Нужно ли принятие подзаконных актов к Закону "Об экспорте газа"

НУЖНО ЛИ ПРИНЯТИЕ ПОДЗАКОННЫХ АКТОВ К ЗАКОНУ "ОБ ЭКСПОРТЕ ГАЗА"

А. А. ГЛАДКОВ

Гладков А. А., заместитель генерального директора ООО "ЭРТА-Консалт".

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 117-ФЗ "Об экспорте газа" <1> (далее - Закон) вступил в силу 16 июля 2006 г. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3293.

Принятие Закона, по оценкам разработчиков, было направлено на решение следующих задач: - снятие неопределенности в регулировании экспорта газа; - предотвращение конкуренции на экспортных рынках между экспортерами российского газа; - стимулирование развития газовой отрасли; - эффективное использование природных ресурсов; - оптимизация и расширение трубопроводной системы; - обеспечение максимального дохода от реализации газа на экспорт. Задачи, безусловно, нужные и важные. Постараемся оценить, насколько принятие Закона позволило решить их, не требуется ли принятие дополнительных документов, и если да, то какого они должны быть уровня.

Снятие неопределенности в регулировании экспорта газа

Рассматривая эту задачу, можно с уверенностью сказать, что принятие Федерального закона "Об экспорте газа" закрыло пробел в государственном регулировании газовой отрасли, поскольку экспортные отношения по экспорту газа до его принятия специальным образом не регулировались. Экспортом газа в России занималась только одна компания - ОАО "Газпром" <2>. -------------------------------- <2> Говоря о том, что экспортом газа в России занималось только ОАО "Газпром", мы подразумеваем только экспорт природного газа.

Предотвращение конкуренции на экспортных рынках между экспортерами российского газа

Принятие Закона выполнило данную задачу и обеспечило создание "единого экспортного канала".

Стимулирование развития газовой отрасли, эффективное использование природных ресурсов, оптимизация и расширение трубопроводной системы, обеспечение максимального дохода от реализации газа на экспорт

Мы не стали рассматривать подробно каждую из задач, для целей настоящей статьи достаточно сказать, что принятие Закона не решило их ни в коей мере. Казалось бы, ничего плохого в том, что Закон позволил решить только часть стоящих перед отраслью задач, нет. Более того, было бы странно, если бы с принятием только одного закона все задачи отрасли, даже если они сосредоточены в экспорте, оказались бы решены. Однако принятый Закон, положительно ответив на вопрос создания "единого экспортного канала", ставит перед субъектами права множество новых вытекающих из текста самого Закона вопросов. Например: на какой газ распространяет свое действие Закон? Формулировка "газ, добываемый из всех видов месторождений углеводородного сырья и транспортируемый в газообразном или сжиженном состоянии" является весьма расплывчатой для конкретизации перечня кодов ТН ВЭД, которыми оперирует российская таможня. Право на определение этих кодов, а значит, и виды газа, на которые распространяются экспортные ограничения, в настоящее время ни за кем не закреплено. Не имея этого права де-юре, де-факто его взяло на себя Минэкономразвития России, выдав исключительные лицензии на экспорт газа по целому перечню группы ТН ВЭД 2711. В результате ситуация потребовала не юридических, а административных решений, которые привели к отмене де-факто ФТС России части исключительных лицензий на экспорт, выданных Минэкономразвития России. Какое количество компаний реализуют функции "единого экспортного канала"? Кто определяет порядок взаимодействия с ними? Формулировка "исключительное право на экспорт газа предоставляется организации - собственнику единой системы газоснабжения или ее дочернему обществу, в уставном капитале которого доля участия организации - собственника единой системы газоснабжения составляет сто процентов" позволила выдать лицензии трем компаниям: ОАО "Газпром", ООО "Газэкспорт" и ООО "Севергазпром". Нам понятно стремление законодателя сконцентрировать функции экспортера газа в одних руках, поскольку это повысило бы "прозрачность" и управляемость для государства. Однако назначение трех, а не одного экспортера, с нашей точки зрения, сводит на нет все усилия законодателя. Появление множественности субъектов, обладающих исключительным правом на экспорт, требует создания системы государственного контроля за их деятельностью. Ситуацию можно было бы еще понять, если бы между экспортерами были понятным образом поделены функции и полномочия, но и этого не произошло. Может ли независимая организация, добывающая газ, осуществить поставки газа на экспорт посредством "единого экспортного канала", а если да, то как? Вроде бы в п. 5 ст. 26 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <3> предусматривается, что "организации, которым предоставлено исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, совершают сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь только коммерческими соображениями". Такая формулировка может трактоваться в том смысле, что владелец исключительной лицензии на экспорт должен давать возможность компаниям, желающим осуществлять поставки газа на экспорт, такую возможность. Но как такая возможность должна быть реализована на практике, Закон не конкретизирует. Каков порядок обращения и к кому должна обращаться такая организация, чтобы совершить сделку по экспорту газа? Вот основные вопросы, волнующие организации, желающие осуществить сделку по экспорту газа. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

