Правовые аспекты государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРОДУКЦИИ

А. А. СМОЛЬЯКОВ

Смольяков Андрей Анатольевич, доцент кафедры государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, кандидат юридических наук.

В представленной статье излагаются основные направления правового регулирования и мер государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в России и за рубежом, анализируются механизмы совершенствования аграрной политики в современных российских условиях.

Ключевые слова: аграрная политика, сельское хозяйство, продовольственная безопасность, агропромышленный комплекс.

Legal aspects of the state support of producers of agricultural production A. A. Smoliakov

In presented article the main directions of legal regulation and measures of the state support of producers of agricultural production in Russia and abroad are stated, mechanisms of improvement of an agrarian policy in modern Russian conditions are analyzed.

Key words: agrarian policy, agriculture, food security, agro-industrial complex.

Двадцать второго августа 2011 г. в Санкт-Петербурге прошел очередной, пятый, агропромышленный конгресс на тему "Модернизация агропромышленного комплекса - механизмы взаимодействия государства, бизнеса и науки" <1>. Участниками конгресса являлись представители федеральных региональных органов законодательной и исполнительной власти, научной общественности, агробизнеса, фермерских хозяйств, садоводческих товариществ, сельскохозяйственных кооператоров и общественных организаций России, представители зарубежных организаций, науки и бизнеса. -------------------------------- <1> Попов В. Д. и др. Научно-технические достижения - основа инновационного развития АПК: создание и внедрение интеллектуальных товаров в сельскохозяйственном производстве // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб. С. 166 - 173.

На конгрессе рассматривалась стратегия развития аграрного потенциала в условиях углубляющегося кризиса. Национальный проект "Развитие агропромышленного комплекса" явился попыткой государства как участника экономических отношений определить стратегию развития сельскохозяйственного производства в стране. В рамках реализации данного проекта все регионы РФ разработали региональные целевые программы "Развитие агропромышленного комплекса на период до 2012 года", основной идеей которых было повышение конкурентоспособности сельскохозяйственного производства посредством развития ресурсного потенциала отдельных сельскохозяйственных предприятий, в том числе за счет бюджетного финансирования и инвестирования средств из прочих источников. Участники агропромышленного конгресса отмечали общие недостатки в развитии аграрного сектора РФ: - продолжающееся снижение почвенного плодородия земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, отрицательный баланс основных элементов питания в почве из-за недостаточного внесения органических и минеральных удобрений; - слабая оснащенность АПК современной техникой, оборудованием и новыми научными технологиями, техническая база сельского хозяйства находится в неудовлетворительном состоянии; - разрушается научный потенциал, снижаются его возможности для повышения инвестиционной и инновационной привлекательности АПК; - недостаточные темпы внедрения наукоемких технологий в сельхозпроизводстве, низкая информированность товаропроизводителей, отсутствие достаточного количества подготовленных кадров; - производство продукции животноводства является убыточным, товаропроизводители несут финансовые потери в результате опережающих темпов роста цен на материально-технические ресурсы по сравнению с темпами роста цен на сельскохозяйственную продукцию; - исторически сложившееся отставание уровня жизни сельского населения от городского, низкий уровень доходов, ограниченный доступ к услугам инженерной и социальной инфраструктуры ведут к "вымыванию" из сельской местности квалифицированных кадров; - в результате общеэкономического кризиса происходит снижение темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, усиление зависимости отрасли от государственных инвестиций. В целом ресурсные диспропорции в сельском хозяйстве продолжают углубляться, недостаток финансовых средств для воспроизводства как отдельных ресурсов, так и всей производственной системы обусловили сокращение производственного потенциала отрасли и падение эффективности сельскохозяйственного производства. В этих условиях необходимо реализовывать малозатратные меры, которые осуществимы на конкретных предприятиях. К таким мерам можно отнести: оптимизацию производственных систем и их ресурсных пропорций, корректировку структуры производства в соответствии с рыночной конъюнктурой, применение адаптивных систем сельскохозяйственного производства и ресурсосберегающих технологий, совершенствование системы резервных и страховых фондов, мероприятия, направленные на снижение рисков и др. Первоочередное значение приобретают мероприятия, реализация которых может быть осуществлена за счет внутренних резервов товаропроизводителей. Часто бывает так, что собственные резервы роста предприятий практически исчерпаны. Но экономический закон "соответствия уровня производственных отношений уровню производительных сил" требует устойчивого роста последних. В нынешнем состоянии аграрного сектора, когда производительные силы деградируют, совершенствование хозяйственного механизма не обеспечивает роста эффективности производства, поскольку противоречия между этими составляющими экономических систем все еще сохраняются. Возможности достижения необходимого ресурсного потенциала зависят не только от структурных изменений сельскохозяйственных предприятий из финансовых возможностей, но и от способности органов управления регионального уровня координировать и регулировать деятельность всех структурных и функциональных элементов АПК. По мнению Е. А. Шепелевой, для повышения эффективности функционирования хозяйств малых форм в Ленинградской области необходимо усиление государственной поддержки, для этого необходимо в первую очередь обеспечить доступ владельцев малых форм хозяйств на рынки Санкт-Петербурга и районных центров, содействовать развитию кооперации, увеличить объем выделяемых субсидий, доступных владельцам хозяйств малых форм, оказывать поддержку при газификации и электрификации сельской местности <2>. -------------------------------- <2> Шепелева Е. А. Государственная поддержка малых форм хозяйствования Ленинградской области // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб. С. 69 - 70.

