Новые варианты предоставления земельных участков для жилищного строительства без аукциона

НОВЫЕ ВАРИАНТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА БЕЗ АУКЦИОНА

В. В. ШАРАПОВ

Шарапов Василий Владимирович Заместитель руководителя юридического отдела по инвестиционной деятельности ЗАО "Сити-XXI век". Специалист в области сделок с недвижимостью, строительства и инвестиций в недвижимость. Родился 10 января 1977 г. в г. Москве. Окончил в 1998 г. Высший институт управления по специальности "юрист".

В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в действующее земельное законодательство внесены существенные изменения. В частности, значительно изменен п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Некоторые земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, теперь могут быть предоставлены в аренду для целей жилищного строительства без аукциона. Рассмотрим каждый из вариантов подробнее.

При первом варианте требуется наличие в совокупности ряда определенных условий: заинтересованным лицом до 30 декабря 2007 г. должно быть подано в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления заявление о предоставлении земельного участка без аукциона; до 30 декабря 2004 г. с заявителем должно быть заключено соглашение, которым предусмотрено предоставление заявителю земельного участка; в указанном соглашении должны быть предусмотрены обязательства заявителя по передаче жилых помещений, сносу объектов капитального строительства либо строительство объектов инженерной и социальной инфраструктуры; на момент заключения с заявителем договора аренды земельного участка такие обязательства заявителя, указанные в соглашении, должны быть исполнены надлежащим образом и в полном объеме. При втором варианте также требуется наличие совокупности ряда определенных условий: заинтересованным лицом до 1 марта 2007 г. должно быть подано в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления заявление о предоставлении земельного участка в аренду для жилищного строительства без аукциона; уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления до 1 марта 2007 г. должно быть принято решение о предоставлении земельного участка в аренду для жилищного строительства без проведения аукциона; решение о предварительном согласовании места размещения объекта на предоставляемом в аренду земельном участке должно быть принято до 1 октября 2005 г., но не ранее чем за три года до даты предоставления земельного участка <1>. -------------------------------- <1> Срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта - три года (см. п. 8 ст. 31 Земельного кодекса РФ).

Отметим, что в этой части Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ вступил в силу с 1 января 2007 г. Таким образом, законодатель для реализации первого варианта предоставления земли без аукциона отвел заинтересованным лицам срок до конца 2007 г., а для реализации второго варианта - всего лишь два месяца.

