Обзор изменений в градостроительном законодательстве

(Шарапов В. В.)

("Право и экономика", 2007, N 4)

Текст документа

ОБЗОР ИЗМЕНЕНИЙ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В. В. ШАРАПОВ

Шарапов Василий Владимирович

Заместитель руководителя юридического отдела по инвестиционной деятельности ЗАО "Сити-XXI век". Специалист в области сделок с недвижимостью, строительства и инвестиций в недвижимость.

Родился 10 января 1977 г. в г. Москве. Окончил в 1998 г. Высший институт управления по специальности "юрист".

В конце 2006 г. опубликован новый Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон), который в большей своей части вступил в силу с 1 января 2007 г.

Настоящий материал представляет собой обзор некоторых значительных изменений, которые Закон внес в действующее градостроительное законодательство РФ, с кратким экспресс-анализом таких изменений.

Контроль градостроительной деятельности

Согласно нововведениям уточняются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности. В частности, органы федеральной власти теперь будут вправе осуществлять контроль над соблюдением субъектами РФ и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (см. п. 7.1 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции).

При этом полномочия по контролю над соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности от федеральных органов власти переходят к органам власти субъектов РФ (см. ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции). Таким образом, в области градостроительных правоотношений федеральные власти стремятся выстроить вертикаль федерального контроля и укрепить ее. В рамках этой вертикали федеральный центр получает право контролировать деятельность субъектов Федерации в области градостроительной власти, а субъекты Федерации в свою очередь получают право контролировать деятельность органов местного самоуправления. При этом законодатель разъясняет следующее: что понимается под контролем по смыслу указанных нововведений, что следует из ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции. Под контролем законодатель понимает три стратегических направления действий федерального центра по отношению к субъектам Федерации:

контроль над соответствием градостроительного законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству;

контроль над своевременным приведением в соответствие градостроительного законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству;

контроль над соблюдением всех необходимых процедур, установленных законом для подготовки и утверждения градостроительной документации.

При этом федеральный центр в целях контроля получает определенные права и механизмы воздействия на субъекты Федерации, определяемые в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции.

Аналогичными правами и механизмами воздействия наделяются субъекты Федерации по отношению к органам местного самоуправления, что следует из ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции.

Государственная экспертиза градостроительной документации

По новым правилам существенно изменяется процедура организации и проведения государственной экспертизы некоторых видов градостроительных документов. Согласно ч. 1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции федеральный центр передает субъектам Федерации за некоторыми исключениями полномочия по организации и проведению государственной экспертизы документов территориального планирования, проектной документации, результатов инженерных изысканий. Исключения из этого общего правила предусмотрены в п. 5 и 5.1 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ.

Поскольку нет иных указаний в законе, то данные полномочия следует считать переданными от даты вступления Закона в юридическую силу. Вместе с тем, как показывает недолгая практика применения Закона, необходимая для проведения государственной экспертизы в новых дополнительных объемах экспертная инфраструктура у субъектов Федерации к дате вступления Закона в силу не сформирована.

Нагрузка на систему органов государственной экспертизы субъектов Федерации в связи с принятием Закона увеличилась. Из этого следует, что для нормальной работы система экспертизы субъектов Федерации нуждается в серьезной модернизации.

Для настройки этой системы под новые законодательные требования необходим переходный период. Этого времени субъектам Федерации для реорганизации собственной экспертной инфраструктуры законодатель не дал, и соответствующие положения о переходном периоде в Законе отсутствуют.

Увеличение объемов градостроительной документации, которая с 2007 г. начнет проходить через систему государственной экспертизы субъектов Федерации, влечет необходимость осуществления определенных реорганизационных мероприятий внутри этой системы, для того чтобы она была готова принять эти новые объемы, т. е. "переварить" их. Если этого не сделать, существующая система государственной экспертизы субъектов Федерации может оказаться не способной осуществлять свои функции, возложенные на нее законодателем с учетом последних изменений градостроительного законодательства РФ.

Как следствие, это приведет если не к параличу существующей экспертной системы субъектов Федерации в целом, то в лучшем случае к существенному нарушению сроков осуществления государственной экспертизы той же проектной документации, что повлечет увеличение сроков строительства и ввода построенных объектов в эксплуатацию.

Видимо, в целях исправления неблагоприятно складывающейся ситуации в сфере государственной экспертизы градостроительной документации, которая обусловлена негативными последствиями нововведений, вступивших в силу на основании Закона, Правительство РФ приняло Постановление N 145 от 5 марта 2007 г. (далее - Постановление).

