Некоторые вопросы применения законодательства о развитии застроенных территорий

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗВИТИИ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ

В. А. ГАНЖАЛА

Ганжала Владислав Александрович, партнер адвокатского бюро "Линия права".

На основе анализа судебных актов арбитражных судов в статье освещены особенности правоприменительной практики в спорах, связанных с развитием застроенных территорий, в свете вступления в силу изменений в градостроительном и земельном законодательстве.

Ключевые слова: инвестиционный контракт, развитие застроенной территории, земельные участки, застройка территории.

Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 232-ФЗ), вступившим в силу 1 января 2007 г., в Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ внесены изменения, связанные с введением нового понятия "развитие застроенной территории", которое означает снос/реконструкцию зданий, строений, сооружений, являющихся аварийными или подлежащими сносу/реконструкции по иному основанию, и осуществление нового строительства на освобожденной территории. Данный термин был введен в целях упорядочения процесса градостроительства и стал использоваться наряду с понятиями "точечная застройка земельного участка" и "комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства". Договор о развитии застроенной территории заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор (ч. 2 ст. 46.2 ГрК РФ). Одним из ключевых моментов договора является то, что земельный участок, находящийся в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, предоставляется лицу, с которым заключен такой договор, без проведения торгов. Участок по выбору такого лица передается бесплатно в собственность или в аренду (абз. 1 п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ч. 8 ст. 46.1 ГрК РФ). По результатам анализа судебной практики можно утверждать, что законодательство о развитии застроенных территорий применялось не только к соответствующим договорам, но и к договорам других видов, которые были заключены до вступления этого законодательства в силу (1 января 2007 г.) и предусматривали так называемую комплексную реконструкцию городских кварталов - снос ветхого жилого фонда (в частности, пятиэтажных жилых домов) и строительство новых многоквартирных домов и объектов социальной инфраструктуры за счет средств инвестора и соответствующего бюджета. Такие договоры именовались по-разному: например, в Москве они назывались инвестиционными контрактами по реализации инвестиционных проектов. Для удобства данные договоры будем называть инвестиционными контрактами. Эта ситуация сохраняется до настоящего времени <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 28.01.2013 по делу N А40-115486/11-122-848, от 17.01.2013 по делу N А40-62553/11-94-519.

Дело в том, что реализация инвестиционных контрактов требует значительного времени. Для того чтобы приступить к строительству новых многоквартирных домов, инвесторам необходимо выполнить большой объем работы, в частности подготовить проектную документацию и выкупить жилые помещения в ветхом жилом фонде. Реализация этих этапов связана с принятием/утверждением уполномоченными органами государственной власти/местного самоуправления необходимых ненормативных правовых актов. Без завершения этих мероприятий вопрос о предоставлении инвесторам земельных участков не поднимался, поскольку участки не могли считаться свободными до выкупа жилых помещений в ветхом жилом фонде. Однако по завершении этих этапов оказалось, что земельные участки не могут быть предоставлены инвесторам, так как после 1 января 2007 г. вступило в силу общее правило, установленное в п. 2 ст. 30 и п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ: земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду только посредством аукционов. Инвестиционные контракты не отнесены к числу исключений, установленных ЗК РФ. По этой причине уполномоченные исполнительные органы государственной власти/местного самоуправления отказывали инвесторам в предоставлении земельных участков для строительства новых многоквартирных домов, ссылаясь на то, что инвесторы не являются победителями аукционов по продаже земельных участков или на право заключить договор их аренды. Между тем инвесторы уже приступили к комплексной реконструкции городских кварталов и в связи с этим понесли значительные расходы, поэтому стали обращаться в арбитражные суды с заявлениями об оспаривании указанных решений исполнительных органов государственной власти/местного самоуправления. Встречается и другая ситуация, когда исполнительные органы государственной власти/местного самоуправления все-таки предоставляют инвесторам земельные участки, но впоследствии такие решения оспариваются контролирующими органами. При рассмотрении подобных споров арбитражные суды, как правило, поддерживают инвесторов <2>. Данная позиция аргументируется тем, что инвестиционные контракты по своей правовой природе являются договорами о развитии застроенных территорий, так как содержат все обязательства, характерные для договоров данного типа: подготовка и утверждение проектной документации; изъятие путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах и земельных участков для муниципальных нужд; уплата выкупной цены за изымаемые жилые помещения и земельные участки; передача в государственную (муниципальную) собственность жилых помещений для предоставления гражданам, выселенным из жилых помещений; снос старых многоквартирных домов и строительство новых <3>. -------------------------------- <2> См.: Постановления ФАС Московского округа от 28.01.2013 по делу N А40-115486/11-122-848, от 17.01.2013 по делу N А40-62553/11-94-519, от 19.12.2012 по делу N А40-24082/12-135-224, от 12.07.2012 по делу N А40-62552/11-119-513, от 29.06.2012 по делу N А40-62554/11-145-523, от 04.06.2012 по делу N А40-71207/11-2-467, от 28.12.2011 по делу N А40-905/11-150-7, от 02.06.2011 по делу N А40-78197/10-111-429; Девятого ААС от 23.11.2012 по делу N А40-60447/12-119-570; Десятого ААС от 24.06.2010 по делу N А41-13772/08. <3> Вместе с тем иногда арбитражные суды, проанализировав все условия, приходят к выводу о том, что инвестиционные контракты не могут быть признаны договорами о развитии застроенных территорий (см., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 20.07.2009 по делу N А41-19336/08, от 24.03.2009 по делу N А41-К1-8866/08; ФАС Поволжского округа от 15.02.2008 по делу N А12-12170/07-С15).

