Правовое регулирование управления государственного надзора на морском и внутреннем водном транспорте в России

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА НА МОРСКОМ И ВНУТРЕННЕМ ВОДНОМ ТРАНСПОРТЕ В РОССИИ

А. М. СКРЫННИК

Скрынник А. М., доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы (юридического факультета) Ростовского филиала Российской академии правосудия.

Транспорт наряду с другими инфраструктурными отраслями обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и других целей. В начале XXI в. транспортная система России подошла к началу нового этапа своего развития. Завершение базовых структурных реформ, переход экономики в фазу роста, создание правовой базы функционирования и развития транспорта в рыночных условиях создали предпосылки для формирования в России единой транспортной политики, комплексного развития транспортной инфраструктуры интеграции преимуществ различных видов транспорта с целью повышения качества жизни и развития экономики. Значительно возрастает системообразующая роль транспорта, усиливается взаимосвязь задач его развития с приоритетами социально-экономических преобразований. Государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль как регулятор рыночных взаимоотношений, сохраняет ответственность за безопасность транспортного процесса, состояние транспортной инфраструктуры. Сферами ответственности государства в управлении транспортом являются: - совершенствование правовых основ транспортной деятельности; - обеспечение интеграции транспортной системы России в мировую транспортную систему, в том числе - в рамках интеграционных процессов на постсоветском пространстве; - создание системы общетранспортного контроля (надзора) в транспортном комплексе и правовых основ его функционирования <1>. -------------------------------- <1> Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г. // http://www. ftoa. ru.

Одними из основных принципов национальной морской политики России являются: - государственный контроль над судами, плавающими под Государственным флагом Российской Федерации, государственный портовый контроль; - сохранение и совершенствование системы подготовки кадров, обучения и воспитания молодежи; - соблюдение международных договоров и соглашений, международного законодательства. Функциональными направлениями национальной морской политики России являются: - формирование нормативной правовой базы морской деятельности, соответствующей нормам международного права и интересам России; - повышение безопасности морских перевозок, защиты окружающей среды от возможных негативных последствий морской деятельности, в том числе путем установления специальных лицензионных условий и требований. Реализация национальной морской политики обеспечивается: - государственным контролем за выполнением классификационных требований к техническому состоянию и годности судов, их всестороннему оснащению и обеспечению, подготовки и сертификации экипажей судов; - созданию условий для сохранения и привлечения квалифицированных кадров в плавсостав и сферу управления морской деятельностью <2>. -------------------------------- <2> Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. // http://www. ftoa. ru.

Для реализации положений транспортной стратегии России и государственной политики Российской Федерации в области морской деятельности в соответствии с административной реформой, проводимой в России с 2004 г., Постановлением Правительства Российской Федерации созданы Министерство транспорта Российской Федерации <3> и вошедшие в структуру министерства: Федеральное агентство по морскому и речному транспорту <4> "Росморречфлот" и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта <5> "Ространснадзор". -------------------------------- <3> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации". <4> Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3261. <5> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта".

Основные контрольно-надзорные функции на транспорте определены в Положении "О Федеральной службе по надзору и контролю в сфере транспорта". Контрольно-надзорные функции на морском и внутреннем водном транспорте вменены управлению по надзору на морском и речном транспорте Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которые закреплены Положением об Управлении <6>. -------------------------------- <6> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 29 октября 2004 г. N АН-249ФС "Об утверждении Положения об управлении надзора в сфере морского и речного транспорта Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" // http://www. ftoa. ru.

В настоящее время после ликвидации распоряжением Правительства Российской Федерации государственных речных судоходных инспекций <7>, действовавших на внутреннем водном транспорте, приказом Ространснадзора созданы бассейновые управления по надзору на внутреннем водном транспорте, и в частности Доно-Кубанское бассейновое управление государственного надзора на внутреннем водном транспорте <8>. -------------------------------- <7> Распоряжение Правительства РФ от 5 мая 2005 г. N 0751 "О ликвидации федерального государственного учреждения "Государственная речная судоходная инспекция Российской Федерации" // www. government. ru. <8> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 25 февраля 2005 г. N АН-87ФС "Положение о Доно-Кубанском бассейновом управлении государственного надзора на внутреннем водном транспорте Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" // Транспорт Юга. 2005. N 4.