Как следует из этого правового акта, Правительство РФ ввело определенные правила осуществления государственной экспертизы проектной документации в переходный период и утвердило процедуру организации государственной экспертизы, развивая и дополняя Закон в этой части.

Во-первых, те градостроительные документы, по которым уже проведена проверка на соответствие требованиям санитарно-эпидемиологической, экологической, историко-культурной и прочих обязательных экспертиз, повторно оцениваться на соответствие этим требованиям новым уполномоченным органом на проведение государственной экспертизы не будут.

Необходимое условие для применения этого правила - подача проектной документации и результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу до 1 января 2007 г. и получение положительных заключений соответствующих экспертиз до 23 марта 2007 г. (см. подп. "в" п. 2 Постановления).

Во-вторых, государственная экспертиза в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий, начатая до 23 марта 2007 г., подлежит завершению теми экспертными учреждениями, которые ее начали, а повторные государственные экспертизы указанной градостроительной документации проводятся до 1 января 2008 г. экспертными учреждениями, которые выдали отрицательное заключение по результатам первичной государственной экспертизы (подп. "г" п. 2 Постановления).

Данные нововведения помогают организациям-заявителям разобраться в том, куда направлять документы на государственную экспертизу в переходный период, а уполномоченным экспертным учреждениям федерального уровня и уровня субъекта РФ разграничить свои полномочия в пределах переходного периода.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с подп. "е" п. 2 Постановления до утверждения требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы субъектов РФ такие заключения оформляются в произвольной форме, и до 1 января 2008 г. их обязаны подписывать должностные лица, осуществляющие государственную экспертизу.

После вступления Постановления в силу организация проведения государственной экспертизы осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением, которое более подробно в настоящей статье рассматриваться не будет.

Развитие застроенной территории

Градостроительный кодекс РФ дополняется рядом правовых норм, регулирующих специальные правоотношения субъектов градостроительной деятельности, связанные с развитием застроенных территорий. Развитие застроенных территорий является новой правовой категорией, вводимой законодателем в юридический оборот.

Такое нововведение, видимо, обусловлено стремлением законодателя упорядочить процесс градостроительства в сегменте точечной городской застройки, установить определенную процедуру ликвидации аварийного и ветхого жилья за счет частных инвестиций.

Однако чтобы данная процедура реально заработала, во-первых, она должна быть привлекательна для частного инвестора в экономическом смысле, во-вторых, проста и понятна для него, в-третьих - юридически безупречна, что гарантирует безопасность частных инвестиций в такие проекты. Исходя из этих потребностей частного инвестора рассмотрим предлагаемую законодателем модель.

Законодатель не дает прямого определения понятию "развитие застроенной территории". Вместе с тем анализ ч. 1 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ в новой редакции показывает, что под этим термином подразумевается строительство или реконструкция в пределах элемента планировочной структуры (квартала или микрорайона) одного или нескольких объектов капитального строительства на территории, соответствующей требованиям ч. 3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ.

Именно эта территория рассматривается законодателем как застроенная и только в отношении нее применимы процедуры, предусмотренные в ст. 46.1 - 46.3 Градостроительного кодекса РФ. Другими словами, если на территории не расположены объекты, указанные в ч. 3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, то эта территория не может рассматриваться как застроенная и в отношении нее не допустимо принимать решения о ее развитии. При этом по смыслу нововведений под застроенной территорией следует понимать комплекс земельных участков либо единый земельный участок.

Решение о развитии застроенной территории принимает орган местного самоуправления только при наличии градостроительного регламента на застроенную территорию и нормативов градостроительного проектирования.

Вместо нормативов градостроительного проектирования допустимо наличие расчетных показателей обеспечения застроенной территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, которые должны быть утверждены органом местного самоуправления.

Инициатива в необходимости принятия решения о развитии застроенной территории может исходить как от субъектов РФ, так и от органов местного самоуправления либо от физических и юридических лиц.

В Законе не содержится прямых оснований для отказа органом местного самоуправления от принятия решения о развитии застроенной территории. Тем не менее это обстоятельство не позволяет считать, что положительное решение органом местного самоуправления принимается в любом случае. Так, по результатам анализа Закона можно прийти к выводу, что решение о развитии застроенной территории не может быть принято в следующих случаях:

если на этой территории нет объектов, предусмотренных ч. 3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, т. е. территория не подпадает под обязательные требования, установленные законом для застроенной территории;

если отсутствует утвержденный градостроительный регламент для застроенной территории;

если отсутствуют нормативы градостроительного проектирования и органом местного самоуправления не утверждены расчетные показатели обеспечения застроенной территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры.

