Предоставление земельного участка для целей строительства и документация по планировке территории

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ЦЕЛЕЙ СТРОИТЕЛЬСТВА И ДОКУМЕНТАЦИЯ ПО ПЛАНИРОВКЕ ТЕРРИТОРИИ

О. А. ЖАРКОВА

Жаркова Ольга Александровна, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ, кандидат юридических наук.

На основе анализа судебной практики автор описывает трудности, с которыми сталкивается застройщик при получении земельного участка для целей строительства в силу изменения требований к документации по планировке территории и ее возрастающей роли в процессе строительства. Высказаны рекомендации о приведении в соответствие норм земельного и градостроительного законодательства и обеспечении взаимосвязи документации по планировке территории с кадастровой и проектно-сметной документацией.

Ключевые слова: предоставление земельного участка для целей строительства, предоставление земельного участка в собственность, документация по планировке территории, договор мены земельных участков, линейные объекты.

Земля в России как место размещения объектов недвижимости представляет особый интерес. При этом оформить права на земельный участок с целью функционирования на нем объекта недвижимости можно двумя способами: приобрести права на земельный участок под уже существующим объектом согласно ст. ст. 35, 36 Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) либо получить пустой земельный участок для размещения вновь созданного объекта недвижимости (для целей строительства). С учетом географической специфики России основная масса земель у нас свободна от каких-либо построек, и можно было бы предположить, что именно институту предоставления земельных участков для целей строительства должно уделяться особое внимание в законодательстве. Однако на федеральном уровне эти вопросы представлены схематично. В ЗК РФ существует лишь несколько статей (ст. ст. 30 - 32), регулирующих порядок предоставления земельных участков для целей строительства. С учетом такого рамочного регулирования на федеральном уровне многие вопросы более развернуто представлены в законодательстве субъектов РФ и даже на местном уровне. Особые проблемы при этом возникают в отношении распоряжения земельными участками, собственность на которые не разграничена. Распоряжение такими землями в силу части 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" осуществляется органами местного самоуправления (ОМСУ), это приводит к тому, что зачастую в каждом муниципальном образовании (МО) устанавливается свой собственный порядок, отличный от других. В такой ситуации с учетом существующих противоречий и пробелов в законодательстве особую актуальность применительно к данному институту приобретает судебная практика, которая также далеко не всегда однозначна. Одной из самых серьезных проблем для застройщиков является требование разработки документации по планировке территории, без которой довольно часто получение земельного участка для строительства становится весьма затруднительным. Ныне действующий Градостроительный кодекс (далее - ГрК РФ) предусматривает весьма четкую и последовательную схему принятия решений о планировке и застройке территорий, подтвержденную многолетней практикой. Разработка документов осуществляется в следующей последовательности: генеральный план, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проект планировки территории (ППТ), проект межевания территории (ПМТ); градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), проектно-сметная документация; затем следует строительство. При этом важно понимать, как распределяются интересы в отношении разработки всей этой документации. Застройщик, как правило, заинтересован только в одном - он хочет получить небольшой участок земли в каком-нибудь квартале, и для этого он должен в качестве обременения заниматься планировкой и межеванием всего квартала, который ему совершенно безразличен. Для него нет понятия плохого или хорошего проекта, застройщик преследует одну-единственную цель - проект должен быть утвержден. С этой точки зрения наиболее ценен для застройщика будет не тот проектировщик, который может предложить самые интересные решения, а тот, чей проект с наибольшей степенью вероятности будет утвержден. И даже если бы кто-либо из согласующих инстанций решил оценить проект на предмет качества планировочных решений, то установленные законом критерии, необходимые для такой оценки, просто не были бы найдены. К тому же 20 марта 2011 г. был принят Федеральный закон N 41-ФЗ, который среди прочих изменений, внесенных в ГрК РФ, отменил экспертизу градостроительной документации, что никак не способствовало повышению качества принимаемых проектных решений. В отношении документации по планировке территории в законодательстве наблюдается довольно ощутимый правовой вакуум. В первую очередь не определено, является ли обеспеченность территории документацией по планировке обязательной, или ее можно подготавливать только в отношении территорий, на которых планируется какое-либо градостроительное преобразование; не уточнены случаи, когда документация по планировке территории необходима. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют какие-либо методические рекомендации для подготовки документов по планировке территории (работа над ними еще только начинается). В законодательстве даже не определен правовой статус проектов планировки, в связи с чем возникает большое количество споров в отношении порядка их утверждения, в частности, вправе ли юридический комитет Правительства не согласовать ППТ, согласованный Комитетом по градостроительству и архитектуре, и отправить его на доработку; можно ли отказать в согласовании ППТ, если единственным основанием для возвращения проекта на доработку явились отрицательные результаты публичных слушаний. Правда, например, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что постановление об утверждении проекта планировки является ненормативным правовым актом <1>, с чем впоследствии согласился Высший Арбитражный Суд РФ <2>, однако предпочтительнее было бы закрепить правовой статус ППТ на уровне федерального закона. -------------------------------- <1> См.: Постановление Тринадцатого ААС от 18.08.2011 по делу N А56-71130/2010. <2> См.: Определение ВАС РФ от 01.02.2012 N ВАС-396/12.

