Градорегулирование: отрицание или утверждение?

(Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е.)

("ЭЖ-Юрист", 2007, N 16)

Текст документа

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ: ОТРИЦАНИЕ ИЛИ УТВЕРЖДЕНИЕ?

Э. К. ТРУТНЕВ, Л. Е. БАНДОРИН

Процедуры согласования документации и предоставления земельного участка для строительства были и остаются в фокусе внимания законодателя - декларируется необходимость открытости и конкурентности процедур, устранение предпосылок для коррупции и иные благие цели. К сожалению, реалии практики демонстрируют обратное, зачастую "благодаря" стараниям самого законодателя. Противоречия выявляют и оценивают директор направления "Реформы в сфере недвижимости" Фонда "Институт экономики города" Эдуард Константинович Трутнев и преподаватель юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Леонид Евгеньевич Бандорин.

Противоречия начинаются с использования терминов, не отражающих подлинного смысла процессов.

К примеру, в ст. 30 ЗК РФ используется термин "предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Что такое предоставление? Это передача в распоряжение, пользование. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта.

Объект - это земельный участок как объект земельных отношений (п. 2 ст. 6 ЗК РФ), который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Естественно, нельзя предоставлять то, чего еще нет.

Кроме того, для легитимности предоставления созданного земельного участка необходимо определить субъект - орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков.

Таким образом, в данном случае мы имеем дело с тремя отдельными и последовательными действиями:

- созданием ранее отсутствовавшего объекта - земельного участка;

- определением уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

- самим предоставлением.

Соответственно, действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Однако нормы ЗК РФ противоречат вышеизложенной логике.

В п. 1 ст. 30 сказано: "предоставление земельных участков... осуществляется с проведением работ по их формированию". Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы "по формированию земельного участка" входят в состав процедуры предоставления.

Предварительное согласование

В рамках процедуры предварительного согласования места размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного самоуправления обязан обеспечивать выбор земельных участков (см. п. 2 ст. 31 ЗК РФ). При этом известно, что на практике функция органов местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка сводится к выдаче заявителям проекта акта о выборе земельного участка для строительства, после чего получением всех необходимых множественных согласований занимается заявитель.

В то же время органы местного самоуправления хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязанности подготавливать условия для правового градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил землепользования и застройки и документацию по планировке территории, на основании которой формировались бы земельные участки для их предоставления в будущем на торгах, до того, как поступят заявления от заинтересованных лиц. Только в 2004 году были установлены правовые последствия, наступающие с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки, когда становится невозможным предоставлять для застройки земельные участки из состава государственных или муниципальных земель (ст. 2 ФЗ N 53-ФЗ). То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но косвенно - через введение ограничивающих компетенцию правовых последствий - налагается обязанность по подготовке условий для правового градорегулирования.

Система предварительного согласования места размещения объектов строительства - это система, закрытая от постороннего глаза. Указанная система не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закрытость процедур и их обусловленность индивидуальными решениями конкретных административных работников порождает ряд негативных последствий: монополизм, сужение предложения земельных участков, запаздывающего по отношению к спросу, возникновение "административной ренты", включающейся в возрастающую цену построенного жилья.

Впервые сфера действия системы предварительного согласования мест размещения объектов строительства была ограничена после введения нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах (ст. 30.1 ЗК РФ). Как было указано выше, другое ограничение наступает с 1 января 2010 года.

Субъект РФ vs муниципалитета

В 2006 году были внесены изменения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (далее - Закон). В результате в п. 10 ст. 3 Закона появилась следующая норма: "Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 2 ФЗ N 53-ФЗ).

В случае принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации возникает ситуация, характеризующаяся следующими особенностями:

- в столицах субъектов РФ земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

- субъекты РФ согласно ст. 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации посредством схем территориального планирования и документации по планировке территории обеспечивают размещение и строительство объектов регионального значения, но не имеют соответствующих полномочий применительно к иным типам объектов капитального строительства, например применительно к объектам жилищного строительства. Полномочия по созданию условий для размещения и строительства объектов жилищного строительства, иных объектов, не являющихся объектами федерального и регионального значения (путем принятия генеральных планов, правил землепользования и застройки и утверждения документации по планировке), принадлежат только органам местного самоуправления, независимо от того, идет речь о столицах регионов или нет;

- при распоряжении земельными участками, предназначенными, например, для жилищного строительства, в столице субъекта РФ неизбежно возникает коллизия между действиями по распоряжению и действиями по созданию земельных участков как объектов земельных отношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имущества. Земельный участок становится имуществом только с момента государственного кадастрового учета. Соответственно, процедуры по подготовке земельных участков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие "распоряжение" не совпадает с понятием "предоставление", поскольку последнее намного шире вследствие его неадекватного расширительного понимания в Земельном кодексе РФ.

В обстановке возникшей коллизии можно просчитать развитие ситуации по двум вариантам - бесконфликтному и конфликтному.

Вариант бесконфликтный - орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками. В этом случае орган местного самоуправления обеспечивает необходимые действия по формированию системы правового градорегулирования на местном уровне:

- с учетом положений генерального плана подготавливает правила землепользования и застройки;

- с учетом положений генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением первоочередных проектов, сроков их реализации и источников финансирования;

- с учетом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку документации по планировке территории, посредством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

То есть орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления земельного участка без его предварительного согласования.

Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу местного самоуправления в формировании системы правового градорегулирования путем совместной подготовки планов реализации документов территориального планирования, предоставления субсидий на проведение планировки территории. Далее, субъект Российской Федерации осуществляет непосредственно распоряжение - обеспечивает проведение земельных торгов (применительно к земельным участкам для жилищного строительства - обязательно аукционов), подписывает протоколы о результатах торгов и заключает договоры аренды или купли-продажи земельных участков.

Вариант конфликтный - субъект Российской Федерации вытесняет орган местного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными участками, но и весь процесс предоставления, который, как было показано выше, согласно ЗК РФ включает в себя и подготовку земельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне. Происходит это следующим образом:

- заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земельных участков уполномоченному на распоряжение ими органу - в субъект Российской Федерации;

- субъект РФ согласно ГрК РФ не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения "своих" объектов), а согласно ЗК РФ - не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;

- система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.

Создается ситуация, когда одни органы местного самоуправления вправе осуществлять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие же - наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в предоставлении земельных участков для строительства, в первую очередь жилищного.

Таким образом, переходный период был неизбежен. Смысл его в сохранении и применении эрзац-схем, призванных замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в Земельном кодексе РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде "инвестиционных контрактов" при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.

С другой стороны, временные суррогатные схемы неизбежно начинают себя утверждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также действия заинтересованных субъектов, причастных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

Остается только надеяться, что общие интересы и объективные требования технологии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определенного Градостроительным кодексом РФ.

К публикации подготовила Наталья Шиняева,

эксперт "ЭЖ-Юрист"

Название документа