Правовые аспекты планировки территорий размещения линейных объектов: московский опыт

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЛАНИРОВКИ ТЕРРИТОРИЙ РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ: МОСКОВСКИЙ ОПЫТ <*>

О. А. БАЕВСКИЙ

Баевский Олег Артемович, заместитель директора государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы", заслуженный архитектор России, академик Международной академии архитектуры, профессор кафедры высшей школы урбанистики национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (г. Москва).

Автором статьи рассматриваются требования, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, к порядку подготовки и применения проекта планировки территории размещения линейного объекта в общем контексте правовых норм градостроительного и земельного законодательства и сложившейся практики градостроительного проектирования. Формулируются специфические особенности линейных объектов, ограничивающие область применения проектов планировки территорий их размещения. Даются предложения по совершенствованию правовой базы и составу проекта планировки для обеспечения правоприменения результатов градостроительного проектирования в области имущественных отношений.

Ключевые слова: Градостроительный кодекс Российской Федерации, линейный объект, надземные части линейных объектов, подземные части линейных объектов, многоконтурный участок, проект планировки, проект межевания.

Legal aspects of planning areas of placement of linear objects: moscow experience O. A. Bayevsky

The author discusses the requirements established by the Town planning code of the Russian Federation, to the order of preparation and application of project planning area of the linear object placement in the overall context of law and urban land laws and practices of urban design. Formulate specific features of linear objects, limiting the scope of the project planning area of their placement. We give suggestions to improve the legal framework and structure of the project plan to ensure the enforcement of the results of urban planning in the area of property relations.

Key words: Town planning code of the Russian Federation, the linear object, the aerial parts of linear features, the underground parts of the linear objects, multiloop plot, project planning, project surveying.

Поправка, внесенная в Градостроительный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования", исключившая подготовку градостроительных планов земельных участков для линейных объектов и обязавшая разрабатывать проекты планировки территорий их размещения, выявила комплекс проблем, связанных с типологической спецификой линейных объектов, их ролью в формировании планировочного каркаса поселений и систем расселения и, наконец, с ключевыми задачами планировки территории в обеспечении правовых условий размещения объектов капитального строительства. В 2012 году Научно-исследовательскому и проектному институту Генерального плана города Москвы пришлось в рекордные сроки разрабатывать несколько десятков проектов планировки (с проектами межевания в их составе) территорий размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры - участков магистралей улично-дорожной сети города и линий метрополитена. Это обстоятельство и позволяет поделиться некоторым накопленным опытом понимания названных проблем и путей их решения.

