Надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте

НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ НА ТРАНСПОРТЕ

(Исторический и организационный аспекты)

А. НАУМОВ

Наумов А., заместитель Владимирского транспортного прокурора, кандидат юридических наук.

Исследуя специфику прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте, можно выделить несколько аспектов: исторический, организационный, процессуальный и методический. В рамках настоящей статьи исследуем два аспекта: исторический и организационный.

Исторический аспект. Анализ истории возникновения и развития прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте позволяет в соответствии с принципом специализации, понимаемым как сочетание двух факторов (организационного и предметного), выделить три основных этапа в этом процессе. В основу данной периодизации может быть положен принцип специализации в деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, и в деятельности надзирающих за законностью органов прокуратуры. Этот принцип понимается нами как сочетание двух факторов. Первый фактор - организационный - заключается в том, что система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, организационно построена так же, как и система данного вида транспорта. Поскольку основу транспортной системы страны составляет железнодорожный вид транспорта, построенный по линейному, экстерриториальному принципу, то и система ОВД на транспорте также строится по нему. Экстерриториальный принцип построения означает независимость от местных властей и подчинение лишь по вертикали специализированной структуре. Второй фактор - предметный - заключается в том, что в силу специфики деятельности того или иного вида транспорта, обуславливающей весьма специфичную систему организационных, производственных и других видов связей между участниками этой деятельности, есть специфика расследования того или иного вида преступлений на транспорте. Первый этап - дореволюционный, когда специализация затронула в основном лишь организацию расследования преступлений на транспорте (1864 - 1917 гг.); второй - советский период (1917 - 1991 гг.), завершившийся построением единой централизованной системы транспортных прокуратур, важнейшей функцией которых был надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте; третий этап - современный период (с 1991 г.), когда произошла ликвидация централизованной системы транспортных прокуратур, передача полномочий, в том числе в части надзора за расследованием преступлений на транспорте, территориальным прокурорам, за исключением транспортных прокуратур на правах районных. Наивысшее развитие принцип специализации получил в советский период и воплотился в создании единой централизованной системы транспортных прокуратур, отличительными чертами которой были: оптимальное сочетание относительной "замкнутости", тесная обратная связь специального управления Генеральной прокуратуры, транспортных прокуратур на правах областных с транспортными прокуратурами "на местах", с одной стороны; транспортных и территориальных прокуратур - с другой; выделение специализированных приоритетных направлений надзора, несколько отличных от основных направлений надзора за законностью расследования, осуществляемого территориальными прокуратурами; так называемый "сквозной" принцип организации надзора, когда все направления надзора связаны с транспортной спецификой и между собой; исключительно высокий уровень законодательного регулирования (когда вопросы организации системы транспортных прокуратур регламентировались в законе). Принцип специализации в деятельности органов прокуратуры то вводился, то отменялся. Существует закономерность, выражающаяся в тесной взаимосвязи между усилением централистских начал в государстве, базирующихся на государственной собственности на все виды транспорта, и действием принципа специализации в деятельности органов прокуратуры, призванной обеспечить надзор за законностью на транспорте, в том числе надзор за законностью расследования преступлений на транспорте. Организационный аспект. Практически с момента прекращения существования СССР предпринимались попытки ликвидации системы транспортных прокуратур в РФ. Особенным нападкам подвергались транспортные прокуратуры на правах областных, которые обеспечивали действие принципа экстерриториальности. Первый натиск система транспортных прокуратур испытала в 1993 г., когда к ней перешли функции надзора за исполнением законов в таможенных органах. Прокурорами ряда субъектов Федерации были направлены тогда в Генеральную прокуратуру РФ предложения о ликвидации транспортных прокуратур на правах областных и о передаче им полномочий по надзору за исполнением законов в таможенных органах. Вторая волна натиска была в 2000 г., когда в ходе дискуссии на страницах журнала "Законность" <1> была высказана идея о сосредоточении надзора на территории одного субъекта Федерации в руках одного прокурора субъекта Федерации (за исключением надзора в Вооруженных Силах). Эта идея получила поддержку ряда прокуроров субъектов РФ, лозунгом которых стала фраза: "один субъект РФ - один прокурор". -------------------------------- <1> См., напр.: Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1. С. 4 - 7.