На конгрессе Н. С. Берсенева обратила внимание на необходимость инновационно-инвестиционного развития сельского хозяйства <3>. По ее мнению, АПК является наиболее регулируемой и поддерживаемой государством отраслью во многих развитых странах, поскольку он отвечает за обеспечение продовольственной безопасности всей страны. -------------------------------- <3> Берсенева Н. С. Инновационно-инвестиционное развитие сельского хозяйства // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб. С. 76 - 77.

Динамика расходов на сельское хозяйство в странах Евросоюза весьма значительна: в 1965 г. - 35,7%, в 1985 г. - 70%, с 90-х гг. - около 40%. Как отмечает академик В. В. Милосердов, структура государственных расходов на поддержку сельского хозяйства в 2007 - 2008 гг. в ЕС выглядела следующим образом: - поддержка цен - 50%; - выплаты на единицу площади и голову скота - 25%; - компенсация издержек - 9%; - поддержка уровня производства - 4%; - сохранение исторических ландшафтов - 6%; - прочие - 6% <4>. -------------------------------- <4> Милосердов В. В. Будет ли в России цивилизованная аграрная политика? [Электронный ресурс]. URL: http://vladimir. miloserdov. name/ articles/page-49.php.

В США структура поддержек составляла соответственно: 26, 6, 28, 13, 14, 13%. Таким образом, основная часть государственной поддержки направлена на устранение диспаритета цен, что обеспечивает надежную защиту внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции. В развитых странах большую часть стоимости сельскохозяйственной продукции составляют государственные субсидии, которые приведены в таблице.

Таблица

Распределение государственных субсидий в сельском хозяйстве

Название страны Проценты

Швеция 59%

Япония 68%

Норвегия 77%

Финляндия 67%

Швейцария 80%

Австрия 52%

Канада 41%

США 30%

Россия 2,9%

В среднем по странам Европы объем государственной поддержки покрывает до 40% себестоимости сельскохозяйственной продукции, что в расчете на 1 га пашни составляет сумму, в 60 раз большую, чем в России. При этом государственная поддержка в развитых странах осуществляется вне зависимости от того, насколько велика доля сельского хозяйства в ВВП страны. Таким образом, в развитых странах сельское хозяйство дает всего 1 - 3% ВВП, но получает достаточные государственные субсидии, поскольку данная отрасль - залог продовольственной безопасности государства. Интенсивно развивая мировые рынки продовольствия, ведущие страны мира в то же время поддерживают высокий уровень самообеспечения: США - более 100%, Франция - более 100%, Германия - 93%, Италия - 78%, даже бедная плодородными почвами Япония - 40%. Для России же уровень продовольственного самообеспечения составляет около 30% <5>. При этом сельское хозяйство России, несмотря на низкую эффективность и производительность труда, приносит от 4 до 9% ВВП в зависимости от климатических условий и урожайности. -------------------------------- <5> Ушачев И. Г. Агропродовольственный сектор: основные направления и проблемы // Экономист. 2006. N 5. С. 86 - 93.