Проблемы планировки территорий размещения линейных объектов

В ряду проблем, связанных с правовым отображением типологической специфики линейных объектов, можно выделить следующие: 1) обширность и многообразие типологии линейных объектов и отсутствие их общего (неперечислительного) определения; 2) наличие протяженных надземных и подземных частей линейных объектов, не требующих формирования земельных участков, и отсутствие иных (кроме как на земельных участках) правовых оснований размещения таких частей линейных объектов; 3) наличие ранее образованных земельных участков линейных объектов, что исключает необходимость планировки территории для их формирования и обязательность разработки проектов планировки для строительства, реконструкции таких линейных объектов. В целях решения этих проблем Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы были подготовлены и представлены в правительство города следующие предложения: 1) включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации: - определение линейных объектов как сооружений, в том числе плоскостных, комплексов сооружений, комплексов зданий и сооружений, включающих наземные, подземные и (или) надземные части, протяженность которых значительно превышает их ширину и которые предназначены для обеспечения передвижения, перемещения, транспортировки людей, грузов, веществ, материалов или передачи энергии в интересах государства, местного самоуправления или местного населения; - определение надземных, подземных частей линейных объектов, иных объектов капитального строительства как частей зданий, сооружений, размещение и эксплуатация которых не требуют постоянного использования поверхности земельного участка, в пределах которого они расположены, и не влекут ограничения, исключающие любое использование земельного участка, кроме как для размещения такого объекта; 2) предусмотреть в Градостроительном кодексе Российской Федерации возможность подготовки градостроительных планов земельных участков для целей реконструкции существующих линейных объектов в случае размещения таких объектов полностью на земельных участках при условии сохранения границ существующих земельных участков, в пределах которых они размещаются; 3) включить в Земельный кодекс Российской Федерации: - возможность установления публичного сервитута использования надземной, подземной частей земельного участка для размещения соответственно надземных, подземных частей зданий, сооружений, расположенных на иных земельных участках и используемых в интересах государства, местного самоуправления, местного населения; - указание на необходимость установления границ земельных участков только для наземных частей линейных объектов, иных объектов капитального строительства и возможность размещения надземных, подземных частей таких объектов, в том числе с наземными техническими устройствами (например, вентиляционными киосками метрополитена), на праве указанного сервитута; - указание на возможность размещения линейного объекта на нескольких земельных участках для случаев, если такой линейный объект пересекает границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, поселений, территориальных единиц поселений; - указание на возможность размещения линейного объекта, части линейного объекта, расположенных в пределах одной территориальной единицы поселения, на одном многоконтурном земельном участке. Существует и еще одна проблемная специфическая особенность линейных объектов, правовое разрешение которой необходимо, но не столь очевидно. Она обусловлена тем, что в отличие от прочих объектов капитального строительства, для размещения которых в составе земельных участков нормативно предусмотрена определенная незастраиваемая территория, линейные объекты (улицы, дороги, мосты, туннели) практически полностью занимают сформированные для них земельные участки или зоны действия публичных сервитутов. Иначе говоря, границы объектов и участков совпадают. При этом границы земельных участков устанавливаются на стадии градостроительного проектирования и утверждаются органами исполнительной власти в составе документации по планировке, подлежащей представлению на публичные слушания. Границы объектов обосновываются на стадии архитектурно-строительного проектирования и утверждаются всего лишь заказчиком, но не стоит забывать о том, что этим заказчиком, как правило, является государство, местное самоуправление или юридическое лицо - субъект государственной монополии. Кроме того, именно на этой стадии проводятся инженерно-геологические изыскания, результаты которых могут оказать решающее влияние на размещение линейных объектов, в первую очередь подземных сооружений и коммуникаций. Таким образом, внесение изменений в планировочные решения по размещению линейных объектов на основании архитектурно-строительных проработок фактически неизбежно, и это подтверждает московская практика. Возможны два пути разрешения этой коллизии. Первый - вполне традиционный и осуществляемый в настоящее время в Москве: параллельное градостроительное и архитектурно-строительное проектирование. Его достоинство - отсутствие необходимости внесения каких-либо поправок в существующее законодательство. Ничто не мешает заказчику рисковать своими деньгами, заказывая проектирование объектов, для размещения которых еще не предоставлены земельные участки или сервитуты. Недостатки этого пути очевидны градостроителям и затрагивают интересы и органов власти, и всего городского сообщества. И здесь мы касаемся особой роли линейных объектов в формировании планировочной структуры городов и систем расселения. Линейные объекты, точнее объекты транспортной и инженерной инфраструктур, формируют основу - планировочный каркас территориального развития и отдельных поселений, и систем расселения в целом. Их размещение определяет доступность всех прочих территорий для людей и грузов, создает предпосылки для возникновения зон деловой и производственной активности, предопределяет плотность дневного населения и в конечном счете формирует образ жизни человека. Территории размещения линейных объектов, особенно в сложившейся застройке - самые сложные объекты разработки документации по планировке, требующие чрезвычайно точных и выверенных решений. Параллельное же проектирование на деле оборачивается диктатом строительных решений: проще провести дорогу не там, где она необходима, а по городским задворкам, проложить линию метрополитена открытым способом, навсегда выведя территорию над ней из активного городского использования, минимизировать количество пересадочных узлов и т. д., и т. п. Следствием закрепления таких решений в проекте планировки может стать и негативный результат публичных слушаний. Есть и другой вариант решения этой проблемы - вести проектирование, как и положено, последовательно. Однако в этом случае происходит определенное ущемление публичных прав граждан в пользу условий обеспечения их физической безопасности. Для его реализации в Градостроительный кодекс Российской Федерации необходимо внести поправку, предусматривающую возможность внесения в утвержденный проект планировки территории линейного объекта изменений без проведения публичных слушаний, на основании заключения государственной экспертизы проектной документации линейного объекта, подтверждающего обоснованность таких изменений необходимостью соблюдения требований технических регламентов, с учетом результатов инженерных изысканий. Увы, и этот путь небезупречен, поскольку потенциально создает возможности для злоупотребления предлагаемой нормой закона. Однако, несмотря на неизбежность внесения изменений, разрабатывать документацию по планировке для размещения линейных объектов, а именно проекты планировки с проектами межевания в их составе, необходимо. И не только потому, что именно на этой стадии градостроительного проектирования возможно комплексно учесть всю совокупность социальных, экологических и экономических факторов и ограничений, определяющих эффективность размещения объектов и последующую роль территории размещения в развитии города или системы расселения. Не менее важно и то, что только посредством документации по планировке обеспечивается подготовка той совокупности взаимосвязанных правовых оснований, которые необходимы для дальнейшего строительства или реконструкции линейных объектов. И если обеспечение эффективного планировочного решения - цель, то подготовку таких оснований можно рассматривать в качестве основных задач разработки проектов планировки территорий размещения линейных объектов.