В качестве положительного опыта реформирования системы транспортных прокуратур мог рассматриваться опыт Украины <2>, где транспортные прокуратуры на правах областных были ликвидированы, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены прокурорам областей. -------------------------------- <2> Руденко Н. Специализация прокуратуры в Украине // Законность. 2000. N 8. С. 50 - 52.

Приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. N 2 была коренным образом реформирована система транспортных прокуратур в РФ: ликвидировано соответствующее управление в Генеральной прокуратуре и 17 транспортных прокуратур на правах областных, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены территориальным прокурорам. Ограничение специализации, проявившееся прежде всего в упразднении специализированного управления Генеральной прокуратуры РФ и транспортных прокуратур на правах областных, построенных по принципу экстерриториальности, лежащему в основе построения транспортной системы и системы органов внутренних дел на транспорте, привело к снижению эффективности прокурорского надзора за законностью предварительного расследования. Ликвидация единой централизованной системы транспортных прокуратур привела к ряду негативных последствий, которые поясню на примере такого субъекта Федерации, как Владимирская область. В ее границах проходят магистрали, относящиеся к трем железным дорогам: Московской, Горьковской и Северной. Есть три линейных отдела внутренних дел на транспорте: ЛОВДТ на ст. Александров, подчиненный Северному УВДТ, находящемуся в Ярославле, т. е. на территории другого субъекта РФ; Владимирский ЛОВДТ и Муромский ЛОВДТ, подчиненные Волго-Вятскому УВДТ, находящемуся в Нижнем Новгороде, т. е. на территории другого субъекта РФ. Зоны оперативного обслуживания каждого из этих трех линейных отделов не совпадают с административно-территориальным делением Владимирской области, выходят за ее границы. Так, Владимирский ЛОВДТ имеет зону оперативного обслуживания, охватывающую Владимирскую область, а также участки на территории Московской и Рязанской областей. ЛОВД на ст. Александров обслуживает железнодорожные объекты, расположенные на территории Владимирской, Московской и Ярославской областей; Муромский ЛОВДТ Владимирской и Горьковской областей. Во Владимирской области проходят железнодорожные пути и на них находятся объекты, обслуживаемые оперативно помимо вышеуказанных трех линейных отделов также Орехово-Зуевским ЛОВДТ, входящим в Восточное УВДТ, которое находится в Москве, т. е. в другом субъекте РФ, и Ивановским ЛОВДТ, входящим в Северное УВДТ, расположенное также в другом субъекте РФ (в Ярославле). На территории Владимирской области до 2004 г. были расположены две транспортные прокуратуры на правах районных: Владимирская и Муромская, подчиненные ранее Волго-Вятской транспортной прокуратуре (была на правах областной, ныне ликвидирована), расположенной в Нижнем Новгороде. До издания Приказа от 22 января 2001 г. система прокурорского надзора за следствием и дознанием в ОВД на транспорте действовала достаточно четко: Владимирский транспортный прокурор осуществлял надзор только за деятельностью Владимирского ЛОВДТ, Муромский - за деятельностью Муромского ЛОВДТ; Северный - за деятельностью ЛОВД на ст. Александров. Сейчас же Владимирский транспортный прокурор осуществляет надзор за законностью предварительного расследования не одного, как раньше, а сразу пяти линейных отделов, которые имеют зоны оперативного обслуживания в границах Владимирской области. Это ЛОВД: Владимирский, на ст. Александров, Ивановский, Муромский и Орехово-Зуевский. Последние три ЛОВД расположены на расстоянии более 100 км от места нахождения надзирающего прокурора. И это - при необходимости каждодневного и оперативного решения таких важных вопросов, как дача согласия на возбуждение уголовного дела, проверка учетно-регистрационной дисциплины, проверка законности задержания лиц в порядке ст. 91 УПК и т. д. Вместе с тем, поскольку границы оперативного обслуживания каждого линейного отдела теперь, как правило, не совпадают со сферами надзора одной транспортной прокуратуры, это приводит к тому, что вместо одного прокурора, осуществляющего надзор за законностью предварительного расследования, мы имеем теперь несколько