На федеральном уровне не установлен также минимальный перечень исходных данных, необходимых для разработки ППТ, и единые требования к ним, что вносит немалую путаницу в процедуру оформления документов. В период согласования ППТ приходится постоянно его переделывать, так как за время разработки проекта продолжается накопление и изменение исходных градостроительных данных, к тому же постоянно меняются взгляды согласующих инстанций в понимании того, что именно скрывается под тем или иным термином или фразой ГрК РФ. Но самые значительные усилия разработчика ППТ уходят на то, чтобы увязать требования различных ведомств, и прежде всего Комитета по земельным ресурсам и Комитета по градостроительству и архитектуре (в разных регионах они могут называться по-разному, в Санкт-Петербурге это КЗР и КГА). Нормы Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", ЗК РФ и ГрК РФ в отношении регулирования вопросов разработки документации по планировке никак не согласованы, не обеспечена преемственность градостроительных решений проектов планировки в деятельности по правовому регулированию земельно-имущественных отношений. Большинство земельных участков, учтенных в кадастре недвижимости, не соответствуют контурам участков, утвержденным в составе проекта межевания. Практика приведения ранее учтенных в кадастре недвижимости земельных участков в соответствие с границами, утвержденными в проекте межевания, отсутствует. Нередки случаи, когда происходит корректировка красной линии с целью приведения ее в соответствие с границами земельного участка, которые были каким-то образом установлены без учета красной линии. Довольно часто согласующий орган требует доработать проект по замечаниям, которые являются следствием неустранимых ошибок, допущенных ранее этим же самым органом. Примечательным в этом плане был случай, когда КЗР Санкт-Петербурга в своем отрицательном заключении обратил внимание застройщика на тот факт, что границы одного из земельных участков, учтенного и прошедшего межевание раньше разработки проекта, пересекают границы водоема, который был там всегда. Никакой возможности пересмотреть как границы земельного участка, так и пределы водоема у разработчика проекта нет, так как участок принадлежит иному лицу, и законодательно предусмотренных процедур исправить этот "недостаток" в рамках данного проекта не существует <3>. -------------------------------- <3> См.: Никонов П. В. Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территорий: Доклад на семинаре ГУ НИиПЦ генерального плана Санкт-Петербурга // www. nipigrad. ru/publ/6/obesp_ter. php.

Что касается вопроса предоставления земельного участка для целей строительства, следует указать, что ЗК РФ предусматривает лишь два возможных способа получения земельного участка для этих целей: либо через торги, либо через процедуру выбора земельного участка, никаких иных способов действующее законодательство не содержит, при этом в собственность земельный участок под строительство можно получить только через торги (за исключением многодетных семей для индивидуального жилищного строительства). Вполне естественно, что застройщики пытаются найти варианты приобретения земельного участка для строительства в обход этого правила. Наиболее простым и, казалось бы, удобным вариантом приобретения земельного участка в собственность для целей строительства является договор мены земельных участков, находящихся соответственно в частной и публичной собственности. С точки зрения гражданского законодательства такой договор не вызывает никаких нареканий, с чем соглашаются и некоторые суды. Например, ФАС Поволжского округа <4> указал, что договор мены находящегося в собственности общества земельного участка площадью 2472 кв. м на земельный участок площадью 5000 кв. м из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "под автозаправочный комплекс с автомойкой", заключенный между обществом и исполнительным комитетом на условиях равнозначности обмениваемых участков, соответствует требованиям земельного и гражданского законодательства. Однако с подобной точкой зрения не согласился ВАС РФ, указав <5>, что сторонами не представлены доказательства соблюдения процедуры, установленной ст. 30 ЗК РФ, по предоставлению земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Согласно п. 2 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах. Таким образом, договор мены заключен в нарушение положений ст. 30 ЗК РФ. -------------------------------- <4> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 12.11.2010 по делу N А65-15941/2009. <5> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 21.06.2011 N 18545/10.

