Актуальные проблемы развития сельского хозяйства в Российской Федерации

(Пономарев М. В.)

("Журнал российского права", 2007, N 3)

Текст документа

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО

ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. В. ПОНОМАРЕВ

Пономарев М. В., научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

Проблемы сельского хозяйства вызывают особый интерес на современном этапе развития российского государства. Во многом он обусловлен приданием развитию агропромышленного комплекса статуса одного из приоритетных национальных проектов, реализация задач которого должна в перспективе привести к росту показателей сельскохозяйственного производства и развитию аграрного сектора российской экономики.

Актуальным проблемам развития сельского хозяйства в Российской Федерации было посвящено заседание Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), с докладом на котором выступил заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов. Он отметил особую актуальность вопросов, связанных с поддержкой сельскохозяйственного производства в Российской Федерации, что получило свое отражение в принятом Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - ФЗ "О развитии сельского хозяйства"). Докладчик отметил, что в массовом сознании бытует представление о том, что возникающие важнейшие проблемы, в частности экономического, социального, организационного характера, можно успешно решать прежде всего с помощью законов. К сожалению, жизнь нередко опровергает эти идеалистические настроения, объективная реальность оказывается гораздо глубже и сильнее волевых устремлений и замыслов людей. Аграрное законодательство являет тому наглядный и убедительный пример.

Отсутствие в Конституции РФ упоминания аграрного законодательства свидетельствует о его сложном, составном, комплексном характере, опирающемся на гражданские, административные, финансовые, экологические и иные требования, установление которых относится как к ведению Российской Федерации, так и к ведению ее субъектов. В период реформ был принят целый ряд федеральных законов, связанных с сельским хозяйством, центральное место среди которых занял Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства" 1997 г. (утратил силу с 1 января 2005 г.).

Специфика сельскохозяйственного производства нашла отражение в особенностях различных отраслей российского законодательства, при этом преобразования в аграрной сфере были отделены и отдалены от преобразований в иных сферах экономики не только организационно, но и юридически.

Задачами аграрного законодательства на современном этапе наряду с общими целями регулирования важнейших общественных отношений, по мнению докладчика, являются: обеспечение продовольственной безопасности (независимости) страны, государственная поддержка и защита интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе на внешнем рынке, в ФАО, в ВТО, как это принято в других развитых странах, устойчивое развитие сельских территорий, устранение глубоких различий и даже противоречий между городом и деревней при сохранении положительных традиций и образа жизни крестьянства.

ФЗ "О развитии сельского хозяйства", проект которого обсуждался длительное время, содержит основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, предусматривает государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, осуществляемое с государственной поддержкой, сельскохозяйственное страхование, государственные закупочные интервенции и товарные интервенции, участие ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики. Наличие в Законе деклараций, норм-принципов, во-первых, может способствовать сосредоточению внимания и усилий общества, государства, финансовых и организационных ресурсов на избранных направлениях, а во-вторых, предполагает принятие множества подзаконных актов, направленных на соблюдение, использование, выполнение и применение предусмотренных в Законе требований. Отделу аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП пришлось немало потрудиться для исключения из законопроекта призывов, неправовых положений и статей непрямого действия.

Обеспечение правовыми средствами развития сельского хозяйства и выполнения задач приоритетного национального проекта означает в настоящее время признание обеспечения стабильности и полноты соответствующей нормативной правовой базы, повышение всеобщности и эффективности ее действия, законности и правопорядка в сельском хозяйстве, согласование его развития с функционированием других отраслей хозяйства. Представляется, что одной из важнейших задач является обеспечение качества и чистоты пищевых продуктов, рационального использования природных ресурсов, оказание адресной государственной поддержки сельским товаропроизводителям, а также борьба со злоупотреблениями и коррупцией.

Обсуждение изложенных в докладе проблем открыл заведующий Отделом гражданского законодательства и процесса (Центра гражданского законодательства), кандидат юридических наук, Заслуженный юрист РФ В. Н. Литовкин, который обратил внимание присутствующих на общее неблагополучное положение сельского хозяйства, спад сельскохозяйственного производства и неудовлетворительное финансовое состояние сельскохозяйственных производителей, а также на необходимость поиска правовых путей выхода из сложившейся ситуации.

Тяжелое положение, в котором находится в настоящее время сельское хозяйство в России, начало складываться на начальном этапе аграрной и земельной реформ, когда были приняты и сыграли свою роль Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации", от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса".

Однако заявленных целей реформ - решения продовольственной проблемы и создания полноценного рынка земельных участков, находящихся в различных и равноправных формах собственности, - достигнуто не было, что может быть объяснено, помимо прочего, "многоукладностью" аграрной экономики, недостаточностью внедрения рыночных способов товарообмена в сельское хозяйство, слабостью правовой идеологии и юридических механизмов его развития.