Не слишком удачно сформулирована законодателем ч. 5 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой "на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, не могут быть расположены иные объекты капитального строительства, за исключением указанных в ч. 3 и 4 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ".

Обратим внимание, что по смыслу ч. 3 и ч. 4 ст. 46.1 под "иными объектами капитального строительства", которые не могут быть расположены на застроенной территории, следует понимать объекты капитального строительства:

вид разрешенного использования и предельные параметры которых соответствуют градостроительному регламенту;

которые не являются многоквартирными домами по смыслу ч. 3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ.

Но что же делать в том случае, если такие объекты на застроенной территории все-таки расположены? Является ли наличие данных объектов в пределах застроенной территории основанием для отказа в принятии решения о развитии такой застроенной территории органом местного самоуправления? Или данные объекты не должны включаться в состав застроенной территории на этапе принятия решения о ее развитии? Прямого ответа на эти вопросы законодатель не дает.

Как следует из ч. 6 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ в принятом решении о развитии застроенной территории должны быть указаны помимо иных данных ее местоположение и площадь, а также перечень объектов капитального строительства, расположенных на застроенной территории и подлежащих сносу.

Местоположение и площадь любого земельного участка определяется на основании данных Единого государственного реестра земель (см. п. 2 ст. 14 Закона о государственном земельном кадастре).

Из этого следует вывод о том, что в целях определения на местности местоположения и площади застроенной территории, а также ее границ необходимо провести кадастровый учет в порядке, установленном законом в отношении земельных участков, входящих в ее предполагаемые границы и не включенных в Единый государственный реестр земель (абз. 2 ст. 1, п. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 14 Закона о государственном земельном кадастре).

В противном случае в решении о развитии застроенной территории могут быть указаны неверные данные о местоположении и площади застроенной территории, а также неверные данные о границах застроенной территории.

Соответственно, заинтересованные лица смогут оспорить решение о развитии застроенной территории в суде, что значительно повышает юридические риски таких инвестиционных проектов для частных инвесторов. Отсутствие понимания четких юридически обоснованных границ застроенной территории не способствует юридической стабильности подобных градостроительных инвестиционных проектов.

Не являясь правообладателем земельных участков, входящих в застроенную территорию, которая подлежит развитию, осуществить государственный кадастровый учет таких участков затруднительно, поскольку заявителями могут быть только лица, указанные в п. 2 ст. 19 Закона о государственном земельном кадастре.

Значит, можно предположить, что механизм развития застроенной территории распространяется на земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности либо на которые государственная собственность не разграничена. Прямо это законодатель не определяет, но косвенно подтверждает в ч. 8 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ.

Может ли в границы застроенной территории включаться земельный участок, который находится в частной собственности? Косвенно законодатель подтверждает, что может (см. ч. 6 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ). Однако следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 209, 263 Гражданского кодекса РФ и ст. 40 Земельного кодекса РФ инициировать строительство на собственном земельном участке вправе только собственник. Ограничения права собственности возможны только на основании федерального закона и только в случаях, предусмотренных в п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ.

Прямого указания в Законе об ограничении прав собственников земельных участков, попадающих в пределы застроенных территорий, не имеется. Вместе с тем фактически подобным решением органа местного самоуправления права собственника на определение юридической судьбы принадлежащего ему земельного участка ограничиваются.

Ведь решение о развитии застроенной территории является основанием для застройки земельного участка, входящего в границы застроенной территории. Поэтому если земельный участок, входящий в границы застроенной территории, находится в частной собственности, то решение о развитии застроенной территории может приниматься только с учетом согласия собственника этого участка, если иное в законе не указано. В противном случае нарушаются абсолютные права собственника на землю, установленные законом.

Договор о развитии застроенной территории

Развитие застроенной территории осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории (см. ч. 7 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ).

Существенные условия договора о развитии застроенной территории изложены в ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ. При этом законодатель разделяет существенные условия такого договора на те, которые обязательны для включения в содержание договора, и те, которые могут включаться сторонами факультативно по усмотрению сторон договора. Такой подход законодателя не совсем соответствует положениям п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым четко разделяются существенные и несущественные условия договора.