При этом арбитражные суды учитывают одинаковые цели заключения инвестиционных контрактов и договоров о развитии застроенных территорий. Необходимо отметить, что инвестиционные контракты, а также решения о комплексной реконструкции городских кварталов, как правило, заключались/принимались органами, уполномоченными в настоящее время на заключение договоров о развитии застроенных территорий и принятие соответствующих решений (например, в Москве - правительством Москвы). Инвестиционные контракты, как и договоры о развитии застроенных территорий, заключались по результатам торгов <4>. В связи с этим арбитражные суды применяют к инвестиционным контрактам положения ГрК РФ и ЗК РФ, регулирующие договоры о развитии застроенных территорий (в частности, абз. 1 п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ч. 8 ст. 46.1 ГрК РФ), и приходят к выводу о том, что земельные участки должны быть предоставлены инвесторам без проведения торгов. -------------------------------- <4> Следует отметить, что заключение инвестиционных контрактов по результатам иной формы торгов (конкурс), чем предусмотренная ч. 2 ст. 46.2 ГрК РФ (аукцион), не препятствует признанию инвестиционных контрактов договорами о развитии застроенных территорий. Правовая природа договора определяется исходя из существа прав и обязанностей его сторон и не зависит от способа его заключения. Например, договор купли-продажи остается таковым независимо от того, заключен ли он по результатам торгов или без их проведения. Способ заключения договора определяет только его сторону, а не права и обязанности сторон по нему.

Одним из основных возражений против признания инвестиционных контрактов договорами о развитии застроенных территорий является то, что инвестиционные контракты были заключены до вступления в силу Федерального закона N 232-ФЗ, которым было введено понятие "развитие застроенной территории". Арбитражные суды отклоняют такие возражения, ссылаясь на п. 2 ст. 4 ГрК РФ и ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", согласно которым к отношениям, возникшим до вступления в силу акта гражданского законодательства, ГК РФ применяется в части прав и обязанностей, возникших после введения его в действие. Исходя из этого, арбитражные суды обращают внимание на то, что обязанность исполнительных органов государственной власти/местного самоуправления предоставить инвесторам испрашиваемые земельные участки возникла после вступления в силу Федерального закона N 232-ФЗ, так как инвесторы подали заявления о предоставлении земельных участков после введения его в действие. Поэтому к такой обязанности исполнительных органов государственной власти/местного самоуправления подлежат применению положения данного Федерального закона, в том числе абз. 1 п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ч. 8 ст. 46.1 ГрК РФ <5>. -------------------------------- <5> Однако иногда факт заключения инвестиционного контракта после вступления в силу Федерального закона N 232-ФЗ служил препятствием для его признания договором о развитии застроенной территории (см., напр.: Постановление ФАС Московского округа от 24.03.2009 по делу N А41-К1-8866/08). Вместе с тем такой подход характерен для первых судебных актов по данной категории споров. Впоследствии арбитражные суды стали придерживаться противоположного подхода.