Ю. А. Тихомиров, первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ отметил "печальную судьбу" отраслевых законов и недостаточность отраслевого регулирования в российском законодательстве в сфере сельского хозяйства, которые обусловлены наличием актов иных отраслей законодательства (гражданского, административного и прочих). В этой связи ФЗ "О развитии сельского хозяйства" должен занять особое место в системе российского законодательства, быть "головным" в регулировании смежных отношений. Необходимо создание условий для реализации его положений, имея в виду пересмотр правовых актов, изменения в компетенции и процедурах деятельности органов разных уровней, введение четких правовых режимов деятельности организаций, а также повышение правовой квалификации работников в этой сфере.

По мнению заведующего отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, доктора юридических наук, профессора Н. М. Казанцева, рентабельность сельского хозяйства напрямую зависит от закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, которые определяются на рынке при переговорах с сетевыми монополиями, производящими закупки этой продукции в каждом субъекте Российской Федерации. Данные монополии, являясь сетевыми компаниями, не подпадают под действие российского антимонопольного законодательства. Выступающий подчеркнул необходимость ограничения монополизации данных компаний в действующем аграрном законодательстве. Между тем, несмотря на указанные факторы, эти компании ограничивают рост закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию. Н. М. Казанцев предложил использовать опыт развития сельского хозяйства в странах Западной Европы и США и осуществлять поддержку сельскохозяйственного производства на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, бюджетное финансирование, по его мнению, должно осуществляться на более низком уровне, и необходимо формирование муниципальной политики, не противоречащей политике ВТО.

Н. Г. Доронина, заведующая отделом международного частного права ИЗиСП, доктор юридических наук в своем выступлении затронула тему вступления Российской Федерации в ВТО. По ее словам, правила ВТО направлены на то, чтобы государствам-участникам гарантировались равные условия для конкуренции, поэтому создаются различные механизмы ценообразования. Между тем действующее российское законодательство о сельском хозяйстве построено на старой системе социалистического планирования и не полностью адаптировано к современным рыночным отношениям, тем более к требованиям ВТО. По мнению Н. Г. Дорониной, следует изучать требования ВТО, а не отрицать преимущества от вступления в нее России. В настоящее время Российская Федерация значительно отстает от государств - участников ВТО, в которых достаточно хорошо субсидируется сельскохозяйственное производство, и необходимо не только увеличивать бюджетное финансирование российского сельского хозяйства, но и обеспечить целевое использование субсидий, направленных на развитие сельскохозяйственного производства, тем самым обеспечивая конкурентоспособность российской сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.

Е. А. Галиновская, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук изложила две характерных позиции относительно импорта и экспорта сельскохозяйственной продукции в целом, безотносительно вопроса о вступлении России в ВТО. В соответствии с одной из них сельскохозяйственное производство в условиях рынка неконкурентоспособно и нуждается в непосредственной поддержке, в том числе и со стороны государства, в частности, из федерального бюджета. Данная позиция нашла свое отражение в обсуждаемом ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Согласно другой - развитие сельского хозяйства и превращение его в конкурентоспособную отрасль российской экономики должно осуществляться путем открытия российского рынка для иностранных компаний, лишения государственной поддержки российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, для того чтобы в жесткой конкурентной борьбе с экспортерами они постепенно занимали все более прочные позиции. В указанном Законе воплощены обе изложенные позиции, причем "противостояние" идет с переменным успехом. Е. А. Галиновская определила задачи государства в данной сфере - финансовое наполнение убыточного и инвестиционно непривлекательного сельского хозяйства, поддержание его конкурентоспособности и исправление допущенных ранее ошибок аграрной реформы.

По мнению профессора кафедры гражданско-правовых наук Российской академии адвокатуры, кандидата юридических наук В. М. Дикуссара, вступление России в ВТО возможно лишь после реформирования сельского хозяйства и аграрного законодательства. При этом одним из основных направлений такого реформирования В. М. Дикуссар считает разработку и принятие Аграрного кодекса, который, в отличие от обсуждаемого ФЗ "О развитии сельского хозяйства", должен урегулировать не только вопросы производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, но и вопросы ее хранения и транспортировки, а также отношения в социальной сфере. Данный Федеральный закон имеет и ряд существенных недостатков, к которым, по мнению выступающего, следует отнести отсутствие механизма реализации его положений и неточность в определении предмета законодательного регулирования. При этом одной из важнейших составляющих государственной деятельности в области развития сельского хозяйства в России является обеспечение промышленной безопасности, которая требует четкой правовой регламентации.