Задачи разработки проектов планировки территории размещения линейных объектов с проектами межевания в их составе

Рассмотрим пять основных задач разработки проектов планировки территорий линейных объектов (предлагаемое планировочное решение трех из них проиллюстрировано соответствующим картографическим материалом на примере конкретного объекта (см. рис. 1)).

Рис. 1.

1. Установление (изменение) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов), озелененных территорий общего пользования для обеспечения правовых оснований резервирования земель. Такие границы устанавливаются в следующих целях: - последующее изъятие земельных участков или их частей для государственных или муниципальных нужд (статья 49, часть 2 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации); - последующее размещение объектов инфраструктуры, обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий и искусственных водных объектов на землях, не предоставленных гражданам или юридическим лицам (часть 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации) (см. рисунки 2 и 3).

Рис. 2.

Рис. 3.

2. Установление (изменение) "красных линий" в целях обеспечения тактического приоритета решений органов исполнительной власти по развитию территорий общего пользования (улично-дорожной сети, внутриквартальных проходов, проездов, озелененных территорий общего пользования) и размещению линейных объектов путем создания правовых оснований: - для нераспространения действия градостроительного регламента, устанавливаемого Правилами землепользования и застройки, а до их утверждения - градостроительными планами земельных участков, на территорию планируемого размещения указанных объектов; - для ограничения застройки ранее сформированных земельных участков или их частей, расположенных в пределах "красных линий", до их планируемого резервирования и изъятия. Также установление (изменение) "красных линий" необходимо: - в границах территорий общего пользования - для образования земельных участков общего пользования, не подлежащих приватизации; - в границах территорий линейных объектов - для образования земельных участков линейных объектов, на которые градостроительные планы земельных участков не подготавливаются, а виды и предельные параметры разрешенного использования устанавливаются проектом планировки. 3. Установление (изменение) границ технических и охранных зон линейных объектов транспортной, инженерной инфраструктур для обеспечения правовых оснований ограничения использования ранее образованных и образуемых земельных участков: - в границах технических зон - в целях обеспечения возможности прокладки подземных коммуникаций, строительства подземных сооружений, в том числе путем образования временных земельных участков для проведения подземных работ с последующим восстановлением поверхностного слоя; - в границах охранных зон - в целях обеспечения безопасной эксплуатации подземных коммуникаций и сооружений, в том числе их защиты от внешних воздействий (см. рис. 4).

Рис. 4

4. Межевание территории для обеспечения правовых оснований формирования (изменения) объектов имущественного права (в том числе линейных объектов) и установления (изменения) имущественных отношений на вновь образуемые и изменяемые земельные участки объектов капитального строительства: - путем установления (изменения) границ земельных участков (в том числе многоконтурных) размещаемых и сохраняемых объектов капитального строительства (в том числе земельных участков наземных частей линейных объектов), земельных участков общего пользования; - путем установления границ зон действия публичных сервитутов, в том числе в целях размещения надземных, подземных частей объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов) вне границ земельных участков наземных частей указанных объектов; - путем указания как ранее установленных, так и предлагаемых к установлению границ зон с особыми условиями использования территории в целях информирования об установленных и предлагаемых к установлению ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных законодательством об охране объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о технических регламентах и иных аспектах безопасности (см. рисунки 5 и 6).