Другим возражением является то, что испрашиваемые инвесторами земельные участки обременены правами третьих лиц. Так, в силу п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ для развития застроенных территорий могут быть переданы лишь земельные участки, которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам. На основании п. 9 ч. 3 ст. 46.2 ГрК РФ орган местного самоуправления обязан предоставить земельный участок только после уплаты лицом, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, выкупной цены за изымаемые жилые помещения и земельные участки. Поэтому если участки не являются свободными, то это служит препятствием для их предоставления инвесторам. Однако в проанализированной судебной практике арбитражные суды отклоняли такие возражения как недоказанные <6>. -------------------------------- <6> Примечательно, что в Постановлении ФАС Московского округа от 02.06.2011 по делу N А40-78197/10-111-429 такие возражения были отклонены также в связи с тем, что в соответствии со ст. 46.2 ГрК РФ освобождение территории от прав третьих лиц является обязанностью органа государственной власти/местного самоуправления. Более того, из Постановления ФАС Московского округа от 28.12.2011 по делу N А40-905/11-150-7 следует, что испрашиваемый инвестором земельный участок не был свободен, однако такие возражения были отклонены, так как собственники жилых помещений не обращались с заявлениями на получение разрешений на снос жилых многоквартирных домов и строительство за свой счет новых многоквартирных домов (ч. 11 ст. 32 Жилищного кодекса РФ) и не были представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задержка переселения обусловлена действиями инвестора.

Необходимо обратить внимание на то, что понятие "развитие застроенной территории", введенное Федеральным законом N 232-ФЗ, не являлось новеллой. Так, в пояснительной записке к проекту этого Закона (N 317064-4) прямо указано, что предлагаемые законопроектом изменения и дополнения в ГрК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы являются результатом исследования правоприменительной практики, обобщения выявленных правовых коллизий, а также проведенного анализа норм указанных федеральных законов на предмет противоречий между ними. Проект данного Закона направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. Таким образом, Федеральным законом N 232-ФЗ фактически была законодательно закреплена ранее сложившаяся правоприменительная практика, поэтому реализация его положений в сфере инвестиционных контрактов не противоречит содержанию данного Закона и целям его принятия. Приведенная судебная практика представляется правильной. Исходя из существенных условий инвестиционных контрактов, обязательств сторон по ним, целей их заключения, а также задач, решаемых введением понятия "развитие застроенной территории", реализация инвестиционных контрактов и договоров о развитии застроенных территорий должна осуществляться в едином правовом режиме, в частности с предоставлением инвесторам испрашиваемых земельных участков без проведения торгов. Иной подход приведет к аукционам в отношении земельных участков, к развитию которых инвесторы уже приступили на законном основании. В таком случае проведение торгов может повлечь за собой нарушение прав и законных интересов инвесторов в связи с тем, что земельные участки могут быть предоставлены третьим лицам и это приведет к невозможности исполнения инвестиционных контрактов и причинит инвесторам значительные убытки в виде расходов, понесенных на развитие застроенной территории, и неполученных доходов от реализации инвестиционных контрактов <7>. -------------------------------- <7> Постановлением ФАС Московского округа от 29.03.2012 по делу N А40-54534/11-60-334 оставлены без изменения судебные акты, которыми с правительства Москвы в пользу инвестора были взысканы затраты на проектно-изыскательские работы, которые инвестор понес до того, как ему было отказано в предоставлении земельного участка. Суд кассационной инстанции прямо указал, что расходы, понесенные инвестором при реализации инвестиционного контракта, расторгнутого впоследствии в связи с непредоставлением инвестору земельного участка, являются его убытками.

При этом инвесторы для заключения инвестиционных контрактов выбирались по результатам торгов. Поэтому их повторное участие в аукционах уже в отношении земельных участков в принципе лишено смысла. В заключение необходимо отметить, что арбитражные суды признают инвестиционные контракты, заключенные после вступления в силу Федерального закона N 232-ФЗ, недействительными (ст. 168 ГК РФ) и констатируют, что такие контракты не отвечают обязательным требованиям, предъявляемым градостроительным законодательством РФ к условиям заключения и содержанию договоров о развитии застроенных территорий. В связи с этим арбитражные суды жестко оценивают инвестиционные контракты, рассматривают их условия о предоставлении инвесторам земельных участков без проведения торгов как направленные в обход закона (п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ) и потому признают контракты ничтожными <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Девятого ААС от 14.12.2011 по делу N А40-129501/10-155-1069. Данное дело интересно и тем, что инвестиционный контракт оспаривался самим инвестором и что судебными актами с правительства Москвы в порядке применения последствий недействительности инвестиционного контракта было взыскано более 4 млрд. руб.

Название документа