой статус. Проблема обеспечения безопасности на транспорте имеет, таким образом, концептуальный характер и требует системного решения. Законодательная база, регулирующая обеспечение безопасности на транспорте, нуждается, по нашему мнению, в новых правовых актах. Необходим закон, который бы регулировал служебное расследование не только происшествий на транспорте, но и других событий техногенного и природного характера, а конкретизировать служебное расследование по видам транспорта можно отдельными нормативными правовыми документами на уровне Правительства РФ. Практика показала, что многие работники правоохранительных органов и транспорта понятия не имеют о правовой сущности производства по служебному расследованию. В Юридическом институте при Московской государственной академии водного транспорта уже несколько лет преподается курс "Правовые основы служебного расследования транспортных происшествий". Введение такого курса было бы полезным для подготовки специалистов в правоохранительных и транспортных вузах.

Название документа