Какие рычаги, за исключением лицензирования, может использовать государство при экспорте газа? Что государство понимает под реализацией политики "единого экспортного канала"? Последние вопросы отнюдь не риторические. Определение организаций - владельцев исключительных лицензий на экспорт газа еще не определяет схему реализации газа на экспорт. Например, в качестве такой схемы может быть использована комиссионная (агентская) схема или схема поручения, при которой собственник газа поручает организации - владельцу исключительной лицензии на экспорт реализовать газ. Отсутствие в Законе "Об экспорте газа" прямого указания на разработку Правительством РФ подзаконного акта, конкретизирующего положения экспорта, может явиться только формальной причиной, сдерживающей разработку соответствующего постановления Правительства РФ. Однако необходимость разработки такого документа обусловлена не только необходимостью раскрытия принципа недискриминационности (указанной в п. 5 ст. 26 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"), но и целым рядом объективных предпосылок: - в условиях роста экспортных и внутренних потребностей и отстающего от этих потребностей роста добычи газа ОАО "Газпром" необходимо прописывать на уровне постановления Правительства РФ порядок определения и распределения экспортных объемов (объемов контрактования) газа между различными производителями (собственниками) газа; - принятие Федерального закона "Об экспорте газа" разрушило сложившиеся схемы поставок газа на экспорт независимыми производителями газа, однако потребность в осуществлении поставок осталась, а значит, этот вопрос будет решаться тем или иным образом. Можно сказать, что принятие Закона "Об экспорте газа" лишило ОАО "Газпром" гибкости при проведении переговоров с экспортными поставщиками. Последнее время в случае отказа ОАО "Газпром" от поставки газа на экспорт его место временно (до завершения переговоров между потребителем и ОАО "Газпром") занимала независимая организация.

Мировой опыт

В Европе участие государства в регулировании и развитии газовой отрасли принимает более сложные формы. Государство стремится увязать налоговую, ценовую, а также экспортную политику с эффективным проведением недропользования. При этом учет экономических интересов компаний является одним из краеугольных. Рассмотрим две европейские модели, в которых вопросы экспорта тесно увязаны с вопросами недропользования, в частности стимулирования разработки малых месторождений, стоимость запасов на которых выше, чем стоимость запасов на гигантских и крупных месторождениях. Каждая из моделей максимально учитывает интересы и особенности развития газовой отрасли своей страны.

