Государственная политика в области разработки и разведки энергетических ресурсов

(Маляр Н. А.)

("Безопасность бизнеса", 2007, N 2)

Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

В ОБЛАСТИ РАЗРАБОТКИ И РАЗВЕДКИ

ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

Н. А. МАЛЯР

Россия принадлежит к числу крупнейших нефтегазодобывающих стран мира, а доля в общем балансе добычи составляет около 11% по нефти и 28% по газу. Недра России содержат 13% мировых разведанных запасов нефти и 36% газа.

И все же явно интересны для инвесторов лишь страны с высокой политической стабильностью, привлекательными ставками налогов, квалифицированной рабочей силой, а главное - с предсказуемыми правилами, инструкциями и нормативными актами.

Предпринимательство в горнодобывающих отраслях отличается большим риском, и инвестору в этой сфере очень важно знать, какими принципами и подходами, касающимися минерального сырья, руководствуется Правительство при принятии решений на федеральном уровне, какие задачи и с помощью каких мероприятий собирается решать в ближайшее время и в долгосрочной перспективе.

Многие ученые отмечают, что в настоящее время отсутствует понятная для отечественных и зарубежных инвесторов государственная политика в области минерального сырья, которой должно руководствоваться Правительство при принятии решений [5].

Вопросы государственной политики в этой области регулируются несколькими актами. Существуют Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 годы" и ее подпрограмма "Минерально-сырьевые ресурсы" (в частности, определяет финансирование всех геологических мероприятий), "Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.", в апреле 2003 г. Правительство РФ утвердило "Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования".

ФЦП "Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 годы" основывается на следующих принципах: долгосрочность ведущей роли минерально-сырьевого комплекса в экономике страны; ресурсосбережение на стадиях добычи, переработки и потребления минерального сырья; разделение ответственности государства и частного бизнеса за воспроизводство минерально-сырьевой базы (государство отвечает за геологическое изучение и оценку ресурсного потенциала, развитие минерально-сырьевой базы окраинных и социально напряженных регионов страны; недропользователи занимаются подготовкой запасов полезных ископаемых, их рациональной и комплексной эксплуатацией) [1].

В качестве целей ее подпрограммы "Минерально-сырьевые ресурсы" называются устойчивое сбалансированное развитие минерально-сырьевой базы для обеспечения текущих и прогнозируемых потребностей (включая экспортные) экономики страны в минерально-сырьевой продукции, а также геополитических интересов Российской Федерации, а в качестве основных задач - удовлетворение потребностей базовых отраслей экономики (топливно-энергетического комплекса, атомной и химической отраслей промышленности, черной и цветной металлургии) в минеральном сырье; улучшение социально-экономической обстановки в регионах с преимущественно минерально-сырьевым профилем экономики.

Государственная программа формирования законодательной базы

Крайне необходима разработка краткосрочных и долгосрочных программ принятия нормативно-правовых актов в области разработки энергоресурсов. Дело в том, что после распада СССР многие отношения оказались неурегулированными. Так, нет актов, регулирующих условия промышленной эксплуатации недр в системе ТЭК, норм, регулирующих производственные взаимоотношения внутри горных предприятий, норм об ответственности недропользователей за нарушения технических и технологических параметров разработки участков недр, а также за неисполнение условий лицензий и соглашений о разделе продукции [7].

Кроме того, необходимо специальное регулирование отдельных видов природных ресурсов. Так, в области добычи нефти и газа Федерального законодательства вообще нет, хотя проект федерального закона "О нефти и газе" готовится уже не один год. Многие ученые полагают, что одного специального закона в этой сфере будет явно недостаточно и необходимы законы "О естественных монополиях в недропользовании", "Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства".

Единственным же актом, активная разработка которого ведется в настоящее время, является проект нового Федерального закона "О недрах".

Программа совершенствования системы и

механизмов управления нефтегазовым комплексом

Еще одним направлением законодательной деятельности государства могло бы стать создание "единого государственного координационного органа", предусмотренного в рекомендациях Сахалинской международной конференции 2000 г. Дело в том, что доказала свою эффективность зарубежная модель управления нефтегазовым комплексом, когда функции государственного управления сосредоточиваются в одном органе.

Многие специалисты ставят вопрос о невысокой эффективности механизмов предварительного контроля (в частности, государственной экологической экспертизы, поскольку она не рассматривает все аспекты будущей деятельности) и о необходимости их замены текущим и последующим видами контроля. Тем более что предварительный контроль создает очень серьезные препятствия, прежде всего для появления новых хозяйствующих субъектов, которые могли бы составить конкуренцию тем монополистам, которые практически полностью контролируют рынок энергоресурсов.

Перед государством также стоит задача повышения эффективности недропользования на основе оптимального соотношения гражданского и административного права [4]. Возможность применения гражданско-правовых механизмов заложена в ГК РФ, который относится к участкам недр как к недвижимому имуществу.

При подходе к участкам недр как к недвижимому имуществу лицензия может приобрести стоимость и превратиться в особый вид недвижимого имущества. При этом на бланке лицензии, удостоверяющем право пользования этим имуществом, будут отражены лишь те условия, нарушение которых ведет к прекращению права пользования недрами. В этом случае лицензионное соглашение можно рассматривать как договор аренды, на который распространяется арендное право и право государственной собственности на недра. В этом договоре будут оговорены все условия пользования недрами, невыполнение которых влечет применение штрафных санкций.