Однако заключение договора мены между публичным и частным субъектами все же представляется возможным, но только в том случае, если на земельных участках, в отношении которых возникло намерение произвести обмен, расположены объекты недвижимости, находящиеся соответственно в частной и публичной собственности. В этом случае возможно заключение договора мены объектами недвижимости, а земельные участки, на которых расположены данные объекты, в порядке ст. 35 ЗК РФ последуют судьбе строений. В дальнейшем на таком земельном участке, приобретенном из публичной собственности, возможно строительство иного объекта, если параметры застройки и вид разрешенного использования земельного участка позволяют разместить там иной объект. При этом никогда ни у кого не возникало сомнений в том, что если земельный участок приобретен в собственность в порядке ст. ст. 35 или 36 ЗК РФ, то на нем возможно строительство другого объекта при соблюдении вышеназванных условий. Проблемы у застройщиков возникали в том случае, если в порядке ст. 36 ЗК РФ земельный участок был приобретен в аренду. В такой ситуации, как правило, органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию, не отказывали в выдаче данных документов по причине нарушения порядка приобретения прав на земельный участок. Однако позиция Росреестра была прямо противоположной: регистрирующие органы отказывали в регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости по причине нарушения порядка приобретения прав на земельный участок, предусмотренного ст. 30 ЗК РФ. ВАС РФ довольно долго придерживался той же позиции, указывая, что процедура предоставления земельного участка для целей строительства, предусмотренная ст. 30 ЗК РФ, не содержит каких-либо исключений из установленных ею правил <6>. Однако впоследствии ВАС РФ занял иную позицию, указав, что правила ст. 30 ЗК РФ не предусматривают ситуации, когда строительство нового объекта осуществляется на участке, уже предоставленном тому же лицу как собственнику ранее построенных объектов аналогичного назначения для их эксплуатации. Выданное ОМСУ разрешение на строительство конкретного объекта на определенном земельном участке, который не мог быть повторно выделен с соблюдением процедуры ст. 30 ЗК РФ, следует рассматривать как согласие этого органа на временное дополнительное использование земельного участка его правообладателем <7>. Термин "временное", по всей видимости, означает, что временный характер носит сам процесс строительства. Однако застроить арендуемый в порядке ст. 36 ЗК РФ земельный участок не всегда так просто. -------------------------------- <6> См.: Определения ВАС РФ от 23.12.2009 N ВАС-14434/09, от 19.10.2009 N ВАС-10665/09. <7> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16.02.2010 N 14434/09.

Например, если в Санкт-Петербурге арендатор земельного участка (в случае, когда договор аренды заключен с арендатором как с лицом, имеющим исключительное право в силу законодательства РФ на получение земельного участка в собственность или в аренду, а правоустанавливающие документы на него не содержат разрешений застраивать земельный участок) желает построить на таком земельном участке какой-либо объект недвижимости, он должен заключить с правительством Санкт-Петербурга соглашение о застройке земельного участка за плату <8>. Порядок принятия правительством решения о заключении соглашения о застройке земельного участка содержится в разделе 6 Постановления правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1813, и процедура, предусмотренная данным актом, по сложности и громоздкости напоминает процедуру согласования акта выбора земельного участка. -------------------------------- <8> См.: ст. 6 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".