Размеры государственной поддержки АПК в России за последние годы существенно сократились: в 1991 г. она составляла 19%, в 2002 г. - около 0,91%, в 2006 - 2008 гг. - всего 2,9%, даже с учетом результатов реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК". Доля расходов государственного бюджета на сельское хозяйство и рыболовство в ВВП составила 0,23%. Снижение объема инвестиций в отрасль привело к резкому снижению технической оснащенности сельского хозяйства. В Доктрине продовольственной безопасности нашей страны предусмотрено обеспечение страны качественной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием на уровне не менее 80% от потребности, а по наиболее значимым продуктам, таким, как мясо и молоко, на уровне 85 - 90%. Однако обнажились проблемы: во-первых, развитие материально-технической базы агропродовольственного рынка (мощностей по переработке и хранению продукции, логистических центров, торговых площадок, специализированного транспорта и других элементов рыночной инфраструктуры); во-вторых, технологическое переоснащение отрасли, что, с одной стороны, требует инвестиций, а с другой - формирования в секторе современной инновационной системы (развития сельскохозяйственной науки и образования, механизмов внедрения в производство достижений научно-технического прогресса); в-третьих, это социальное обустройство деревни и диверсификация сельской экономики, расширение сферы несельскохозяйственной занятости, с тем, чтобы, с одной стороны, обеспечить приток на село квалифицированных кадров, а с другой стороны, трудоустройство высвобождаемых в ходе модернизации сельскохозяйственных работников. Как отмечает И. Г. Ушачев, для решения этих задач и совершенствования аграрной политики в целом необходимо развивать международное сотрудничество по всем направлениям, но ключевое значение имеет привлечение иностранных инвестиций и зарубежного научно-технологического опыта <6>. -------------------------------- <6> Там же.

В настоящее время объем накопленных иностранных инвестиций в сельском хозяйстве достиг 2 млрд. 97 млн. долл. США, что составляет лишь 0,8% от всех зарубежных инвестиций в российскую экономику, в то время как доля отрасли в инвестициях в основной капитал 4%, т. е. в 5 раз больше. Вместе с тем в сельском хозяйстве России, по последним данным, работает 515 предприятий с иностранным участием, что составляет 3,1% от всех подобных предприятий. Среди крупных, эффективно работающих компаний - "Данон", "Каргил", "Нестле", "Юнилевер" и др. <7>. -------------------------------- <7> Гордеев А. В. Основные направления агропродовольственной политики Правительства на 2001 - 2010 гг. // Центр стратегических разработок. М., 2001.

Таким образом, развитие сельского хозяйства России следует осуществлять за счет внешних и внутренних инвестиций, придав им инновационно-производственную направленность. Необходимо создать новый формат агропродовольственной и сельской политики России для привлечения в сектор новых предпринимателей, новых инвестиций и технологий, обеспечения модернизации производственной базы отрасли и в конечном счете экономического роста. На конгрессе также был рассмотрен вопрос о мотивационных факторах, способствующих созданию и функционированию кооперативов в российском АПК <8>. -------------------------------- <8> Чекмарев О. П. Развитие кооперации в АПК России: Анализ мотивационных факторов // Материалы международного агропромышленного конгресса. С. 121 - 122; Чекмарев О. П. Концепция личных издержек и ее роль в регулировании социально-трудовых отношений. СПб.: Астерион, 2009.

С точки зрения концепции личных издержек кооперация во всех ее проявлениях и формах создает предпосылки для снижения уровня следующих ограничений, с которыми сталкиваются участники аграрных отношений. 1. Снижение издержек достижения результата по следующим направлениям: - основанное на консолидации ресурсов членов кооперативов облегчение решения задач, связанных с процессами снабжения, обслуживания, производства и сбыта сельскохозяйственной продукции; - увеличение возможностей защиты интересов сельхозпроизводителей на фоне наблюдающихся в России тенденций усиления монополизации рынков сбыта и монополизации рынков снабжения хозяйствующих субъектов в АПК, высокой степени их зависимости от регулирующих решений государственных органов власти; - уменьшение информационных ограничений, формирование общего информационного пространства за счет более тесного взаимодействия между собой членов кооперативного движения; - снижение издержек неопределенности, социальной защищенности граждан; - обеспечение процессов специализации и разделения труда, способствующих повышению эффективности производственной деятельности. 2. Рост возможностей самореализации членов кооперативного движения за счет: - объединения усилий членов кооператива в направлении деятельности, которая помогает лучше и полнее раскрывать свой потенциал; - обладания правом голоса, которое позволяет членам кооператива развить навыки демократического управления; - членства в кооперативе, что позволяет более эффективно проводить созидательную деятельность во благо как участвующих в кооперации лиц, так и общества в целом. 3. Снижение социальных издержек членов кооператива за счет: - повышения уровня причастности человека к общему делу; - роста общественного статуса участников и особенно наиболее активных членов кооперативного движения. Несмотря на отмеченные положительные достоинства кооперативов, реальное состояние кооперации в стране оставляет желать лучшего. В Российской империи насчитывалось около 50 тыс. кооперативов, 80% членов которых составляли крестьяне <9>. -------------------------------- <9> Елютин О. В. Опыт кооперации в России. [Электронный ресурс]. URL: http://nauka. relis. ru.