При реализации указанного гражданско-правового подхода к недропользованию лицензия может вовлекаться в хозяйственный оборот и могут использоваться такие рыночные механизмы, как залог, переуступка прав пользования недрами, передача участка в аренду, доверительное управление. В свою очередь, указанные механизмы позволят привлекать инвестиции в развитие горнодобывающего и нефтегазового комплексов под залог лицензий при разрешении и гарантиях государства как собственника недр. Внедрение рыночных механизмов недропользования потребует создания института оценщиков участков недр, аудита недропользования, страхования ответственности и рисков.

Основы политики в области недропользования, утвержденные Правительством в 2003 г., говорят о развитии рыночных механизмов, но кажется необходимой более конкретная программа действий или хотя бы указание на способы развития гражданско-правовых начал в отношениях недропользования: рассмотрение лицензионного соглашения как договора аренды (т. е. преобразование разрешительной системы) или развитие договорных форм недропользования (концессий, соглашений о разделе продукции и т. д.).

Запасы энергетических ресурсов и налоговая политика

Министерство природных ресурсов Российской Федерации разработало проект "Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья до 2020 года" (далее - Программа).

Этот документ подготовлен в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации в апреле 2003 г. "Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования".

Необходимость принятия Программы вызвана тем, что к основным проблемам недропользования относятся, во-первых, неполная компенсация добычи приростом запасов и, во-вторых, сокращение поискового задела. К тому же в нераспределенном фонде в основном остались более сложные для эксплуатации и менее инвестиционно привлекательные запасы, которые малоинтересны для недропользователей.

Эти проблемы вызваны во многом тем, что, когда всего несколько компаний контролируют весь сырьевой рынок страны и при этом им переданы практически все разведанные запасы, надеяться на их инвестиции в развитие ресурсной базы, геолого-разведочные работы не приходится.

МПР России рассматривается концепция решения данной проблемы путем введения имущественного налога на запасы полезных ископаемых, находящиеся в недрах, в сочетании с расширением поля гражданско-правовых отношений в недропользовании [4]. По замыслу авторов концепции, это позволит вовлечь лицензии на право пользования недрами в "хозяйственный оборот", существенно сократить неиспользуемую часть распределенного фонда недр и приблизиться к изъятию горной ренты, причитающейся государству как собственнику недр. Естественно, что введение еще одного налога не может не вызвать возражений добывающих компаний, однако эта мера заставит компании пересмотреть свои возможности в освоении принадлежащих им участков недр и отказаться от лицензий на участки, которые они не могут освоить при существующей экономической ситуации. В свою очередь, налог на имущество вынудит недропользователей вернуть в государственный фонд недр неэксплуатируемые участки, которые будут вовлекаться в хозяйственный оборот.

Но западная система налогообложения, на возможности использования которой базируются предложения новой концепции, резко отличается от российской. Там действительно основными являются налоги на доход и имущество. Но там нет других многочисленных российских налогов, в том числе отражающих природную ренту - акцизов, отчислений на ВМСБ и др. Там также существенно меньше налоги на оборот и заработную плату.

Поэтому нельзя предложения по увеличению налогов на имущество в виде запасов вырывать из контекста общей налоговой реформы. Вводя новый налог, надо снизить другие рентные (и, возможно, оборотные) налоги. И без того налоговое бремя в России сегодня является главным препятствием инвестициям и экономическому росту. Поэтому было бы неверным подсчитывать дополнительные поступления в бюджет от увеличения налогов на имущество за счет налогообложения запасов.

Мощным ограничителем развития добычи сырья, использования низкорентабельных запасов и восполнения сырьевой базы является плоская шкала ставок налога на добычу полезных ископаемых.

Вместо введения дополнительных налогов на запасы с целью увеличения прироста запасов можно было бы изменить региональную политику, сложившуюся в последние годы в отношении труднодоступных районов Севера и Востока.

В начале 90-х годов произошла смена многовековой государственной целевой стратегии "похода" на Восток на стратегию самопроизвольного оставления позиций на Востоке [6]. В новых условиях большинство северных и дальневосточных регионов, городов и поселений даже теоретически не могли оказаться конкурентоспособными, тем более в обстановке выстраивания налоговой системы и межбюджетных отношений под единичные наиболее развитые и в экономическом отношении самодостаточные регионы.

Укоренившееся в начале 90-х годов упрощенное представление о регулирующей роли свободного рынка в размещении производительных сил, культурных, образовательных, научных и здравоохранительных центров, в расселении людей привело к неуправляемой глубокой деградации хозяйственного и социального комплексов востока страны, массовому и непрекращающемуся оттоку населения, закрытию и вымиранию тысяч пионерных поселений. Эти проблемы возможно попытаться решить с помощью ведения гибкой политики налогообложения в отношении труднодоступных месторождений [5].

Литература

1. Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг. " и ее подпрограмма "Минерально-сырьевые ресурсы".

2. Постановление Правительства 2003 г., утвердившее "Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования".

3. "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года".

4. Шашкин В. М., Зиннатулин М. З. О концепции изменений гражданско-правовых аспектов недропользования // Минеральные ресурсы России. 2004. N 5.

5. Литвиненко Ю. П. Деловой климат в минерально-сырьевом комплексе России // Минеральные ресурсы России. 2002. N 6.

6. Материалы Сахалинской международной конференции 2000 г.

7. Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец, 2000.

Название документа