При этом следует обратить внимание, что заключение соглашения о застройке, в принципе, возможно только в том случае, если земельный участок предоставлен для эксплуатации объекта недвижимости в порядке ст. 36 ЗК РФ. На практике же нередки случаи, когда соглашение о застройке заключается с лицом, которому земельный участок предоставлен для размещения временной постройки, что является грубейшим нарушением со стороны публичного органа, позволяющим избежать проведения торгов. Порядок предоставления земельных участков для размещения временных построек урегулирован, как правило, на региональном уровне: в Санкт-Петербурге, например, Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1830; с множеством оговорок можно сказать, что на федеральном уровне этому вопросу посвящена ст. 34 ЗК РФ. Статья 30 ЗК РФ сформулирована настолько запутанно, что не дает однозначного ответа на самый главный вопрос: в каких случаях проведение торгов является обязательным? Проанализировав нормы ЗК РФ, посвященные вопросам строительства, можно сделать вывод, что таких случаев четыре. При этом два случая не вызывают серьезных проблем на практике. К ним можно отнести ст. 30.2 ЗК РФ - комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства, и п. 6 ст. 30 ЗК РФ - если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом. Два других случая на практике создают массу проблем. Во-первых, речь идет о п. 11 ст. 30 ЗК РФ - размещение объекта в городских или сельских поселениях в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки. При наличии принятых ПЗЗ и разработанной на их основе документации по планировке территории в виде проекта планировки и проекта межевания территории предоставление земельного участка на данной территории возможно только по результатам торгов. В Постановлении правительства Санкт-Петербурга N 1813 так и указано: если в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок, утверждена документация по планировке территории, Комитет по строительству принимает решение об отказе в принятии заявления о выборе земельного участка и принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Из формулировки п. 11 ст. 30 ЗК РФ не совсем ясно, на какой момент должна иметься в наличии документация по планировке территории. Однозначно можно сказать, что если на момент подачи заявления документация по планировке утверждена, то предоставление земельного участка возможно только с торгов. Но возникает вопрос: а если документация по планировке будет утверждена после подачи заявления, когда процедура выбора земельного участка уже начата, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, т. е. до того момента, когда у заявителя возникает преимущественное право на заключение с ним договора аренды испрашиваемого земельного участка, должен ли публичный субъект прекратить процедуру выбора земельного участка и перейти на процедуру торгов? До конца 2009 г. судебная практика исходила из того, что предварительное согласование места размещения объекта исключает торги; это две независимые процедуры, и органы власти не могут их трансформировать или совмещать различные их элементы. Однако в 2009 г. подход судебной практики изменился, правда, это касалось ситуации, когда после начала оформления акта выбора, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта поступит еще одна заявка на тот же земельный участок. Суды стали считать, что в этом случае земельный участок должен быть выставлен на торги, и это мнение впоследствии поддержал и ВАС РФ <9>. Применительно к рассматриваемой ситуации (утверждение документации по планировке территории после начала оформления акта выбора) важен сам факт того, что в принципе стал возможен переход с одной процедуры (торги) на другую (выбор и предварительное согласование). Однако из формулировки п. 11 ст. 30 ЗК РФ невозможно получить однозначный ответ на этот вопрос. И когда местные власти считают, что после утверждения документации по планировке территории, если оно произошло до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, необходимо переходить с процедуры выбора на торги, представляется, что они должны воспользоваться возможностью, данной п. п. 1.1, 1.2 ст. 30 ЗК РФ, включенными в ЗК РФ Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ. В соответствии с данными нормами органы государственной власти субъектов РФ и ОМСУ вправе установить перечень случаев, когда предоставление земельных участков, которыми они уполномочены распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах. -------------------------------- <9> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 N 4224/10.