прокуроров. И так по всем направлениям надзора. После издания упомянутого Приказа надзор за законностью расследования, которое проводится, например, в ЛОВД на ст. Александров, осуществляют теперь уже три транспортных прокурора: Восточный, Северный и Владимирский, а раньше один - Северный. Следует обратить внимание, что вопросы надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте "растворились" в общих проблемах надзора за законностью расследования; отсутствие специализации следователей и прокуроров отрицательно сказалось на качестве расследования и надзора; остро проявилась проблема несовпадения сфер обслуживания ОВДТ и территориальных прокуроров. Решение возникших проблем видится в восстановлении ликвидированной системы, альтернативное предложение - передача полномочий ликвидированных высших звеньев этой системы отделам Генеральной прокуратуры в федеральных округах, организованным по экстерриториальному принципу, либо создание областных транспортных прокуратур по федеральным округам. Построение транспорта по линейному принципу ближе к принципу построения федеральных округов. Например, центр Северо-Западного федерального округа расположен в Санкт-Петербурге. Ранее существовали Северо-Западное морское пароходство, Северо-Западное речное пароходство с нахождением в Санкт-Петербурге. В настоящее время управление транспортной системой реорганизовано, но территориальные органы Минтранса построены, в том числе, с учетом прежней структуры. В частности, в Санкт-Петербурге есть соответствующий территориальный орган Минтранса. Крупнейшие транспортные прокуратуры на правах областных (Московская, Северо-Западная, Дальневосточная и Волго-Вятская) были дислоцированы в центрах соответствующих федеральных округов - Москве, Санкт-Петербурге, Хабаровске и Нижнем Новгороде. В прокуратурах субъектов РФ, в которых нет управлений (отделов) по надзору за законностью процессуальной деятельности ОВД на транспорте, в составе следственных управлений представляется необходимым выделить прокуроров, осуществляющих такой надзор, т. е. обеспечить специализацию надзора. В случаях аварий и катастроф, террористических актов на транспорте, повлекших человеческие жертвы, решением прокурора субъекта РФ должны создаваться следственно-оперативные группы с участием следователей и оперативных работников соответствующих ОВД на транспорте и транспортных прокуратур. Необходимо издание приказа Генерального прокурора РФ по надзору за соблюдением законов на транспорте и законности расследования преступлений на транспорте. В нем, на наш взгляд, следует изложить задачи прокуроров районного, областного, окружного и федерального уровня по приоритетным направлениям надзора в современных условиях. При этом важно иметь в виду значимость "сквозного" метода надзора, а именно связь различных отраслей надзора, определяющую транспортную специфику, общность приоритетов (вопросы безопасности движения и эксплуатации транспорта, предупреждение терроризма на транспорте, борьба с хищением грузов и др.). К объектам надзора транспортных прокуратур в настоящее время не относятся организации трубопроводного, автомобильного транспорта, рыболовецкого флота (за исключением вопросов, связанных с безопасностью плавания) по той причине, что в данном случае или отсутствует экстерриториальный принцип организации их деятельности, или эта деятельность выходит за пределы понятия "транспорт". Вместе с тем нельзя не отметить, что приватизация, другие реформы в стране, в том числе административная, меняют принципы организации работы транспорта, включая принципы централизации и экстерриториальности. В этой связи следует поставить вопрос о расширении круга объектов, на который будет распространена юрисдикция органов внутренних дел на транспорте, за счет вышеуказанных объектов транспорта. Такая постановка вопроса применима и к органам прокуратуры в связи со значимостью специализации в их деятельности. Если соответствующие функции надзора будут переданы транспортным прокуратурам, есть все основания вернуться к идее единой централизованной системы транспортных прокуратур, только с более широким предметом надзора и кругом надзорных объектов, чем прежде. Представляется необходимым законодательно закрепить систему транспортных прокуратур в ст. 11 Закона о прокуратуре.