Норвежская модель

Продажи норвежского газа с момента заключения самых первых договоров на продажу газа в 1973 г. реализовывались двумя различными способами, зависящими от типа заключаемого договора на продажу газа. До середины 80-х годов долгосрочные договоры на продажу газа заключались до полной выработки месторождения (так называемые договоры полной выработки). Основная отличительная особенность этих договоров состояла в том, что в рамках договора контрактовались запасы газа, содержащиеся в конкретном месторождении. Сторонами по таким договорам являлись компании, владеющие лицензией на разработку месторождения, и компании - покупатели газа. Правительство Норвегии в процессе поставки газа на экспорт по договорам полной выработки играло крайне ограниченную роль, в основном определяя общую политику недропользования в части выдачи лицензий на добычу газа с месторождений. Обнаружение месторождения, имеющего гигантские запасы газа, положило начало определению новой стратегии продаж газа на экспорт. С ресурсной точки зрения заключение договора полной выработки для месторождения с гигантскими запасами газа заблокировало бы продажу газа на экспорт с любого другого месторождения на длительный период. А значит, остановило бы развитие остальных, меньших по размеру, месторождений Норвегии. По этой причине Правительство Норвегии предложило рассматривать гигантское месторождение в качестве базового при продаже газа на экспорт и продолжать развивать и продавать газ с месторождений с меньшими запасами природного, а также нефтяного (попутного) газа, используя гигантское месторождение в качестве гаранта продаж. Для реализации такой стратегии были разработаны долгосрочные договоры, поставка газа по которым была не связана с конкретным месторождением. После определения основного (базового) месторождения, а также параметров продажи газа в договоре прописывалась возможность поставки газа с иного месторождения-сателлита при условии соблюдения оговоренных в договоре параметров его продажи. Первый такой договор был подписан в 1986 г. Реализуемая в настоящее время модель организации продаж норвежского газа демонстрирует взаимозависимость и взаимосвязь нефтяных компаний и Правительства Норвегии (см. рис. 1). При создании модели взаимодействия добывающих компаний и государства при поставках газа на экспорт Правительство Норвегии преследовало следующие основные цели: - проведение рациональной ресурсной политики, повышение эффективности использования природных ресурсов; - участие государства в осуществлении экспорта газа; - контролируемое развитие газотранспортных мощностей. Участие государства в организации экспорта газа дает дополнительные гарантии потребителям в части бесперебойности поставок. Порядок заключения договора на продажу газа выглядит следующим образом. Первым шагом являются переговоры о заключении договора на продажу газа. Поскольку ни одно из месторождений не является продавцом газа по договору, функции продавца в переговорах с покупателями берет на себя так называемый Комитет по продаже газа. В Норвегии этот Комитет, образованный в 1986 г., называется "Gas-sforhandlingsutvalget", или GFU. GFU не является юридическим лицом. Его члены (например, Статойл и Норск Гидро) подписывают договоры на продажу газа самостоятельно. Вторым шагом является определение базового месторождения. Это решение принимает Министерство нефти и энергии Норвегии, поскольку именно оно принимает решения о том, какие месторождения будут разрабатываться и какую транспортную инфраструктуру при этом надо будет построить. В процессе выбора месторождения основную роль играют следующие три участника: - Комитет по поставке газа ("Forsyningsutvalget", или FU), который состоит из нефтяных компаний, имеющих значительные запасы газа. Комитет по поставкам газа включает в себя в качестве членов большую часть нефтяных компаний, владеющих запасами газа на континентальном шельфе Норвегии. Комитет проводит экономический анализ и выдает рекомендации Министерству по вопросу выбора месторождений, которые будут нести ответственность по контракту. Вносимые Комитетом рекомендации не всегда принимаются единогласно; - Норвежский нефтяной директорат также дает рекомендации по выбору. Его рекомендации основываются на социально-экономическом анализе, особенностях разработки месторождений, инфраструктурных аспектах и т. д.; - Министерство нефти и энергии на основании представленных предложений выбирает месторождение. Формально третьим шагом, который обычно делается вместе со вторым, является принятие решения о выборе месторождений-сателлитов, с которых будет поставляться газ по контракту по продаже газа, но которые не имеют прямых договорных отношений с покупателем газа. Министерство обычно старается организовать поставки газа не только с базового месторождения, но и заключить поставочный контракт, позволяющий осуществлять поставки газа сразу с нескольких месторождений. Обычно выбор базового месторождения и месторождений-сателлитов в рамках данного контракта взаимосвязан. Именно по этой причине Комитет по поставке газа, так же как и Норвежский нефтяной директорат, одновременно с рекомендациями по выбору базового месторождения выдают рекомендации относительно месторождений-сателлитов. После того как месторождения-сателлиты подписывают контракты на поставку газа, эти контракты подписываются между компанией, владеющей лицензией на базовое месторождение, и компаниями, владеющими лицензиями на месторождения-сателлиты. При этом возникает достаточно сложная задача оптимизации профилей поставки со всех месторождений, требующая разработки сложных моделей контрактных взаимоотношений между всеми участниками поставки газа. В качестве пятого и заключительного шага принимаются решения по вопросу строительства (при необходимости) газотранспортной инфраструктуры. Решение принимается таким образом, чтобы наиболее полно загрузить имеющиеся мощности по транспортировке. По этой причине выбор транспортных режимов поставки также является достаточно сложной проблемой. Все подписываемые соглашения одобряются Министерством нефти и энергии. Именно по этой причине за Министерством остается последнее слово при выборе модели поставки. В большинстве случаев месторождения-сателлиты обеспечивают покрытие только небольшой части продаваемого по контракту газа, и поэтому базовое месторождение играет важную роль в обеспечении остальной части поставок. В других случаях месторождение-сателлит обеспечивает возможность полного закрытия поставок газа по контракту.