При включении в местный нормативный акт положения об обязательном проведении торгов, если до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта утверждена документация по планировке территории, переход на торги будет обязательным. В противном случае представляется, что утверждение документации по планировке территории после начала оформления акта выбора не может влечь за собой переход на торги. И еще один момент требует уточнения. Нередко встречается такая ситуация, когда на момент подачи заявления о выборе документация по планировке утверждена, что послужило основанием для отказа в принятии заявления, а впоследствии возникла необходимость внесения изменений в ранее утвержденную документацию. В отсутствие законодательной определенности возникает вопрос о принципиальной правомерности такой процедуры, как внесение изменений в ранее утвержденную документацию по планировке территории либо ее изменение путем утверждения нового ППТ с одновременным признанием утратившим силу прежнего ППТ или его части. Но пока в законе не закреплено иное, получается, что в период, пока документация по планировке территории находится в стадии переработки, у застройщика есть возможность воспользоваться процедурой выбора, минуя торги. Во-вторых, к случаям обязательного проведения торгов относится ст. 30.1 ЗК РФ - предоставление земельного участка для целей жилищного строительства, которое осуществляется только по результатам аукциона. С формулировкой данной нормы все предельно ясно. Сложности возникают не при получении земельного участка из публичной собственности, а в другой ситуации. Если у застройщика уже имеется в собственности земельный участок, вид разрешенного использования которого позволяет осуществлять на нем строительство жилого дома, то, естественно, никаких торгов проводить в этом случае не требуется. Но для строительства на таком земельном участке, как и на любом другом, требуется получение градостроительного плана земельного участка. Однако власти, как правило, отказывают в выдаче ГПЗУ, если застройщик не разработает за свой счет проект планировки территории. Судебная практика после долгих колебаний встала на сторону застройщиков. Так, по делу N А56-8730/2009 собственник земельных участков, компания "СМУ-2", оспорила отказ КГА Санкт-Петербурга выдать ему градостроительные планы. В своем отзыве КГА сослался на несоответствие заявления собственника участков требованиям ст. 44 ГрК РФ, определяющей содержание градостроительного плана. По мнению КГА, отсутствие проекта планировки территории не позволяет заполнить градостроительный план в должном порядке, что делает невозможным его выдачу до разработки ППТ. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с КГА, однако ФАС Северо-Западного округа установил, что ГрК РФ допускает выдачу градостроительного плана в качестве отдельного документа. Следует обратить внимание на необходимость внесения ясности в статус градостроительного плана. Логично было бы вывести этот документ из состава документации по планировке территории, вернув ему первоначальное значение - разрешительный документ. И еще один момент, который вызывает множество вопросов: могут ли граждане и юридические лица выступать заказчиками разработки документации по планировке территории? Ввиду плохого финансового состояния для ОМСУ выгодно, когда документация по планировке территории разрабатывается за счет частных, а не бюджетных средств. Усугубил ситуацию Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ, до принятия которого в ст. 45 ГрК РФ было указано, что подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, ОМСУ самостоятельно либо на основании государственного или муниципального контракта. Названный Закон дополнил эту норму следующим положением: подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. Не у всех местных властей данное нововведение вызвало положительную реакцию. Например, на совещании правительства Санкт-Петербурга (протокол от 03.07.2012 N 148) в будущем было решено производить разработку документации по планировке территории на основании государственного контракта, заключенного по итогам размещения уполномоченным органом заказа. И хотя это решение противоречит ст. 45 ГрК РФ, его вряд ли можно назвать неразумным. Если органы власти соглашаются на предложение застройщика разработать документацию по планировке, то придется решать вопросы именно этого заказчика, ограничивая интересы других лиц, в том числе и интересы всех проживающих в данном квартале. В некоторых населенных пунктах возникали, например, ситуации, когда при разработке документации по планировке территории частным заказчиком не были зарезервированы земельные участки для проектирования линейных объектов. Хотя в большинстве регионов именно из-за бедственного финансового положения и нехватки квалифицированных кадров власти предпочитают, чтобы документация по планировке была разработана за счет частных средств. Еще одно новшество, введенное Федеральным законом N 41-ФЗ, до сих пор вызывает множество вопросов. Речь идет о "многострадальных" линейных объектах, специфика размещения и эксплуатации которых совершенно не учитывается действующим законодательством. Земельный кодекс РФ в ст. 30 не делает никаких исключений в отношении порядка оформления прав на земельный участок для строительства линейных объектов, хотя следовало бы учесть по крайней мере то, что линейный объект, как правило, располагается на территории нескольких земельных участков. Минэкономразвития России уже достаточно давно разработало проект закона, принятие которого значительно облегчило бы строительство линейных объектов, но вместо этого был принят Федеральный закон N 41-ФЗ, который еще больше все усложнил. После вступления в силу изменений, внесенных названным Законом в ст. ст. 44, 48, 51, 55 ГрК РФ, для проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию линейных объектов застройщик должен представить не ГПЗУ, как это было ранее, а проект планировки и проект межевания территории. Внесение таких серьезных изменений было бы оправданно только в том случае, если бы они сопровождались изменениями и в ст. 30 ЗК РФ и была бы отменена необходимость оформления акта выбора и формирования земельного участка для размещения линейных объектов. Наличия ППТ и ПМТ для линейных объектов вполне достаточно. Но ст. 30 ЗК РФ изменена не была. При этом следует учитывать, что одного требования закона недостаточно, чтобы создать ППТ и ПМТ для линейного объекта, никаких методик разработки документации по планировке территории, учитывающих специфику линейных объектов, нет. Непонятно даже, какой орган будет утверждать ППТ, если линейный объект располагается на территории нескольких МО. Выход пока только один - на территории каждого МО в этом случае будет утверждаться свой ППТ. Понимая возникшие трудности, законодатель уже дважды откладывал введение этих норм - сначала до 31 декабря 2012 г., потом до 31 декабря 2013 г. Остается надеяться, что к этой дате появятся хотя бы методические указания для разработки документации по планировке территории в отношении линейных объектов. И в любом случае, если и оставлять в нормах ЗК РФ положения о необходимости формирования земельного участка для размещения линейного объекта при разработке документации по планировке территории, то следует по крайней мере увязать нормы ЗК РФ и ГрК РФ, поскольку при существующем положении даже непонятно, в какой момент должна быть утверждена документация по планировке территории - при принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, или решения о предоставлении земельного участка, или в какой-либо иной момент. Несмотря на то что на законодательном уровне закреплено только требование о разработке документации по планировке территории в отношении линейных объектов, на практике нередки ситуации, когда при оформлении акта выбора для размещения площадного объекта власти требуют от застройщика разработки ППТ, при этом на законодательном уровне подобное требование нигде не закреплено. Как правило, ситуация складывается таким образом, что если к моменту получения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и информирования населения потенциальный застройщик не обратился в уполномоченный орган с заявлением о разработке ППТ, то в оформлении акта выбора ему будет отказано. При этом в качестве основания отказа будет фигурировать, естественно, другая причина. Например, ФАС Северо-Западного округа признал незаконным бездействие правительства Санкт-Петербурга, выразившееся в непринятии решения о предоставлении обществу земельного участка. Причина такого бездействия была явно надуманной - нарушение ст. 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", отсутствие в материалах сведений о государственной регистрации прав на временный торговый павильон и нахождение в границах испрашиваемого участка металлического маяка <10>. Суд совершенно справедливо отклонил довод правительства о нарушении ст. 9 вышеназванного Закона, поскольку указание на литеру дома, напротив которого находится земельный участок, не является обязательным условием для информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства; суд признал также несостоятельным довод правительства об уничтожении маяка до предоставления земельного участка, поскольку данный объект не относится к недвижимому имуществу. Из данного дела ясно, что действительной причиной такого поведения правительства, скорее всего, явилось отсутствие разработанного застройщиком ППТ. -------------------------------- <10> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.04.2012 N А56-36992/2011.