Обязательные существенные условия предусмотрены в ч. 3 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ. Так называемые факультативные существенные условия предусмотрены в ч. 4 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с договором о развитии застроенной территории на частного инвестора возлагаются обременительные в материальном плане обязательства, в том числе:

подготовить за свой счет проект межевания и проект планировки застроенной территории;

передать в государственную или муниципальную собственность жилые помещения инвестора для переселения граждан из квартир, расположенных в пределах застроенной территории, предоставленных им ранее в порядке социального найма и найма специализированного помещения;

заплатить выкупную цену за изымаемые жилые помещения у собственников в соответствии со ст. 32 Жилищного кодекса РФ.

Данные условия договора о развитии застроенной территории не слишком привлекательны для частных инвесторов по причине значительных расходов. Принимая во внимание, что подготовка проектов планировок и межевания осуществляется в публичных интересах для муниципальных и государственных нужд, данная подготовка должна осуществляться за счет государственного или муниципального бюджета. Однако законодатель переносит эти расходы на частных инвесторов.

Кроме того, законодатель предложил весьма затратную схему отселения жителей из жилых помещений, расположенных в пределах застроенной территории, подлежащей развитию.

От частного инвестора требуется поступать вопреки своим коммерческим интересам, в частности, отдать значительный объем жилых помещений в государственную или муниципальную собственность для отселения таких жителей.

Вместе с тем для реализации подобных градостроительных инвестиционных проектов было бы достаточно предоставить этот объем жилых помещений во временное владение и пользование отселяемым жителям на период строительства без передачи помещений в государственную и муниципальную собственность.

По окончании строительства государство получило бы заново отстроенные квартиры в новых многоквартирных домах в государственную или муниципальную собственность и предоставило бы эти квартиры отселенным жителям на правах, предусмотренных разд. 3 и 4 Жилищного кодекса РФ. Таким образом, учитывались бы интересы всех сторон: частных инвесторов, государства и жителей. В текущем же варианте расселения частные инвесторы обречены на значительные затраты, которых можно было бы избежать.

Частный инвестор в случае реализации предложенной законодателем схемы отселения жителей уже на начальном этапе инвестиционного проекта лишается актива, который мог бы обеспечивать привлечение кредитных ресурсов для развития застроенных территорий.

В части обременения частных инвесторов обязанностью оплачивать выкупную цену за изымаемые жилые помещения, а также за изымаемые земельные участки, занятые аварийными и ветхими многоквартирными жилыми домами, также есть определенные вопросы, требующие своего законодательного разрешения.

Согласно ст. 313 Гражданского кодекса РФ исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично.

Должником в нашем случае по смыслу ст. 313 Гражданского кодекса РФ является соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, а третьим лицом - частный инвестор, финансирующий выкуп квартир у жильцов.

В соответствии с ч. 6 ст. 32 Жилищного кодекса РФ выкупную цену за изымаемые квартиры оплачивать обязано не частное лицо, а соответствующий орган государственной или муниципальной власти.

Как следует из п. 1 ст. 239 Гражданского кодекса РФ, недвижимость, расположенная на изымаемых земельных участках, может быть изъята путем выкупа государством.

Согласно п. 1 ст. 279 Гражданского кодекса РФ выкуп у частного собственника земельного участка, расположенного в границах застроенной территории, подлежащей развитию, осуществляется в зависимости от того, для чьих нужд изымается соответствующий земельный участок, либо за счет казны Российской Федерации, либо за счет бюджета субъектов Федерации или муниципального бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 281 Гражданского кодекса РФ соглашение с собственником изымаемого земельного участка включает обязательство Российской Федерации, либо субъекта Федерации, либо органа местного самоуправления уплатить выкупную цену за изымаемый участок.

Как видим, возможность замены должника (государства) в этом обязательстве Жилищным и Гражданским кодексами РФ не предусмотрена.

Соответственно, остается окончательно не решенным вопрос о соотношении ст. 313 Гражданского кодекса РФ, ч. 6 ст. 32 Жилищного кодекса РФ, вышеупомянутых норм ГК РФ и ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ. При этом не следует забывать, что в соответствии с п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ.

Важно подчеркнуть, что частный инвестор, оплатив выкупную цену за изымаемую квартиру ее собственнику, выкупленные жилые помещения в свою собственность не приобретает. Квартиры, согласно закону, переходят в государственную или муниципальную собственность. При этом механизм дальнейших взаиморасчетов государства с частным инвестором законодатель в нововведениях не предусмотрел.

Между тем частному инвестору для участия в таких крупных градостроительных инвестиционных проектах важно понимать, в каком порядке и в какие сроки его затраты по оплате выкупа квартир в государственную и муниципальную собственность будут ему компенсированы из соответствующих государственных и муниципальных бюджетов, и будут ли компенсированы в принципе.