Название документа Вопрос: ...Из всей совокупности затрат, по нашему мнению, к расходам на выполнение строительно-монтажных работ относятся только сами строительные работы и работы по монтажу оборудования. В связи с этим правомерно ли мы не включаем в налогооблагаемую базу: 1. Затраты аппарата управления, связанные со строительством объекта (заработная плата, командировочные расходы и проч.). 2. Стоимость оборудования, приобретенного для монтажа? ("Налоги" (газета), 2007, N 12) Текст документа

Вопрос: В соответствии с п. 2 ст. 159 Налогового кодекса РФ при выполнении строительно-монтажных работ для собственного потребления налоговая база определяется исходя из всех фактических расходов налогоплательщика на их выполнение. При определении работ, имеющих отношение к строительно-монтажным работам, мы руководствуемся разделом 4 Инструкции по заполнению форм государственного статистического наблюдения по капитальному строительству, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 3 октября 1996 г. N 123. Из всей совокупности затрат, по нашему мнению, к расходам на выполнение СМР относятся только сами строительные работы и работы по монтажу оборудования. В связи с этим правомерно ли мы не включаем в налогооблагаемую базу: 1. Затраты аппарата управления, связанные со строительством объекта (заработная плата, командировочные расходы и проч.). 2. Стоимость оборудования, приобретенного для монтажа?