Позиция ВАС РФ по данному вопросу была высказана довольно определенно - отсутствие проекта планировки территории не может являться препятствием для выбора земельного участка, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 31 ЗК РФ по заявлению юридического лица ОМСУ обязан обеспечить выбор земельного участка на основе документов кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах, посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, ОМСУ, муниципальными образованиями <11>. -------------------------------- <11> См.: Определение ВАС РФ от 28.12.2011 N ВАС-5094/11.

Еще одна проблема, с которой сталкивается застройщик, заключается в том, что если он все-таки приступил к разработке ППТ (заключил договор с проектировщиком), но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта появится еще один претендент на испрашиваемый земельный участок, то власти вынуждены будут прекратить процедуру оформления акта выбора и начать подготовку к проведению торгов. В этом случае возникает вопрос: кто компенсирует несостоявшемуся застройщику затраты на разработку ППТ? Законодательно установленного механизма возмещения затрат в этом случае не существует. Во всяком случае, стоимость этих затрат не может быть включена впоследствии в стоимость земельного участка или права аренды, выставляемого на торги. Единственное, что остается в этом случае, это рассматривать неоправданные затраты застройщика как риски предпринимателя. Из всего вышесказанного понятно, что с актуализацией института документации по планировке территории и ее возрастающей роли в процессе строительства необходимо привести в соответствие не только нормы земельного и градостроительного законодательства, но также обеспечить взаимосвязь документации по планировке территории с кадастровой и проектно-сметной документацией.

Название документа