Договор о развитии застроенной территории следует рассматривать как разновидность так называемого инвестиционного договора, упомянутого в Федеральном законе N 39-ФЗ от 25 февраля 1999 г., поскольку данная сделка направлена на правоотношения, связанные с осуществлением капитальных вложений в объекты недвижимости, возводимые или реконструируемые в пределах застроенных территорий.

Есть все основания применять к данному виду договоров гражданское законодательство РФ, так как каждая из сторон такого договора принимает на себя определенные обязательства, а в соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует договорные и иные обязательства.

Законодатель запретил включать в договор о развитии застроенной территории положения, обязывающие частных инвесторов передать в государственную или муниципальную собственность квартиры сверх тех квартир, передача которых предусмотрена п. 4 ч. 3 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ.

Данный запрет является определенной юридической гарантией для частных инвесторов, как менее защищенных в юридическом смысле субъектов права, гарантией того, что орган местного самоуправления не будет включать в договор о развитии застроенной территории чрезмерных обременений в части передачи в муниципальную или государственную собственность жилых помещений.

Впрочем, при текущем правовом регулировании данный запрет не распространяется на нежилые помещения, что не соответствует интересам частных инвесторов.

Не способствует юридической стабильности правоотношений по развитию застроенных территорий право органа местного самоуправления в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора развития застроенных территорий, что в соответствии с п. 3 ст. 450 Гражданского кодекса РФ влечет его прекращение.

Для повышения юридической безопасности таких градостроительных проектов для частных инвесторов эти положения ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ следовало бы исключить либо существенно переработать.

Одним из наиболее прогрессивных положений ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ является обязательство органа местного самоуправления после исполнения наиболее существенных обязательств частным инвестором передать ему в аренду без проведения торгов земельные участки, которые расположены в границах застроенной территории.

При этом в аренду передаются только земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, либо государственная собственность на которые не разграничена в установленном законом порядке, что в целом соответствует ст. 607 Гражданского кодекса РФ.

Права на остальные земельные участки, которые расположены в границах застроенной территории и находятся в частной собственности, частный инвестор приобретает самостоятельно в рамках гражданского законодательства РФ. Данное положение косвенно допускает возможность наличия в пределах застроенной территории земельных участков, находящихся в частной собственности.

Впрочем, прогрессивность нововведений Закона омрачается тем обстоятельством, что сам договор о развитии застроенных территорий может быть заключен только по результатам торгов, см. ч. 2 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ.

Для частного инвестора положительная часть нововведений в данном случае заключается в том, что торги проводятся только один раз и только на право заключить договор о развитии застроенной территории в целом. Ведь в границах застроенной территории может находиться несколько земельных участков, и если бы в этом случае применялись положения ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, то для приобретения права арендовать все эти участки потребовалось бы проведение нескольких аукционов.

Оптимизация процедуры торгов и облегчение доступа частным инвесторам к значительным объемам земельных ресурсов в данном случае очевидны, что следует отнести к достоинствам нового Закона.

Аукционы на право развития застроенной территории

Условия проведения аукционов на право заключения договора о развитии застроенной территории определены в ст. 46.3 Градостроительного кодекса.

Аукцион проводится на основании решения главы местной администрации и является открытым по составу участников. Методика определения стартовой цены может быть предусмотрена законодательством субъекта Федерации. До начала проведения аукциона определяются все существенные условия договора о развитии застроенной территории.

Предметом аукциона является фактически продажа права на заключение договора о развитии застроенной территории. Как следует из ч. 3 ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ, "в качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация".

Развитие застроенной территории влечет снос аварийных объектов капитального строительства в пределах застроенной территории и строительство на их месте новых объектов капитального строительства.

Как уже отмечалось, правом на строительство на собственном земельном участке обладает собственник или уполномоченное им на это лицо (ст. 209, 263 Гражданского кодекса РФ и ст. 40 Земельного кодекса РФ).

В случае наличия в пределах застроенной территории земельных участков, принадлежащих на праве частной собственности физическим и юридическим лицам, орган местного самоуправления как "организатор торгов" не может считаться по смыслу действующих гражданских и земельных правовых норм лицом, которое вправе отчуждать право на застройку земельных участков, находящихся в частной собственности.

В этом случае существует риск, что аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории может быть признан недействительным судом по иску собственников земельных участков, расположенных в пределах застроенной территории в связи с нарушением п. 2 ст. 447 Гражданского кодекса РФ.