Рис. 5

Рис. 6

5. Установление характеристик планируемого развития территории в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов) и (или) в пределах земельных участков их размещения для обеспечения правовых оснований: - подготовки и представления на государственную экспертизу архитектурно-строительной документации, получения разрешения на строительство и сдачу в эксплуатацию завершенного строительством линейного объекта; - подготовки градостроительных планов земельных участков общего пользования, не относящихся к категории линейных объектов; - предоставления на конкурсной основе прав на проектирование, строительство, реконструкцию планируемых к размещению объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности. Соответствующий задачам состав утверждаемых графических и табличных материалов проекта планировки с проектом межевания в его составе включает: 1) схему размещения территории разработки проекта планировки территории линейного объекта; 2) планы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, иных объектов регионального значения; 3) планы границ территорий общего пользования и линейных объектов; 4) планы границ технических и охранных зон объектов транспортной, инженерной инфраструктур; 5) планы межевания территории (планы границ земельных участков и зон действия публичных сервитутов); 6) планы границ зон с особыми условиями использования территории; характеристики и параметры планируемого развития территории, в том числе: - баланс использования территории; - характеристики и параметры линейных объектов и территорий общего пользования; - характеристики земельных участков, установленных проектом межевания. Приведенный состав задач и материалов, решаемых и разрабатываемых при подготовке документации по планировке, обязателен, но не специфичен исключительно для линейных объектов. В состав обычного проекта планировки наряду с прочими объектами капитального строительства могут входить и линейные объекты. Исключение для линейных объектов фундаментальной нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации о подготовке архитектурно-строительной документации и строительства, реконструкции объектов на основании градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ) вызвано, скорее всего, имеющим место формальным характером подготовки ГПЗУ без разработки проекта планировки, а значит, и без принятия правовых решений, необходимых для реализации проекта, и невозможностью обеспечить органы государственной экспертизы и строительного надзора информацией о фактическом и планируемом использовании территории вдоль всей трассы прохождения линейного объекта в случаях, когда такие объекты включают значительные надземные и (или) подземные части, не имеющие самостоятельных земельных участков. Однако процесс подготовки документации по планировке для размещения линейных объектов имеет и действительно специфические особенности.

Особенности подготовки проектов планировки территорий линейных объектов с проектами межевания в их составе

Особенности подготовки таких проектов обусловлены спецификой территории разработки проекта планировки линейного объекта и его конфигурации. Рассмотрим эти особенности. 1. "Вторичность" определения границ территории разработки проекта планировки - возможность корректного определения границ территории разработки проекта планировки территории линейного объекта только по результатам разработки, а именно как внешнего совокупного контура всех видов устанавливаемых проектом границ, в том числе границ ранее образованных земельных участков, для которых проектом предусматривается изменение фактического использования территории. 2. "Неплощадной" характер определения трудоемкости разработки проекта планировки - определение трудоемкости разработки проекта планировки территории линейного объекта в зависимости от его протяженности, количества затрагиваемых трассой линейного объекта населенных пунктов, ранее образованных земельных участков и (или) существующих объектов капитального строительства. 3. Множественность земельных участков размещения линейного объекта - возможность размещения линейного объекта на нескольких земельных участках, каждый из которых образован в пределах границ одного муниципального образования, поселения, пересекаемых трассой такого линейного объекта. 4. Многоконтурность земельных участков размещения линейного объекта - возможность размещения всех наземных частей линейного объекта, расположенных в пределах одного муниципального образования, поселения, на одном многоконтурном земельном участке. 5. Неполнота показателей планируемого развития в зоне размещения линейного объекта - возможность представления показателей, характеризующих изменение баланса функционального использования территории разработки проекта планировки, только применительно к территориям образуемых и сохраняемых земельных участков. 6. Территориальная неполнота предложений по планируемому развитию зоны непосредственного влияния линейного объекта - потребность в разработке комплексного проекта планировки территории, попадающей в зону непосредственного влияния размещаемого линейного объекта транспортной инфраструктуры, особенно в сложившихся поселениях. Эта особенность заставляет еще раз обратить внимание на то, что размещение линейных объектов является одним из самых мощных факторов изменения сложившейся функционально-планировочной и архитектурно-пространственной структуры не только непосредственно прилегающих к трассам объектов территорий, но и значительных частей поселений и их систем. В этом смысле подготовку специфических проектов планировки территорий линейных объектов вместо комплексных проектов планировки территорий, находящихся в зоне влияния таких объектов, нужно рассматривать как вынужденную меру, направленную на сокращение сроков и стоимости первоочередных работ по реализации документов территориального планирования, но отнюдь не как тенденцию перехода от территориального планирования к отраслевому планированию.

Литература

1. Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования". 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. 3. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.

Название документа