В современной же России общее количество сельскохозяйственных потребительских кооперативов составило к 2008 г. 4980 ед. Таким образом, несмотря на значительный рост количества сельскохозяйственных кооперативов в период с 2006 - 2008 гг. (около 700 кооперативов), общее количество институтов кооперации продолжает оставаться недостаточным, охватывает лишь незначительную часть сельскохозяйственных производителей. Как нам представляется, причины такого состояния развития сельскохозяйственной кооперации связаны с тем, что в современной России не созданы надлежащие условия для эффективного функционирования института кооперации. Положительные стимулы к членству в кооперативе перекрываются отрицательными факторами. В целом кооперативное движение может активно развиваться, когда обеспечивается: - высокий уровень доверия кооперативу и его потенциальным членам; - уверенность участников в долгосрочном характере их основной деятельности (производстве сельскохозяйственной продукции); - понимание необходимости консолидации усилий как наиболее эффективного инструмента решения практических задач, стоящих перед разрозненными производителями сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем анализ современной ситуации в АПК показывает, что перечисленные условия эффективного развития кооперации в настоящее время соблюдаются далеко не в полной мере. С точки зрения потенциальных участников кооперативного движения, присутствуют следующие ограничения к организации и вступлению в члены кооперативов: высокий уровень неопределенности в отношении целесообразности организации деятельности через использование институтов кооперации, который определяется под влиянием таких факторов, как: - ограничение и высокие издержки доступа к информации о сущности, организации и опыте развития кооперативного движения в стране; положительные примеры кооперации слабо освещаются в средствах массовой информации, научном и профессиональном сообществе; - отсутствие законодательного регулирования деятельности кооператива; нет единого закона о кооперации; лицам, желающим организовать кооператив, приходится учитывать положения множества пересекающихся между собой законов, регулирующих их деятельность; - нестабильная ситуация в вопросах собственности на землю; бюрократические препоны и коррупция, с одной стороны, способствуют консолидации усилий, но, с другой стороны, приводят к отсутствию уверенности в долгосрочном функционировании сельхозпредприятий и фермерских хозяйств <10>. -------------------------------- <10> Тумосова К. С. Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов Республики Саха (Якутия). [Электронный ресурс]. URL: http://www. creditcoop. ru/ index. php.

Таким образом, отмеченные факторы являются определяющими и приводят к низкой мотивации сельхозпроизводителей к кооперативной деятельности. Ослабление их влияния путем унификации законодательства, развития системы образования в области кооперации, обеспечение защиты прав собственности и снижение административных барьеров, а также принятие мер по стимулированию создания кооперативов способно изменить ситуацию с развитием кооперативного движения в лучшую сторону и создаст условия для доминирования положительной мотивации к кооперации над отрицательной. С точки зрения общественных интересов это будет способствовать развитию институтов гражданского общества, возникновению механизмов саморегулирования в экономике АПК и приведет к повышению эффективности деятельности сельхозпроизводителей.

Список литературы

1. Попов В. Д. и др. Научно-технические достижения - основа инновационного развития АПК: создание и внедрение интеллектуальных товаров в сельскохозяйственном производстве // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб., С. 166 - 173. 2. Шепелева Е. А. Государственная поддержка малых форм хозяйствования Ленинградской области // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб. С. 69 - 70. 3. Берсенева Н. С. Инновационно-инвестиционное развитие сельского хозяйства // Материалы международного агропромышленного конгресса. СПб. С. 76 - 77. 4. Милосердов В. В. Будет ли в России цивилизованная аграрная политика? [Электронный ресурс]. URL: http://vladimir. miloserdov. name/ articles/page-49.php. 5. Ушачев И. Г. Агропродовольственный сектор: основные направления и проблемы // Экономист. 2006. N 5. С. 86 - 93. 6. Гордеев А. В. Основные направления агропродовольственной политики Правительства на 2001 - 2010 гг. // Центр стратегических разработок. М., 2001. С. 32. 7. Чекмарев О. П. Развитие кооперации в АПК России: Анализ мотивационных факторов // Материалы международного агропромышленного конгресса. С. 121 - 122; Чекмарев О. П. Концепция личных издержек и ее роль в регулировании социально-трудовых отношений. СПб.: Астерион, 2009. С. 72. 8. Елютин О. В. Опыт кооперации в России. [Электронный ресурс]. URL: http://nauka. relis. ru. 9. Тумосова К. С. Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов Республики Саха (Якутия). [Электронный ресурс]. URL: http://www. creditcoop. ru/index. php.

Название документа