С нашей точки зрения, система государственного управления надзорно-контрольной деятельностью на водном транспорте не до конца отлажена. Государственный надзор на морском и внутреннем водном транспорте должен быть направлен на: обеспечение соблюдения транспортного законодательства в данной сфере деятельности; предотвращение транспортных происшествий; защиту прав потребителей транспортных услуг; обеспечение безопасности транспортных операций и качество работ и услуг; выявление отклонения в данной сфере деятельности от установленных нормативных правовых актов и внесение в них необходимых поправок. Естественно, требования транспортной безопасности должны выполняться всеми хозяйствующими субъектами на водном транспорте, а контролироваться соответствующими государственными бассейновыми управлениями по надзору и контролю на морском и внутреннем водном транспорте Ространснадзора совместно с правоохранительными органами, уполномоченными в данной сфере деятельности: транспортной милицией, транспортной прокуратурой и Федеральной службой безопасности РФ. С нашей точки зрения, основными проблемами, требующими скорейшего разрешения для становления Ространснадзора по государственному управлению в области надзора и контроля на морском и внутреннем водном транспорте, являются: 1. В настоящее время морской транспорт остается единственным видом транспорта, на котором функции государственного надзора и контроля (государственный портовый контроль - гл. 5 КТМ РФ <9>) осуществляются не государственными служащими, а работниками, в том числе и некоторых коммерческих структур, что, естественно, противоречит законодательству Российской Федерации <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации (под ред. Г. Г. Иванова) включен в информационный банк согласно публикации - Спарк, 2000. ------------------------------------------------------------------ <9> Комментарий к Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации / Под ред. Г. Г. Иванова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2005. 830 с. <10> Зрилова Е. А. Капитан порта - власть не государева, а это противоречит действующему законодательству и международным договорам // Транспорт России. 2005. N 18.

По нашему мнению и с учетом интеграции и структурирования морского и внутреннего водного транспорта в единую систему (Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта центрального аппарата Минтранса РФ <11>, Федеральное агентство морского и речного транспорта Минтранса РФ), необходимо и органы госнадзора на водном транспорте бассейнового уровня и выше приводить в соответствие с требованием времени и основных законов экономики. -------------------------------- <11> Приказ министра транспорта РФ от 19 января 2006 г. N 9 "О структуре центрального аппарата Министерства транспорта России" // http://www. ftoa. ru.

Даже применяемый термин "речной транспорт" в указании управлений, с нашей точки зрения, очень узок и не отражает весь спектр инфраструктуры внутреннего водного транспорта: озерный, канальный, водохранилищный, поэтому мы будем применять термин "внутренний водный транспорт", что более правильно и закреплено в ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации <12>. -------------------------------- <12> Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации. М.: Издательство "Ось-89", 2001. Ст. 3.

Департамент государственной политики в области морского и внутреннего водного транспорта Минтранса РФ

Управление надзора в области морского и внутреннего водного транспорта Ространснадзора Минтранса РФ

Бассейновые управления государственного надзора в области морского и внутреннего водного транспорта Ространснадзора Минтранса РФ

Рис. 1. Схема органичной структуры управления государственного надзора на морском и внутреннем водном транспорте

Например, создание Южного (и иных бассейновых управлений госнадзора на водном транспорте) государственного территориального (бассейнового) управления по надзору на морском и внутреннем водном транспорте (объекты надзора: хозяйствующие субъекты водного транспорта на Черном и Азовском морях, реках Дон и Кубань) даст экономию бюджетных средств, которые будут распыляться при создании отдельных органов надзора на морском и органов надзора на внутреннем водном транспорте бассейнового уровня. 2. Надзор и контроль за техническим состоянием морских и судов внутреннего водного плавания в настоящее время осуществляют соответственно Российский морской регистр судоходства <13> и Российский речной регистр <14>, входящие в структуру Федерального агентства морского и речного транспорта. С учетом надзорно-технической функции, закрепленной за ними их Уставами, их также целесообразно переподчинить единой надзорно-контрольной службе Ространснадзора. -------------------------------- <13> Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13 апреля 2005 г. N 8 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский морской регистр судоходства" // http://www. svobodainfo. org. ru. <14> Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13 апреля 2005 г. N 9 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский речной регистр" // http://www. svobodainfo. org. ru.

3. В положении о Транспортной стратегии России указано, что Ространснадзор должен функционировать в большей степени как структура, контрольно-надзорный орган, в первую очередь отвечающий за безопасность на транспорте. Система государственного надзора в сфере водного транспорта должна: - представлять собой хорошо сбалансированное разделение ответственности за безопасность на водном транспорте с транспортными организациями; - быть экономически оправданной с точки зрения располагаемых ресурсов; - позволять контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, не препятствуя им без достаточных на то оснований осуществлять эффективное управление в рамках своей организации; - приводить к развитию государственно-частного партнерства <15>. -------------------------------- <15> Доклад руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Салеева В. Н. "Об итогах работы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в 2005 году и задачах по совершенствованию госконтроля и надзора на транспорте в 2006 году" // http://transbez. com. ru.