Недействительность торгов, как известно, влечет и недействительность договора о развитии застроенной территории, заключенного на основании таких торгов согласно п. 2 ст. 449 Гражданского кодекса РФ.

Следовательно, перед проведением аукционов на право заключить договор о развитии застроенной территории необходимо удостовериться, что в пределах застроенной территории не находится земельных участков, принадлежащих на праве собственности третьим лицам.

Права собственности на объекты капитального строительства, расположенные в пределах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть прекращены по основаниям, предусмотренным ст. 235 Гражданского кодекса РФ и ст. 32 Жилищного кодекса РФ.

Учитывая изложенное выше, для частных инвесторов, принявших решение участвовать в таком аукционе, рекомендуется, прежде чем оплачивать организатору аукциона задаток, внимательно изучить юридические документы, связанные с градостроительным инвестиционным проектом, в котором предлагается участие. В частности, удостовериться в наличии у организатора аукциона следующих документов:

документов кадастрового учета по всем земельным участкам, которые входят в границы застроенной территории;

необходимых правоустанавливающих документов на земельные участки, которые расположены в границах застроенных территорий;

документов технического учета на здания, строения и сооружения, расположенные в границах застроенной территории, на которую будет заключаться договор, и существующих правах на такие объекты;

схем существующих инженерных коммуникаций в границах застроенной территории и данных об их техническом состоянии.

Впрочем, такие документы у организатора аукциона на продажу права на заключение договора о развитии застроенной территории могут отсутствовать. Законодатель не обязывает организатора аукциона заблаговременно сформировать соответствующий пакет документов для предоставления участникам торгов. В части 7 ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ содержится закрытый перечень информации, предоставляемой организатором торгов в адрес потенциальных участников торгов.

Это является одним из недостатков предлагаемой законодателем схемы реализации подобных градостроительных проектов. Не имея достаточной информации о застроенной территории и правах на объекты недвижимости, расположенные в ее границах, частный инвестор вынужден принимать решение об участии в таком градостроительном проекте практически вслепую без предварительного анализа юридических рисков и предстоящих финансовых затрат.

В случае победы на аукционе частный инвестор обязан предоставить органу местного самоуправления согласованное сторонами договора о развитии застроенной территории обеспечение исполнения своих обязательств по такому договору. В качестве обеспечения могут использоваться юридические инструменты, указанные в гл. 23 Гражданского кодекса РФ.

Как видим, уже на начальном этапе вхождения в градостроительные инвестиционные проекты, связанные с развитием застроенной территории, частный инвестор вынужден нести значительные затраты. Структуру его инвестиционных затрат на начальном этапе составляют затраты по следующим направлениям:

затраты на подготовку необходимой градостроительной документации (проект планировки, проекты межеваний, архитектурный проект);

затраты на оплату выкупной стоимости объектов недвижимости изымаемых для государственных или муниципальных нужд и расположенных в пределах застроенной территории;

затраты, связанные с передачей в государственную или муниципальную собственность квартир в объеме, необходимом для отселения жителей из аварийных многоквартирных домов, расположенных в пределах застроенной территории;

затраты, связанные с участием в аукционе на право заключения договора о развитии застроенной территории;

затраты, связанные с предоставлением обеспечительных мер, предусмотренных договором о развитии застроенной территории;

затраты на снос расположенных в пределах застроенной территории объектов капитального строительства;

затраты, связанные с разработкой и утверждением технических условий строительства.

Учитывая долгосрочность реализации таких глобальных градостроительных инвестиционных проектов, не всякий частный инвестор может себе позволить вырвать из оборота столь значительные средства на длительный срок.

Таким образом, участие в проектах по развитию застроенных территорий более актуально для крупных игроков строительного рынка, поскольку затраты на начальной стадии, как мы убедились, слишком велики для средних и небольших инвестиционных строительных компаний. Это обстоятельство вполне может привести к постепенной монополизации строительного рынка в секторе развития застроенных территорий.

Строительные компании, которые не в состоянии победить на аукционе в одиночку и самостоятельно финансировать все изначальные затраты, связанные с развитием застроенной территории, могут для участия в подобных проектах объединяться в пулы.

Участие таких компаний в развитии застроенной территории также возможно через юридический механизм цессии и перевода долга (ст. 22 Земельного кодекса РФ) путем получения от победителя аукциона в порядке перенайма прав аренды на отдельные земельные участки в пределах застроенной территории.

Такие компании могут принимать перед победителем аукциона обязательство осуществить развитие застроенной территории в пределах арендованного ими земельного участка в соответствии с требованиями утвержденной градостроительной документации.

