К вопросу о реформе железнодорожного транспорта в России

К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА В РОССИИ

Д. КИСЕЛЕВА

Роль железнодорожного транспорта в современной структуре российской экономики трудно переоценить. Железнодорожный транспорт является основой транспортной системы России, основным, а в некоторых случаях и единственным видом транспорта, действующим практически при любых климатических условиях, осуществляющим массовые перевозки грузов и пассажиров во всех районах нашей большой страны. Однако современные условия развития России диктовали необходимость реформирования отрасли. Системный анализ современного состояния железнодорожного транспорта и тенденций его развития показывал, что, несмотря на его стабильную работу, существовал ряд серьезных проблем. Во-первых, уровень эффективности железнодорожного транспорта, существовавший ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, вот уже несколько десятков лет оставались неизменными и не в полной мере отвечали современным требованиям. Во-вторых, совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживало развитие рыночных отношений в отрасли и препятствовало формированию конкурентной среды. В-третьих, была несовершенна нормативная база функционирования железнодорожного транспорта. В-четвертых, высокая степень износа основных фондов отрасли: пассажирских вагонов, верхних строений пути, тепловозов, прогнозируемый рост затрат на содержание и ремонт. В-пятых, дефицит инвестиционных ресурсов и острая потребность в привлечении дополнительных денежных средств. Итак, необходимость реформирования была очевидна. Вопрос состоял в том, как это осуществить. Ведь даже малейшие изменения отразятся на каждом россиянине: более чем миллионе железнодорожников и на нас с вами - пассажирах-потребителях. Тщательная теоретическая проработка и анализ последствий реформ были организованы еще Министерством путей сообщения и велись на протяжении пяти лет. Было решено проводить реформу в три этапа: первый этап - 2001 - 2002 гг., второй этап - 2003 - 2005 гг., третий - 2006 - 2010 гг. <1>. Постепенное осуществление планов реформирования отрасли позволит после каждого этапа проанализировать результаты и определить перспективы дальнейшего развития. Реформа очень обширна, поэтому предлагаю остановиться на ней в части, касающейся непосредственно судьбы юридического лица "Российские железные дороги". -------------------------------- <1> Материал интернет-сайта www. rzd. ru.

Итак, 18 сентября 2003 г. Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов подписал Постановление о создании ОАО "Российские железные дороги", 23 сентября компания прошла государственную регистрацию, а 1 октября начала хозяйственную деятельность. Впервые в нашей стране создана такая крупная и мощная компания. Ее уставный капитал составляет 1 трлн. 535 млрд. 700 млн. рублей - это больше, чем у "Газпрома" и РАО "ЕЭС" вместе взятых. Своим имуществом в компанию вошло 987 предприятий. Созданием ОАО "РЖД" завершен 1-й этап реформирования железнодорожного транспорта. Произошло разделение функций государственного регулирования и хозяйственного ведения. В результате в компетенции федерального агентства железнодорожного транспорта осталось проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта и нормативно-правовое регулирование работы отрасли. Тогда как функции организации хозяйственной деятельности переданы ОАО "Российские железные дороги", которое взяло на себя управление перевозочным процессом, финансовое планирование и управление персоналом. Объединенный на первом этапе комплекс железных дорог на втором этапе планировалось дробить по признаку сферы деятельности путем реорганизации ОАО "РЖД", выделяя в дочерние акционерные общества самостоятельные структурные подразделения, осуществляющие отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иная деятельность, не связанная с перевозками). На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта планировалось продолжить привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ ОАО "РЖД" и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала. Я говорю об этом в прошедшем времени, потому что совсем недавно Президент РФ предложил Правительству повременить с претворением этих мероприятий в жизнь и доработать проект реформы. Значит, где-то была допущена ошибка. Начну с того, что в обозначенные выше сроки реформа не укладывается, то ли потому, что они были очень самонадеянно объявлены, то ли потому, что пришлось многое переделывать и изменять по ходу проведения мероприятий реформы. Самые громкие обсуждения и волну критики вызвал способ создания ОАО "РЖД". Его предлагалось осуществить путем слияния всех структурных подразделений железных дорог и создания единого унитарного предприятия, а затем преобразовать его в акционерное общество со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Но, решив упростить себе задачу, законодатель на своем пути переступил закон, произведя приватизацию государственного имущества по способу, не указанному в закрытом перечне Закона о приватизации <2>. В результате учредители создали новое юридическое лицо, оплатив его акции активами и пассивами, т. е. правами и обязанностями "старого" унитарного предприятия, тогда как в соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об акционерных обществах" <3> оплата акций может осуществляться только деньгами, ценными бумагами, другими вещами или имущественными правами и иными правами, имеющими денежную оценку. Имущество сотен ГУПов было внесено в уставный капитал "единого хозяйствующего субъекта" с последующей ликвидацией "пустых оболочек" - ГУПов с нулевым балансом. Не определены ни порядок формирования уставного капитала дочерних АО, ни степень участия в них государства, ни виды их деятельности. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <3> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1; 2002. N 12. Ст. 1093.