Важной задачей для развития водного транспорта в целом должна стать реализация мер по повышению стандартов в области безопасности судоходства, безопасности портов, гидротехнических сооружений, поиска и спасания, защиты и сохранения водной среды. В настоящее время функции по обеспечению безопасности объектов морского и внутреннего водного транспорта осуществляет федеральное государственное учреждение "Служба морской безопасности" <16>. -------------------------------- <16> Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13 апреля 2005 г. N 11 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Служба морской безопасности" // http://www. svobodainfo. org. ru.

Контрольно-надзорные функции вменены данной службе федеральными и отраслевыми нормативными правовыми актами (п. п. 3.1.20, 3.1.21 Устава <16>) и иными нормативными правовыми актами, и в первую очередь международными договорами России (Кодекс ОСПС <17> и др.) по обеспечению выполнения требований режима и охраны на объектах морского и внутреннего водного транспорта. Данное направление государственной деятельности в настоящее время является приоритетным. Для выстраивания единой централизованной системы организации и управления транспортной безопасностью целесообразно, с нашей точки зрения, переподчинить данную службу Ространснадзору. -------------------------------- <16> Приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 13 апреля 2005 г. N 11 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Служба морской безопасности" // http://www. svobodainfo. org. ru. <17> Зуйков О. Т., Ярышев С. Н. К вопросу о роли Международного кодекса по охране судов и портовых средств в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации в области борьбы с терроризмом // Транспортное дело. 2004. N 1 - 2 (13). С. 59 - 60.

В условиях интеграции всех видов транспорта в единую систему, структурирования органов управления транспортом и взаимодействия с хозяйствующими субъектами должны интегрироваться и унифицироваться требования к обеспечению транспортной безопасности, приводиться к единому знаменателю соответствующая терминология и понятийный аппарат <18>. -------------------------------- <18> "Система транспортной безопасности - составная часть транспортной стратегии России". Доклад директора Департамента управления кадрами и сопровождения специальных программ Минтранса России от 3 августа 2004 года // http://transbez. com. ru.

4. С учетом того что работники Ространснадзора отнесены к федеральным государственным гражданским служащим и на них распространяется действие законов и подзаконных актов, регулирующих данный вид государственной деятельности, необходимо быстрее решать вопросы в соответствии с законодательством РФ, регулирующие федеральную государственную гражданскую службу в Ространснадзоре <19>, <20>, <21>. -------------------------------- <19> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" // Российская газета. 2004. 31 июля. <20> Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // Российская газета. 2006. 12 января. <21> Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным служащим".

Требуют скорейшей реализации вопросы разработки и утверждения в установленном порядке образцов единой морской форменной одежды для работников Ространснадзора, осуществляющих функции по контролю и надзору на морском и внутреннем водном транспорте, должностных знаков различия (знаков различия в соответствии с присвоенным классным чином и должностной категорией) и отличия, жетонов, а также порядок (правила) ношения морской форменной одежды, право на установление и разработку которой вменено непосредственно Ространснадзору <22>. -------------------------------- <22> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 18 мая 2004 г. N НА-2ФС "О структуре и штатном расписании центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" // http://www. ftoa. ru.

В настоящее время данный вопрос не урегулирован ни нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации, ни Министерством транспорта Российской Федерации, ни Ространснадзором <23>. -------------------------------- <23> Скрынник А. М. Правовое регулирование порядка соблюдения и ношения морской форменной одежды. Ростов-на-Дону: ЛаПО, 2002. 100 с.: ил.