Механизм перенайма земельных участков также может быть выгоден и победителю аукциона, поскольку позволяет возмещать свои первоначальные затраты, вкладываемые в градостроительный инвестиционный проект по развитию застроенной территории без использования дорогостоящих кредитных средств.

В настоящее время закон также не запрещает победителю аукциона привлекать в развитие застроенной территории инвестиции через уже известные строительному рынку гражданско-правовые механизмы, такие как: инвестиционные договоры, договоры простого товарищества и т. д.

Изменение границ населенных пунктов

Новым Законом также внесены существенные дополнения в Закон о введении в действие Градостроительного кодекса РФ (далее - Вводный закон).

Согласно нововведениям с 1 января 2007 г. до утверждения генеральных планов городских округов и поселений, а также схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов и об их исключении из таких границ принимает исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

При этом новым Законом предусмотрены некоторые исключения из данного правила. Так, установление границ городов федерального назначения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации (см. п. 2 ст. 84 Земельного кодекса РФ в новой редакции).

Теперь одновременно с решением о включении (исключении) земельного участка в границы (из границ) населенного пункта принимается решение об установлении или изменении вида разрешенного использования данного земельного участка.

Решение принимается на основании мотивированных заявлений лиц, указанных в ч. 4 ст. 4.1 Вводного закона, с приложением всех документов, указанных в этой правовой норме. Перечень прилагаемых к заявлению документов является закрытым, и от заявителей неправомерно требовать предоставления иных дополнительных документов.

Схема принятия решения подробно изложена в ч. 4 - 22 ст. 4.1 Вводного закона. Кратко эта схема выглядит следующим образом. Орган местного самоуправления в течение 45 дней с момента получения мотивированного заявления и приложенных к нему документов проводит публичные слушания по данному вопросу.

Публичные слушания проводятся в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования с учетом требований ст. 4.1 Вводного закона на основании решения органа местного самоуправления, принимаемого в течение 5 рабочих дней с момента получения заявления.

Порядок информирования жителей о проведении публичных слушаний по данному вопросу аналогичен порядку опубликования официального муниципального правового акта (см. ч. 8 ст. 4.1 Вводного закона). Правообладателям земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости извещение о публичных слушаниях направляется отдельно. Срок проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и не может превышать 30 дней. Здесь, правда, законодатель не указывает, с какого момента должен исчисляться этот срок.

Заключение по результатам публичных слушаний публикуется в том же порядке, что и извещение об их проведении и направляется вместе с документами заявителя в орган исполнительной власти субъекта РФ в течение пяти рабочих дней с момента проведения публичных слушаний.

В дополнение к этому орган местного самоуправления в течение 45 дней с момента получения мотивированного заявления и прилагаемых к нему документов на включение земельного участка в границы населенного пункта или исключения участка из таких границ готовит и направляет в орган исполнительной власти субъекта РФ два заключения.

Первое заключение - о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта или его исключения из таких границ, второе заключение - о необходимости установления или изменения разрешенного использования.

Орган исполнительной власти субъекта РФ в течение тридцати дней с момента получения от органа местного самоуправления заключения по результатам публичных слушаний и документов заявителя принимает положительное или отрицательное решение по вопросу изменения границ населенного пункта.

По общему правилу законодатель выделяет всего лишь два основания отказа в изменении границ населенного пункта:

если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;

если документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, которое не соответствует указанному в заявлении предполагаемому использованию.

В отношении земельных участков, указанных в ч. 14 ст. 4.1 Вводного закона, законодателем предусматривается особый порядок принятия решения о включении их в границы населенного пункта или исключения из этих границ.

Для того чтобы решение было принято, требуется согласие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, перечисленных в ч. 14 ст. 4.1 Вводного закона.

При этом законодатель ввел прогрессивную норму, согласно которой в случае отсутствия ответа от согласующих инстанций в установленный законом срок изменение границ населенного пункта считается согласованным (ч. 17 ст. 4.1 Вводного закона). Остается только пожелать, чтобы данный подход законодатель распространил и на иные случаи согласования градостроительной документации, в частности на прохождение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

В случае же отрицательного ответа на представленные документы, такой ответ является отдельным основанием для отказа в изменении границ населенного пункта (см. п. 3 ч. 19 ст. 4.1 Вводного закона).