Такой способ преобразования ГУПов противоречит многим нормам Гражданского кодекса РФ и положениям иных законов - об унитарных предприятиях, о правах кредиторов, о правах работников. Имущество организаций изымается у них без процедуры ликвидации юридического лица. А безвозмездное внесение имущества одной коммерческой организации в уставный капитал другой, т. е. дарение, прямо запрещено законом (п. 4 ст. 575 ГК). Такое положение вызвало недовольство в ученых кругах, но на уровень Конституционного Суда так и не вышло. Плачевно то, что реформа уже сейчас заставила в ней разочароваться, скорее всего, она не оправдает себя и в будущем. Не открою секрета, если скажу, что такая схема модернизации железных дорог мировой практике давно известна. Самым ярким примером здесь является Германия, железнодорожное сообщение которой с 1994 г. находится в стадии реформирования. Сначала был создан единый госконцерн "Немецкие железные дороги", а затем он начал делиться по подразделениям, сферам деятельности и частным рукам. Напоминает нашу ситуацию, не так ли? Однако Германия идет на шаг вперед, что позволяет нам уже сейчас видеть объективные результаты, которые ждут и нас. Современное состояние немецких железных дорог определяется многими показателями, такими как: относительно высокая плотность населения и небольшая территория страны, большие объемы перевозок, развитая транспортная сеть и хорошее состояние дорог, в том числе автомобильных. Германия в отличие от России не зависит так сильно от железных дорог. Если то или иное направление или конкретный поезд убыточен, то он просто снимается с эксплуатации. Если малодеятельная ветка себя не окупает, то она закрывается частично и обслуживает только грузовое движение. Если и это не дает экономического эффекта, то линия может быть ликвидирована полностью с разборкой путей. В этом случае основная нагрузка перевозок ложится на автотранспорт, благо состояние дорог и автомобилестроение в Германии позволяют это сделать. Что же в России? По-моему, наша страна еще не готова к такому щедрому дару, как разобрать железную дорогу по рельсам и раздать ее всем желающим. Ведь такое деление фактически означает вычленение прибыльных направлений деятельности железнодорожного транспорта и их развитие на основе здоровой конкуренции и инертное функционирование убыточных структур вплоть до их полного износа, исчерпания ресурсов и окончательного упадка. В первую очередь это нанесет серьезный удар по сообщению с восточной частью России. Уже упоминалось о том, что железнодорожный транспорт - это единственный вид транспорта, который менее всего подвержен воздействию меняющихся погодных условий и который способен осуществлять перевозки любых масштабов из одного конца страны в другой. Иными словами, мы не можем отказаться от функционирования железнодорожного транспорта лишь ввиду того, что он не приносит ожидаемой прибыли. Другие виды транспорта просто не выдержат такой нагрузки. Автомобильные дороги оставляют желать лучшего, а авиатранспорт сможет компенсировать лишь пассажирские перевозки. А как быть с перевозкой зерна, нефти и других тяжелых грузов? К тому же, если так демонстративно отвернуться от Дальнего Востока, то это может повлечь не только экономические, но и политические проблемы. Ведь если нам безразлична территория за Уралом, то это не значит, что она также безразлична нашим соседям. Поэтому нельзя дробить железные дороги. Пока они действуют как единая система, единый организм, перевозки по неокупаемым, но жизненно необходимым направлениям будут компенсироваться за счет прибыльных подразделений дорог, что сохранит баланс функционирования и развития всего железнодорожного транспорта страны. Еще хотелось бы сказать об управлении железными дорогами. Сейчас руководство составляют железнодорожники-профессионалы, начавшие и прошедшие свой карьерный путь на железнодорожном транспорте, однако с привлечением частного капитала им на смену придут менеджеры из других областей, ориентированные исключительно на максимизацию прибыли. Некомпетентность руководства в вопросах железнодорожного транспорта, решения, принимаемые в отрыве от реального положения дел на дороге, породят недоверие к нему со стороны работников и как результат - опять-таки ослабление железных дорог. В заключение хочется сказать, что в Германии создание холдинговой структуры в сфере перевозок с соответствующим разделением дел ухудшило финансовое положение железных дорог. Поэтому сейчас Правительство проводит политику возвращения к централизации управления. За это высказываются и железнодорожники, и пассажиры. В Великобритании бывшая государственная железная дорога полностью разрушена и распродана более чем десятку частных собственников. Идея создать на дороге такую же конкуренцию, как на автомобильном или авиационном транспорте, неосуществима ни в Европе, ни в России. Остается только догадываться, почему Министерство путей сообщения посчитало иначе и запустило механизм реформы, несмотря на, подчеркиваю, заведомо известный печальный результат.

Название документа