Ю. Г. Жариков, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ считает принятие ФЗ "О развитии сельского хозяйства" важным событием, поскольку он провозглашает новую государственную политику в отношении актуальных, давно назревших проблем сельского хозяйства страны. Намечены основные направления государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий: доступность кредитов, система страхования, развитие племенного животноводства и элитного семеноводства, обновление основных средств сельскохозяйственных производителей, меры по повышению плодородия почв и т. д. По мнению Ю. Г. Жарикова, степень результативности действия данного Закона будет зависеть от правовой исполнительской дисциплины государственных органов, ответственных за практическое осуществление намеченной государственной программы. Правительство РФ уже приняло ряд постановлений во исполнение этого Закона, что подтверждает тот факт, что начало реализации его положений уже положено.

Заведующая сектором сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор В. В. Устюкова в своем выступлении отметила, что ФЗ "О развитии сельского хозяйства" предусматривает некоторые важные положения (например, о субсидировании процентных ставок по кредитам и части затрат на уплату страховой премии, о государственных закупочных и товарных интервенциях и др.), но для их реализации необходимо принятие ряда подзаконных актов Правительства РФ. Кроме того, в Законе много статей, которые носят декларативный характер и не содержат норм прямого действия, а некоторые из его норм представляются недостаточно четкими. Прежде всего это касается одного из ключевых понятий - понятия сельскохозяйственного товаропроизводителя. Во-первых, в ч. 1 и ч. 2 ст. 3 прослеживается различный подход к сельхозорганизациям и, например, к фермерским хозяйствам. Если для первых установлен "количественный критерий" для признания их сельскохозяйственными товаропроизводителями (70% в их общем доходе должна составлять доля от реализации сельскохозяйственной продукции), то для вторых такой критерий не предусмотрен, что вряд ли можно считать правильным. Во-вторых, ссылка в п. 3 ч. 2 ст. 3 на Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" исключает из числа сельхозтоваропроизводителей фермерские хозяйства, созданные как юридические лица в соответствии с ранее действовавшим одноименным Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1. А таких хозяйств у нас осталось немало (и они будут существовать как минимум до 1 января 2010 года). Более того, именно они являются наиболее крепкими. В-третьих, в ряде статей законодатель "забывает", что он отнес крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства и потребительские кооперативы к сельскохозяйственным товаропроизводителям и излагает норму так, как будто названные хозяйства таковыми не являются. Примером может служить, в частности, п. 1 ч. 1 ст. 7, где одно из направлений государственной поддержки сельского хозяйства сформулировано так: "обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, производящих сельскохозяйственную продукцию, осуществляющих ее переработку и оказывающих соответствующие услуги, граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, крестьянских (фермерских) хозяйств, а также сельскохозяйственных потребительских кооперативов". Аналогичные положения есть и в других статьях обсуждаемого ФЗ "О развитии сельского хозяйства".

В некоторых случаях нормы Закона противоречат действующему законодательству. Так, не совсем ясно, как государство будет обеспечивать "равный доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к получению кредитов (займов) на развитие сельского хозяйства в российских кредитных организациях, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах" (ч. 1 ст. 11). Диктовать банкам, которые в большинстве своем являются акционерными обществами, кому выдавать кредиты, государство не может. Кредитным же кооперативам прямо запрещено выдавать займы не членам кооператива, так что и тут не может быть "равного доступа" для любых сельхозтоваропроизводителей, так как член кооператива всегда будет иметь "преимущества". Таким образом, неясно, какой смысл вкладывал законодатель в рассматриваемую норму.

Е. Л. Минина, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук отметила, что ФЗ "О развитии сельского хозяйства" органично вписывается в уже существующую систему и структуру российского законодательства, закрепляя при этом основные направления аграрной политики государства. Закон заполнил тот существенный пробел, который возник в аграрном законодательстве после отмены Федерального закона от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства", и в этом его основная роль. Поскольку он носит рамочный характер, то неизбежны упреки в некоторой декларативности. Однако не стоит упускать из виду, что в нем содержится и целый ряд конкретных положений, например, легальное определение сельскохозяйственного товаропроизводителя - что необходимо для установления круга субъектов, на которых распространяются меры государственной поддержки. Кроме того, Закон закрепляет содержание и порядок принятия государственных программ по сельскому хозяйству и, что особенно важно, контроль за ходом их исполнения, в том числе путем разработки, заслушивания и опубликования государственного доклада о развитии сельского хозяйства.

Проблемам рыбного хозяйства (рыболовства и рыбоводства), как одного из важнейших направлений сельского хозяйства, было посвящено выступление научного сотрудника отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидата юридических наук Д. О. Сивакова. По его мнению, рыбное хозяйство, в отличие от сельского хозяйства в целом, нельзя признать убыточным, инвестиционно непривлекательным и страдающим низкой конкурентоспособностью, однако и оно имеет существенные проблемы, к которым относятся перевылов биоресурсов, развитие теневого рынка морепродуктов, сложности в системе управления и т. д. Несмотря на самостоятельность законодательства о водных биологических ресурсах, на рыболовство и рыбоводство распространяются положения и ФЗ "О развитии сельского хозяйства". В нем предусматриваются государственные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия, а также создание системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, которой в том числе должны охватываться использование и охрана водных биоресурсов. Также в рамках общей программы была бы полезна специальная подпрограмма по развитию рыбоводства, так как рыбоводство, обеспечивая население продовольствием, позволяет восполнить сократившиеся в результате перевылова рыбные запасы за счет выращенных на рыбозаводах популяций и поэтому нуждается в налоговых и кредитных льготах.