Важно подчеркнуть, что изложенная выше юридическая процедура применяется с 1 января 2007 г. только к тем случаям, когда не утвержден генеральный план соответствующего городского округа или поселения либо не утверждена схема территориального планирования соответствующего муниципального района (см. ч. 1 ст. 4.1 Вводного закона).

Если генеральный план или схема территориального планирования утверждены, то с этого момента ст. 4.1 Вводного закона к правоотношениям по изменению границ населенного пункта, входящего в состав соответствующего муниципального образования, не применяется.

С момента утверждения генерального плана населенного пункта изменение его границ осуществляется путем внесения изменений в генеральный план населенного пункта и в территориальную схему муниципального района в порядке, предусмотренном ч. 2 - 14 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ и ч. 2 - 7 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ.

Следует также учитывать, что если изменение границ населенного пункта влечет изменение границ соответствующего муниципального образования, то такое изменение возможно лишь при наличии закона субъекта РФ (см. п. 2 ст. 10 и п. 1 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).

Новый механизм изменения границ населенного пункта может стать популярным среди субъектов градостроительной деятельности, поскольку позволяет в короткие сроки изменить категорию земельных участков, примыкающих к границам населенных пунктов, а также их разрешенное использование.

Заключение

Положительный эффект на строительном рынке от введения Закона будет ощутим в среднесрочной и долгосрочной перспективе, поскольку для того, чтобы новые градостроительные нормы реально заработали, требуется определенный переходный период.

Этот переходный период необходим субъектам Федерации не только в целях модернизации собственной экспертной инфраструктуры для осуществления функций государственной экспертизы, но также в целях формирования необходимой административной инфраструктуры для исполнения нового порядка изменения границ населенных пунктов.

Схожие проблемы возникнут и у органов местного самоуправления при соблюдении новой процедуры изменения границ населенных пунктов. Переходный период для формирования органами местного самоуправления необходимой административной инфраструктуры на местах для исполнения вышеуказанной процедуры законодателем также не предусмотрен.

Следствием указанных выше инфраструктурных проблем в краткосрочной перспективе станут существенные нарушения сроков государственной экспертизы проектной документации, а также установленных сроков процедуры изменения границ населенных пунктов.

Поэтому введение переходного периода для введения Закона в действие представляется необходимой мерой. Вместе с тем сама попытка оптимизации процедуры государственной экспертизы проектной документации, как видится, может не ограничиваться передачей полномочий по ее проведению субъектам Федерации.

Ускорение строительного процесса возможно за счет расширения тех видов проектной документации, для которой не требуется государственная экспертиза (см. ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

К положительным нововведениям Закона следует отнести также градостроительную норму, позволяющую в рамках развития застроенной территории за счет победы на одном аукционе на право заключения договора о развитии застроенной территории приобрести права аренды на несколько государственных и муниципальных земельных участков, входящих в границы застроенной территории. Это позволяет значительно сокращать временные и материальные издержки инвесторам-застройщикам при получении строительных площадок в аренду.

Вместе с этим сама процедура развития застроенных территорий нуждается в существенной доработке с учетом интересов частного бизнеса, поскольку подобные масштабные градостроительные инвестиционные проекты должны быть выгодны частным инвесторам и в юридическом смысле безопасны.

Увеличение потенциальных строительных площадок за счет застроенных территорий можно рассматривать как одну из мер повышения доступности жилья, поскольку процесс развития застроенных территорий направлен на стимулирование нового строительства и, соответственно, на последующее увеличение предложения жилья на рынке недвижимости.

При этом нельзя игнорировать то обстоятельство, что значительная часть застроенных земель, а также расположенных на них объектов капитального строительства находится в частной собственности либо обременена правом аренды частных лиц, что является следствием проводимой ранее государством политики.

Изъятие земель и иного имущества из частной собственности - процесс длительный и в высшей степени затратный. Кроме того, не исключены судебные конфликты с собственниками и иными правообладателями, что заметно увеличит сроки реализации подобных градостроительных проектов.

В дополнение к этому в настоящий момент темпы разработки необходимой для строительства градостроительной документации крайне низки. В частности, во многих населенных пунктах до настоящего времени не разработаны и не утверждены генеральные планы, правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты, проекты планировок и проекты межевания территорий.

Новые градостроительные нормы, регулирующие развитие застроенных территорий, придадут положительный импульс строительному рынку, если:

будут устранены юридические недостатки введенной процедуры развития застроенных территорий;

учтены в законе интересы инвесторов-застройщиков;

подготовлена вся необходимая градостроительная документация, необходимая для развития застроенных территорий;

оптимизирована процедура изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд.

Название документа