Ответ: В соответствии со статьей 146 НК РФ объектом налогообложения НДС признаются операции: реализация товаров (работ, услуг) на территории РФ; передача на территории РФ товаров (выполнение работ, оказание услуг) для собственных нужд, расходы на которые не принимаются к вычету (в том числе через амортизационные отчисления) при исчислении налога на прибыль организаций; выполнение строительно-монтажных работ для собственного потребления; ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации. Как следует из пункта 2 статьи 159 Налогового кодекса РФ, при выполнении строительно-монтажных работ для собственного потребления налоговая база определяется как стоимость выполненных работ, исчисленная исходя из всех фактических расходов налогоплательщика на их выполнение. При этом что понимается под "фактическими расходами" налогоплательщика на их выполнение, в налоговом действующем законодательстве РФ не разъяснено. На этом основании налоговые органы считают, что налоговая база должна исчисляться из всех расходов, включая стоимость самого оборудования и расходов на содержание подразделения, выполняющего функции по контролю за строительством. Подобный спор рассматривался Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа 21 апреля 2004 г. Причем, рассматривая данный спор (дело N Ф04/2112-793/А27-2004, N Ф04/2112-794/А27-2004), суд признал требования налогового органа о включении стоимости оборудования в налоговую базу по выполненным строительно-монтажным работам для собственного потребления в целях исчисления налога на добавленную стоимость не основанными на законе. Судом отмечено, что налоговое законодательство не ставит в зависимость то обстоятельство, что в эксплуатацию "оборудование, требующее монтажа", вводится не самостоятельно, а в составе основного средства с определением размера налогооблагаемой базы по строительно-монтажным работам. Кроме того, оборудование, требующее монтажа, учитываемое на счете 07 "Оборудование к установке", предназначено для установки в строящихся (реконструируемых) объектах капитальных вложений, которые и будут вводиться в эксплуатацию и, следовательно, само по себе оборудование, требующее монтажа, самостоятельно вводиться в эксплуатацию, отдельно от строящегося (реконструируемого) объекта, не может. В соответствии с пунктом 4.1 Постановления Госкомстата РФ от 3 октября 1996 г. N 123 "Об утверждении Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения по капитальному строительству" и пунктом 2.1.4 Постановления Госстроя РФ от 26 апреля 1999 N 31 "Об утверждении Методических указаний по определению стоимости строительной продукции" капитальные вложения в основные фонды по своей технологической структуре слагаются из стоимости следующих видов работ и затрат: строительных работ, работ по монтажу оборудования, оборудования (требующего и не требующего монтажа), предусмотренного в сметах на строительство, инструмента и инвентаря, включаемых в сметы на строительство, машин и оборудования, не входящих в сметы на строительство, прочих капитальных работ и затрат, то есть каждый из видов капитальных вложений является самостоятельным видом затрат. Исходя из вышеуказанных аргументов суд сделал вывод, что стоимость оборудования, требующего монтажа, не подлежит включению в соответствии с пунктом 2 статьи 159 Налогового кодекса РФ в налоговую базу при осуществлении строительно-монтажных работ, поскольку расходы налогоплательщика на приобретение оборудования, требующего монтажа, не являются фактическими затратами налогоплательщика на выполнение строительно-монтажных работ, а являются самостоятельным объектом налогообложения. Оборудование, учитываемое на счете 07 "Оборудование к установке", является "оборудованием, требующим монтажа", и соответственно не может быть квалифицировано как материалы и запасные части и учитываться в стоимости выполненных работ, исчисленных исходя из всех фактических расходов налогоплательщика на их выполнение. Аналогичные выводы были сделаны судом в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 25 февраля 2003 г. N Ф04/730-74/А03-2003. При этом суд указал, что включение ИМНС в стоимость выполненных ОАО строительно-монтажных работ для собственного потребления стоимости смонтированного оборудования не основано на законе. Что касается расходов на содержание аппарата управления, осуществляющего контроль за строительством, то существует также арбитражная практика, указывающая, что "при выполнении строительно-монтажных работ подрядчиками отдельные операции общества по начислению амортизационных отчислений по переданному подрядчикам оборудованию и по начислению заработной платы работникам общества, осуществляющим контрольно-технические функции за строительством объектов как на основании условий договоров подряда, так и на основании норм гражданского законодательства, не могут расцениваться как расходы общества по выполнению им строительно-монтажных работ для собственного потребления" <1>. -------------------------------- <1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 апреля 2004 г. N Ф04/1972-239/А75-2004.

Косвенно подобный подход поддерживают чиновники Минфина РФ в своем письме от 29 августа 2006 г. N 03-04-10/12, делая вывод, что в случае, если организация является инвестором, заказчиком и застройщиком при осуществлении строительства объекта подрядными организациями без производства строительно-монтажных работ собственными силами организации, то расходы организации на содержание подразделения этой организации, осуществляющего контроль за ходом строительства и технический надзор, включаемые в первоначальную стоимость данного объекта, объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость не признаются. Учитывая, что в соответствии с пунктом 7 статьи 3 Налогового кодекса РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов), а прямо порядок включения расходов на приобретение оборудования и расходов на содержание аппарата управления, связанных со строительством, в стоимость выполненных строительно-монтажных работ для собственного потребления в Налоговом кодексе РФ не установлен, вследствие этого, по нашему мнению, стоимость оборудования, а также расходы на содержание аппарата управления, связанные со строительством, не включаются в налоговую базу по НДС при выполнении строительно-монтажных работ для собственного потребления. Следует отметить, вероятность возникновения споров с налоговыми органами при подобном подходе достаточно высока, и хотя имеющаяся арбитражная практика становится на сторону налогоплательщика, прогнозировать точный исход конкретного спора в суде представляется затруднительным.

М. Белоусова Юрист-аналитик методического отдела ЗАО "BKR-Интерком-Аудит"

Название документа