5. И самое главное. Необходимы переосмысление и практическое воплощение системы подготовки и переподготовки кадров для выполнения контрольно-надзорных функций на морском и внутреннем водном транспорте. Наличие базового морского или внутреннего водного образования по любой специальности, по нашему мнению, не является достаточным для выполнения функций государственных инспекторов и иных должностных лиц федеральной государственной гражданской службы в области контроля и надзора на морском и внутреннем водном транспорте. Выполнение данных функций предполагает в первую очередь наличие базовых юридических знаний, которые даются в очень ограниченном количестве при подготовке специалистов для водного транспорта в вузах и сузах (количество часов по предметам: морское право, правовое обеспечение профессиональной деятельности, транспортное право - ограничено). Подготовка кадров с нуля, ориентированных для работы именно в области контрольно-надзорной деятельности в морских академиях и академиях водного транспорта по юридическому направлению в области морского и внутреннего водного права и со специализацией по данному виду деятельности (контрольно-надзорная), должна дать необходимый экономический эффект и в дальнейшем обеспечить эффективность деятельности данного направления Ространснадзора <24>. -------------------------------- <24> Скрынник А. М. Совершенствование системы подготовки кадров для морского и речного транспорта в современных правовых и экономических условиях на юге России. Проблемы и пути их решения // Транспорт Юга. 2004. N 2.

Необходимы на первых порах переподготовка и повышение квалификации уже работающих в данной службе профессионалов, как правило, капитанов и механиков судов, имеющих огромный опыт работы по специальности, но пока не имеющих юридического образования. Для лиц, имеющих высшее юридическое образование и осуществляющих функции по контролю и надзору в области морского и внутреннего водного транспорта, целесообразна переподготовка (повышение квалификации) в единственном в своем роде негосударственном высшем учебном заведении - Институте морского права в Санкт-Петербурге <25>. -------------------------------- <25> Скрынник А. М., Семчугова Е. Ю., Семченко В. А. Управление на водном транспорте: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 2005. С. 271 - 281.

Ведущему учебно-методическому объединению в области водного транспорта - Морской государственной академии имени адмирала С. О. Макарова по заказу Ространснадзора необходимо разработать систему подготовки специалистов для данного вида государственной контрольно-надзорной морской и внутренневодной правовой деятельности, имеющих и (или) юридическое образование, и морское и (или) внутреннее водное образование. В настоящее время в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования (ГОС ВПО) подготовка юристов осуществляется по специализации как по классическому образцу - уровни: бакалавр, специалист, магистр юриспруденции (уголовно-правовая, гражданско-правовая, государственно-правовая, международно-правовая специализация), так и по специфическому - правоохранительная деятельность (подготовка специалистов для правоохранительных органов России). В вузах водного транспорта (морского и внутреннего водного) можно готовить специалистов по двум специализациям (с учетом специфики водного транспорта): государственно-правовой и международно-правовой, а уже в рамках данных специализаций разработать программы по направлениям деятельности водного транспорта: государственно-правовая - контрольно-надзорная деятельность на внутреннем водном транспорте; международно-правовая - контрольно-надзорная деятельность на морском транспорте; международное морское публичное и частное право. Ространснадзору необходимо объявить конкурс и заключить договор с морской академией или академией внутреннего водного транспорта на целевую подготовку специалистов для своей службы на имеющихся юридических факультетах вузов водного транспорта со специализацией: "контрольно-надзорная деятельность на морском и внутреннем водном транспорте" (вполне достаточно набора одной группы в одном из вузов водного транспорта на бюджетной основе за счет Ространснадзора, но с условием отработки 5-летнего срока в Ространснадзоре либо возврата затраченных на подготовку бюджетных средств в случае отказа работать после окончания вуза в Ространснадзоре). Прецеденты: а) прокуратура России готовит юристов как в институтах прокуратуры России, так и в некоторых других юридических вузах для своих нужд с нужной для работы в прокуратуре специализацией: надзорно-следственная работа в органах прокуратуры <26>; -------------------------------- <26> Учебные заведения органов прокуратуры России // http://prokuror. khr. ru.

б) Российская академия правосудия постепенно начинает готовить кадры именно для судебной системы России, т. е. с более узкой специализацией, так как выпускники юридических вузов традиционно не имеют достаточных теоретических знаний и практических навыков для работы по конкретной юридической специальности: судьи, прокурора, адвоката, нотариуса и т. д. <27>. -------------------------------- <27> Ершов В. В. Наши выпускники наверняка будут востребованы... // Платное образование. 2005. N 3.

С учетом того что основным направлением государственного регулирования управленческой деятельности на водном транспорте является обеспечение соблюдения установленного законодательства всеми участниками экономической деятельности, для более гармоничного развития воднотранспортной инфраструктуры (ст. ст. 5, 6 КТМ РФ; ст. ст. 2, 4 КВВТ РФ) приоритет государства в управлении регулирования деятельности на водном транспорте будет сохраняться еще долгое время <28>. -------------------------------- <28> Троилин В. В., Скрынник А. М. Реформирование системы управления водным транспортом Приазовья // Морской флот. 2004. N 6.

Название документа