Старший научный сотрудник отдела федеративных отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук А. Н. Чертков отметил, что сложность обеспечения эффективности правового регулирования сельскохозяйственного производства во многом состоит в комплексном характере аграрного законодательства. А для России, как федеративного государства, ситуация усложняется отнесением регулирования ряда вопросов сельскохозяйственного развития к предметам ведения Российской Федерации (например, регулирование, осуществляемое гражданским и финансовым законодательством), а других - к предметам совместного ведения (например, регулирование, осуществляемое административным, земельным, водным и экологическим законодательством). Данная проблема выражается в излишней централизации законодательного регулирования по предметам совместного ведения, в регулировании подзаконными нормативными правовыми актами некоторых важных вопросов, требующих законодательного урегулирования. Региональное законодательство, регулирующее сельскохозяйственное развитие, в ряде случаев противоречит федеральному законодательству, вторгается в компетенцию федеральных органов государственной власти и зачастую дублирует нормы федеральных нормативных правовых актов. В ряде субъектов РФ не принимают необходимые аграрному сектору нормативные акты только потому, что на федеральном уровне аналогичные акты отсутствуют.

М. В. Пономарев, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, рассмотрел некоторые вопросы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере сельского хозяйства и управления агропромышленным комплексом. По его мнению, значительную роль в оптимизации деятельности указанных органов и повышении эффективности реализации их полномочий могут сыграть скорейшие разработка и принятие административных регламентов исполнения отдельных государственных функций и административных регламентов предоставления отдельных государственных услуг в области сельского хозяйства. К числу недостатков ФЗ "О развитии сельского хозяйства" следует отнести отсутствие законодательного закрепления перечней полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, наличие которых позволило бы разграничить их полномочия в данной сфере.

Итоги заседания Ученого совета были подведены председателем совета, директором ИЗиСП, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом РФ Т. Я. Хабриевой, которая отметила актуальность темы и необходимость сосредоточения внимания Института на совершенствовании аграрного законодательства и практики его применения, на модернизации правовых механизмов функционирования агропромышленного комплекса. Сельские жители составляют значительную (1/3) часть российского населения, однако и остальные граждане так или иначе тесно связаны с землей. Необходимость улучшения среды проживания и жизнедеятельности вне городов в немалой степени связана с выполнением социальных задач государства, политика которого должна обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека, предусмотренные в ст. 7 Конституции РФ.

Профессор Т. Я. Хабриева указала на некоторую недостаточность нормативного правового потенциала ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (наличие норм-принципов, норм-деклараций, которых имелось достаточное количество и в положениях предшествующих актов, многие из которых признаны утратившими силу), что не исключает его значительной социальной составляющей. Положения данного Закона необходимо детально проинвентаризировать и подвергнуть правовому мониторингу, что позволит наметить пути повышения эффективности его применения, выявить отдельные недочеты, которые можно устранить при последующих изменениях и дополнениях законодательства.

Важно, что упомянутым Законом предпринята попытка определить пределы государственного вмешательства в сельскую экономику и в то же время найти оптимальные средства ее поддержки для обеспечения устойчивого развития и надлежащего участия в международной конкуренции. Политические аспекты Закона представляются перспективными, получили определенное оформление, чтобы стать выраженной законодательной волей и развиваться в дальнейшем в положениях законодательных и подзаконных актов.

В заключение Т. Я. Хабриева отметила работу отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института по исследованию вопросов развития аграрного права и законодательства, которая выражается не только в подготовке многочисленных экспертных заключений на проекты нормативных правовых актов в указанной сфере, но и в активной научной деятельности. Отделом регулярно проводятся научно-практические конференции, создаются статьи, комментарии к действующему аграрному законодательству, а также выпущена в свет монография "Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России", получившая заслуженные положительные отзывы в научных и практических кругах, особенно в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации.

В целом обсуждение актуальных проблем сельского хозяйства прошло в конструктивном ключе и позволило выявить ряд законодательных и возможных правоприменительных проблем при реализации положений принятого ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Данное обсуждение, критические замечания и предложения, как элементы научного обеспечения законопроектной деятельности, несомненно, должны оказать определенное влияние на состояние и развитие аграрного законодательства, а посредством этого - и на ход развития как сельского хозяйства в частности, так и российской экономики в целом.

Название документа