Правовой режим аренды

Для всех земельных участков, предоставляемых без аукциона в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ, законодатель установил особый правовой режим, который выражается в определенных ограничениях аренды. Так, срок аренды в этих случаях не может превышать пяти лет. Тем самым законодатель исключает действие п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ на эту категорию арендованных земельных участков. К таким договорам аренды будет применяться общее правило, установленное п. 2 ст. 615 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), согласно которому только с согласия арендодателя допускается: сдача земельного участка в субаренду; передача своих прав и обязанностей по договору аренды земельного участка; передача права аренды земельного участка в залог; внесение права аренды земельного участка в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ или товариществ; внесение права аренды в качестве пая в производственный кооператив. В качестве ограничения законодатель также предусмотрел специальное основание для досрочного прекращения договоров аренды земельных участков, заключаемых в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ. Если арендатор в течение шести месяцев не получит разрешение на строительство, такие договоры подлежат прекращению. При этом законодатель не уточняет порядок прекращения договора, предлагая, очевидно, определять его в договоре аренды либо использовать общие нормы Гражданского кодекса РФ (ст. 450 - 453), а также специальные нормы (ст. 619 ГК РФ). Для получения разрешения на строительство арендатору после заключения договора аренды необходимо подать заявление и прилагаемые к нему документы в соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. Среди прилагаемых к заявлению документов значатся следующие документы: градостроительный план земельного участка; проектная документация (положительное заключение государственной экспертизы проектной документации; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства). Для разработки и получения этих документов арендатором может потребоваться больше времени, чем установленные законодателем шесть месяцев. Для одного только получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации законодатель отвел срок в три месяца (см. ч. 7 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ). Для разработки проектной документации прежде потребуется получить технические условия на присоединение к инженерным сетям и осуществить инженерные изыскания на земельном участке с предоставлением их результатов проектировщику (ч. 6 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ). В случае наличия отклонений от предельных параметров разрешенного строительства потребуется проходить отдельную градостроительную процедуру, предусмотренную ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, что увеличит сроки подготовки документов. Как видим, вероятность нарушения арендатором установленного законом шестимесячного срока весьма высока. При этом такое нарушение может быть обусловлено не столько виной самого арендатора земельного участка, сколько виной государственных и муниципальных органов власти, выдающих с задержкой или с недостатками необходимые арендатору документы для оформления разрешения на строительство. Законодатель установил особый порядок исчисления арендной платы при аренде земельных участков в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ. Теперь если объекты жилищного строительства на таких земельных участках не введены в эксплуатацию в течение двух лет с момента заключения договора аренды, то арендатор оплачивает арендную плату в размере не менее 2,5% от кадастровой стоимости земельного участка в год. Если же объекты жилищного строительства на арендованных земельных участках не введены в эксплуатацию в течение трех лет с момента заключения договора аренды, то арендатор оплачивает арендную плату в размере не менее 5% в год от кадастровой стоимости земельного участка. Мотив этих нововведений очевиден - стимулировать застройщика к оперативному строительству в сжатые сроки и быстрому вводу в эксплуатацию жилых домов. Вместе с тем вступление в юридическую силу нововведений влечет для застройщиков ряд возможных неблагоприятных последствий. При реализации градостроительных проектов соблюдение сроков ввода объекта в эксплуатацию от застройщика на 100% не зависит! Иными словами, далеко не во всех случаях застройщик несет ответственность за срыв сроков ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства. Несмотря на это, законодатель установил ввод режима оплаты арендных платежей по повышенной ставке вне зависимости от причин просрочки ввода в эксплуатацию, что с точки зрения добросовестного застройщика выглядит как явный дискриминационный стимул. Другой порок нововведений заключается в том, что формулировка "не менее" дает слишком большой простор арендодателю для произвольных манипуляций со ставками арендной платы. Кроме того, не всякий архитектурный проект может быть реализован в пределах установленного законодателем двухлетнего срока. Для типового жилищного строительства, где уровень автоматизации производства довольно высок, двухлетний срок, вероятно, может считаться приемлемым. Однако для реализации оригинальных архитектурных концепций этого срока скорее всего будет недостаточно. В случае застройки земельного участка, предоставленного в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ, нестандартными архитектурными объектами законодатель, устанавливая жесткий двухлетний срок, как бы экономически подталкивает застройщика к "строительству наспех", что может сказаться на качестве построенного жилья. В то же время низкое качество жилья не соответствует ни интересам граждан, ни интересам органов государственной власти и местного самоуправления. Тем самым законодатель посылает застройщикам сигнал о том, что на земельных участках, предоставленных в соответствии с п. 15 ст. 3 Вводного закона, следует заниматься только типовым жилищным домостроением, либо не строить вообще, либо строить с нарушением этого двухлетнего срока и гарантированным увеличением себестоимости строительства. По решению уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления заключению договора аренды земельного участка для целей жилищного строительства предшествует заключение в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Государственной регистрации данный договор не подлежит (см. п. 2 ст. 26 Земельного кодекса РФ) и считается заключенным в соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ. Этот договор аренды является краткосрочным, и срок аренды по нему не может превышать девяти месяцев. После истечения срока аренды договор аренды земельного участка для целей комплексного освоения прекращается и не может быть пролонгирован на новый срок. Положения п. 15 ст. 3 Вводного закона в этой части являются специальными правовыми нормами по отношению к общему правилу, предусмотренному в п. 1 ст. 621 ГК РФ. Законодатель наделяет арендатора в пределах срока, отведенного для комплексного освоения земельного участка, преимущественным правом на заключение договора аренды земельного участка для целей жилищного строительства при условии соблюдения требований, предусмотренных абзацами 6 - 10 п. 15 ст. 3 Вводного закона. Однако это преимущественное право может быть реализовано арендатором лишь при наличии определенных условий. Под определенными условиями в данном случае следует понимать: наличие утвержденной документации по планировке территории; постановку объекта аренды на государственный кадастровый учет. Что касается первого условия, уместно напомнить, что под документацией по планировке территории в соответствии с действующим градостроительным законодательством следует понимать следующие документы: проект планировки территории, проект межевания и градостроительный план земельного участка (см. ст. 42 - 44 Градостроительного кодекса РФ). Утверждение этих градостроительных документов не зависит от воли арендатора и входит в функции органов государственной власти и органов местного самоуправления (см. ч. 1 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ). Подготовка и утверждение каждого из этих документов представляет собой отдельную процедуру, требующую значительных затрат времени и организационных усилий. К сожалению, далеко не так быстро, как хотелось бы, на практике осуществляется формирование межевого дела и постановка на кадастровый учет. Кроме того, не следует забывать о времени, необходимом в соответствии с Законом для государственной регистрации договора аренды земельного участка (см. п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ). Соответственно, вполне вероятна ситуация, когда при отсутствии вины арендатора земельного участка документация по планировке территории в пределах девятимесячного срока не будет утверждена и договор аренды земельного участка для целей жилищного строительства в соответствии с абз. 6 - 10 п. 15 ст. 3 Вводного закона с титульным застройщиком не будет заключен. Утрачивает ли в этом случае арендатор преимущественное право на заключение договора аренды земельного участка для целей жилищного строительства? Прямого ответа на этот вопрос нововведения не содержат. Но Закон можно толковать и с тех позиций, что это преимущественное право арендатор потеряет. Вместе с тем застройщику принципиально важно быть уверенным, что с момента входа в инвестиционный проект он сохранит права на строительную площадку в пределах сроков реализации инвестиционного проекта. Если договор краткосрочной аренды для целей комплексного освоения земельного участка прекратится, а необходимых условий для заключения договора аренды земельного участка для целей жилищного строительства не будет в наличии, то арендатор фактически лишится статуса застройщика по смыслу ст. 1 Градостроительного кодекса РФ. Вряд ли такое правовое регулирование соответствует интересам застройщика и юридической стабильности градостроительных проектов, реализуемых по данной схеме. Необходимо подчеркнуть, что целесообразность разделения договора аренды на два этапа - комплексное освоение и жилищное строительство - сомнительна. Действия по комплексному освоению и жилищному строительству допустимо осуществлять в рамках одного договора аренды земельного участка. При этом варианте у застройщика, разумеется, больше юридических гарантий. Впрочем, допустимо сохранить и существующий порядок оформления при условии, что законодатель четко определит в законе, что прекращение краткосрочного договора аренды земельного участка, заключенного в целях комплексного освоения строительной площадки на срок до девяти месяцев, не влечет утрату преимущественного права заключения договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства.