Норвежская модель. Опыт реализации экспортной политики

Министерство нефти и энергетики Норвегии Регулирование и согласование всех аспектов добычи, транспортировки и продажи

/ \ / \ Комитет по поставке газа Нефтяной директорат (FU) Рекомендации по Рекомендации по Комитет по продаже определению, выбору определению, выбору (GFU) месторождений для месторождений для Ведение переговоров заключения контрактов заключения контрактов по контрактам

Контракт, Добыча заключаемый между Рынки поставщиком и Основное < покупателем > > местонахождение

"Вспомогательные" месторождения Транспортировка Покупатель

> Поставка газа > по контракту >

Рис. 1. Норвежская модель

Модель Нидерландов

В течение трех лет после открытия огромного газового месторождения Гронинген (Groningen) в 1959 г. министр экономики Де Пюи (De Pous) в своей Ноте (Nota) провозгласил основные принципы политики Нидерландов в газовой отрасли. Во-первых, чтобы максимизировать доход государства и держателя концессии Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), министр в качестве основного представил принцип рыночной оценки добываемого газа. В соответствии с ней цена газа, по которой он должен продаваться различным потребителям, должна быть связана с ценой на альтернативные виды топлива, замещение на которые является наиболее вероятным, т. е. нефтяного газа для небольших потребителей и нефтепродуктов для промышленных и других крупных потребителей. Второй основной принцип, сформулированный в Ноте Пюи, гласил, что разработка ресурсов нидерландского газа должна осуществляться "в гармонии" с продажами добываемого газа для того, чтобы избежать потрясений на энергетическом рынке. Контроль над поставками газа, таким образом, рассматривался в качестве одной из функций Правительства Нидерландов. Низкие затраты при добыче газа на месторождении Гронинген привели к тому, что оно стало маржинальным источником газа; действуя в качестве балансирующего производителя, это месторождение поставляет объемы газа, необходимые для заполнения разрыва между растущим внутренним производством с новых месторождений и падающей потребностью в газе компании "Gasunie", связанной с падением экспортных поставок. Именно по этой причине политика государства оказалась направленной на замещение газа с низкой себестоимостью производства (с месторождения Гронинген) на газ с малых месторождений. Разработчики малых месторождений предпочитают продавать свой газ компании "Gasunie" на достаточно стабильных и прибыльных для них условиях политики малых месторождений, т. е. по рыночной цене, используя месторождение Гронинген в качестве резервного (см. рис. 2). Согласно законодательству "Gasunie Trade & Supply" обязана покупать газ у всех добывающих компаний, независимо от качества газа, по приемлемым ценам, сопоставимым с рыночной ценой гронингенского газа. Оператор газотранспортной системы компания "Gas Transport Services", в свою очередь, должна предоставлять доступ к своей газотранспортной инфраструктуре всем производителям.

Голландская модель. Опыт реализации экспортной политики

Министерство экономики Конкурентное ведомство (NMa) Регулирование суммарного объема Регулирование тарифов добычи (80 млрд. куб. м)

\/ \/

Добыча Транспортировка Рынки

Гронингенское > "Пиковые" > месторождение поставки

Контракт, "Малые" заключенный месторождения < между > Покупатель поставщиком и покупателем

Поставка газа > по контракту >

Рис. 2. Модель Нидерландов

Выводы

В настоящей статье мы постарались отразить проблемы, возникшие при создании "единого экспортного канала". Создание государственной экспортной политики, направленной не только на фиксацию уже сложившихся отношений по экспорту газа из Российской Федерации, но и на стимулирование развития всей газовой отрасли в целом, - вот задача, которая требует совместного приложения сил специалистов государственных органов власти, ОАО "Газпром", независимых организаций и экспертного сообщества. Первым шагом в этом направлении могло бы стать принятие постановления Правительства РФ, определяющего взаимоотношения компаний ОАО "Газпром" и независимых организаций при осуществлении поставок газа на экспорт в рамках уже действующего законодательства.

Название документа