Развитие застроенных территорий

Еще один новый вариант предоставления государственного или муниципального земельного участка для целей жилищного строительства без аукциона возник в результате дополнения ст. 30 Земельного кодекса РФ пунктом 2.1. Из этого пункта следует, что некоторые земельные участки могут предоставляться определенной категории лиц без проведения торгов. Эта процедура применяется при соблюдении одновременно следующих условий: земельный участок находится в муниципальной собственности либо на него государственная собственность не разграничена; земельный участок не предоставлен в пользование гражданам и юридическим лицам в установленном законом порядке; земельный участок находится в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; заявителем, с которым необходимо оформлять земельно-имущественные отношения, является лицо, с которым в установленном законом порядке заключен договор о развитии застроенной территории <2>. -------------------------------- <2> См.: Обзор изменений в градостроительном законодательстве // Право и экономика. 2007. N 4.

Земельный участок в соответствии с п. 2.1 ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставляется бесплатно либо в собственность, либо в аренду. Если заявитель захочет оформить земельный участок в аренду, арендная ставка по договору аренды будет эквивалентна ставке земельного налога. Таким образом, экономические последствия для заявителя при оформлении земельного участка в соответствии с п. 2.1 ст. 30 Земельного кодекса РФ одинаковы. Если право государственной собственности на земельный участок не разграничено, решение о его предоставлении принимают органы местного самоуправления муниципального района, а если по месту нахождения земельного участка образован городской округ, - то органы местного самоуправления городского округа (см. п. 10 ст. 3 Вводного закона). Если же земельный участок находится в муниципальной собственности, то решение о его предоставлении принимает тот орган местного самоуправления, право собственности которого зарегистрировано в государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (см. подп. 3 п. 1 ст. 14, подп. 3 п. 1 ст. 15, подп. 3 п. 1 ст. 16, а также п. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Следует подчеркнуть, что ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ применяются в переходный период - до 1 января 2009 г. с учетом п. 1.2 и 1.3 ст. 83 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Иными словами, субъект Российской Федерации в пределах срока действия переходного периода вправе своим законом передать от одного уровня местного самоуправления на другой уровень осуществление полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, включая их предоставление юридическим и физическим лицам в установленном законом порядке. Для принятия решения о предоставлении земельного участка в соответствии с п. 2.1 ст. 30 Земельного кодекса РФ должны быть выполнены следующие мероприятия: утвержден в установленном законом порядке проект планировки на застроенную территорию, которая подлежит развитию; определены технические условия присоединения к инженерным коммуникациям и плата за подключение; подано в уполномоченный орган власти заявление о предоставлении земельного участка. Технические условия и плату за подключение к инженерным сетям в соответствии с действующими тарифами определяет тот орган государственной или муниципальной власти, который принимает решение о предоставлении земельного участка. После утверждения решения о предоставлении земельного участка заявитель вправе установить границы предоставленного земельного участка на местности и провести кадастровый учет. Следует подчеркнуть, что данный подход противоречит ранее установленным законодателем правилам. Предоставление земли в пользование является одним из видов земельных отношений (см. ст. 3 Земельного кодекса РФ). Объектом земельных отношений может быть только сформированный земельный участок, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке (см. ст. 6 Земельного кодекса РФ). Данный тезис подтверждается судебной практикой <3>. В соответствии с п. 2 ст. 32 Земельного кодекса РФ принятию решения о предоставлении земельного участка, как правило, предшествует кадастровый учет земельного участка. -------------------------------- <3> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 августа 2006 г. N Ф08-3546/2006.

Как видим, у третьих лиц возникает возможность оспаривать в суде соответствующие решения о предоставлении не сформированного в установленном порядке земельного участка по мотивам отсутствия в данном случае объекта земельных отношений. Следовательно, для того, чтобы снизить эти юридические риски, необходимо либо откорректировать ст. 6 Земельного кодекса РФ, указав на возможность исключений из установленного общего принципа, либо обязать органы власти до предоставления земельного участка сформировать его как объект земельных отношений в установленном законодательством порядке или поручить осуществление этих действий заинтересованным лицам.

Название документа