Учет мнения населения в градостроительной деятельности

УЧЕТ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

С. А. ПОМЕЩИКОВА

Помещикова С. А., начальник Правового управления Администрации города Обнинска Калужской области, соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Градостроительный кодекс РФ 2004 г. <1> (далее - ГрК-2004) в качестве одного из принципов градостроительной деятельности закрепляет принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия. В нем предусматриваются обязательные процедуры проведения публичных слушаний по вопросам рассмотрения проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа городского округа. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

В градостроительном и земельном законодательстве нет классификации вопросов и процедур принятия решений по таким вопросам в зависимости от мнения населения по каждому из вопросов градостроительной и землеустроительной деятельности. Отсутствие такой классификации в очередности принятия решений по вопросам градостроительной и землеустроительной политики обозначает проблему формы получения согласия населения. В условиях современного градостроительства важной проблемой становятся взаимоотношения населения с застройщиками и органами местного самоуправления. При этом жители выступают как носители частного интереса при решении судьбы своего дома, квартала, микрорайона и как источник публично-правовой власти в решениях вопросов развития районов и города в целом. В публично-правовой сфере интересы населения представляют глава муниципального образования, органы местного самоуправления. В частноправовой сфере жители самостоятельно защищают свои права и законные интересы, опираясь на общественные организации и органы территориального общественного самоуправления. Взаимодействие между инвесторами, застройщиками, органами власти может носить характер диалога, протекающего без участия жителей конкретной территории (квартала, микрорайона). Подобные ситуации приводят либо к отчуждению жителей от власти, пассивности, либо к резким стихийным вспышкам возмущения, каждый раз ставящим власти в затруднительное положение. Необходимо найти формы преодоления конфликтных ситуаций, которые приносят страдания гражданам и убытки инвесторам. Главной целью принятия ГрК-2004 является обеспечение устойчивого развития территории и благоприятной среды жизнедеятельности населения. Этот акт определил роль общественности (ст. 2) и закрепил порядок ее участия в принятии градостроительных решений путем проведения публичных слушаний при принятии наиболее важных документов, связанных с развитием территории. ГрК-2004 содержит ряд норм, предназначенных для обеспечения гласности и открытости принятия градостроительных решений. Предусматривается, что практически все важные документы (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания), а также проекты таких документов подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и могут размещаться на официальном сайте в сети Интернет. Кодекс содержит специальную главу, посвященную информационному обеспечению градостроительной деятельности с целью обеспечения в том числе физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства (ст. 56 ГрК-2004). Сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности являются открытыми и общедоступными, за исключением сведений, отнесенных федеральными законами к категории ограниченного доступа. В ГрК-2004 закреплено право физических и юридических лиц обжаловать в судебном порядке практически любые решение и документ, принимаемые при осуществлении градостроительной деятельности. Но при этом не установлены критерии судебного обжалования таких решений и документов. Обжалование указанных решений и документов в судебном порядке может производиться на основании общих критериев - в случае нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц. Этот механизм, конечно же, служит гарантией учета интересов, прежде всего граждан, в ходе градостроительной деятельности, но особую сложность в практической деятельности вызывает формулирование нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц. По определению, устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных жизненных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ст. 1 ГрК-2004). Перечисленные общие критерии требуют дальнейшего понимания и правовой детализации с целью совершенствования законодательства. Из анализа норм, посвященных подготовке и утверждению генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ст. 24 ГрК-2004), усматривается, что определение общих критериев возможно из местных нормативов градостроительного проектирования. Так, не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования. В ранее действовавшем Градостроительном кодексе РФ 1998 г. предлагался иной формат участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. При некоторой декларативности норм (право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях; право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме и так далее) у населения существовала возможность принять участие в градостроительстве на любой стадии. Эта возможность создавала условия для достижения компромисса между населением, органами местного самоуправления и застройщиками. В дальнейшем существует опасность утраты уже проверенных временем инструментов правового регулирования. Имеет смысл сохранить процедуру информирования граждан, например, о подготовке градостроительных решений, при выдаче разрешения на строительство. Строительству предшествует значительный период проектирования, население за это время может забыть о состоявшемся информировании о возможном либо предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Кроме того, на период строительства жители испытывают большие неудобства из-за шума, грязи, уменьшения территориального пространства, используемого при проживании в данной местности, и так далее. Жизненное пространство временно уменьшается, потому что площадь земельного участка, необходимая для организации строительной площадки, значительно больше площади, необходимой для использования построенного здания или сооружения в соответствии со строительными нормативами. Эти временные проблемы могут быть предметом детального обсуждения населения с застройщиками и органами местного самоуправления. В результате на договорной основе компенсация жителям за неудобства на период строительства объекта может быть возмещена обустройством придомовой территории, ландшафтными проектами, озеленением, ремонтом или созданием детских и спортивных площадок, внутриквартальных и дворовых проездов, рациональным размещением автотранспорта на дворовых территориях, внедрением малых архитектурных форм, созданием новых пространств для отдыха населения. В ГрК-2004 нет определений государственных интересов, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности, не указаны органы и процедуры, обеспечивающие согласование государственных и общественных интересов, нет термина "население". Невозможно ограничиться при принятии решений только техническими нормативами и экономическими расчетами. Информирование граждан, их объединений о градостроительной деятельности ранее осуществлялось соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления через средства массовой информации; посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. Порядок информирования граждан, их объединений о градостроительной деятельности устанавливался нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В настоящее время термин "информирование", например, сохранился в ст. 31 Земельного кодекса <2> РФ: "Органы местного самоуправления городских и сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства" (табл. 1). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Таблица 1. Информирование населения о градостроительной деятельности

N Форма участия населения Нормативный Степень учета акт мнения населения

1. При предоставлении земельных Абз. 3 п. 3 Обязательная участков в местах традиционного ст. 31 ЗК РФ (учет результатов проживания и хозяйственной сходов или деятельности коренных референдумов) малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов

2. Граждане, общественные Абз. 2 п. 3 Совещательная организации (объединения), ст. 31 ЗК РФ (возможность религиозные организации и органы доведения до территориального общественного сведения органа самоуправления имеют право власти мнения участвовать в решении вопросов, населения затрагивающих интересы населения, относительно религиозных организаций и строительства) связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства

3. Органы местного самоуправления Абз. 1 п. 3 Рекомендательная городских или сельских поселений ст. 31 ЗК РФ (встречных прав информируют население о возможном населения нет) или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства

Что касается учета мнения населения посредством публичных слушаний, то общие положения о них установлены в ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Особенности подготовки и проведения публичных слушаний по проекту генерального плана, о внесении изменений в генеральный план, по проекту планировки территории и проекту межевания территории, по проекту правил землепользования и застройки, о внесении изменений и дополнений в правила землепользования и застройки, а также по вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования и предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства содержатся в ГрК-2004, детализируются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Вне всякого сомнения, публичные слушания проводятся в целях обеспечения гласности и соблюдения интересов населения муниципального образования при подготовке решений органами местного самоуправления по вопросам местного значения; информирования населения и органов местного самоуправления о фактах и о существующих мнениях по обсуждаемым темам и вопросам, выносимым на публичные слушания; выявления общественного мнения по темам и вопросам, выносимым на публичные слушания; подготовки предложений и рекомендаций для принятия решений органами местного самоуправления по вопросам, выносимым на публичные слушания; осуществления связи, диалога органов местного самоуправления с общественностью муниципального образования; оказания влияния общественности на принятие решений органами местного самоуправления. Но мнение граждан муниципального образования, выявленное в ходе публичных слушаний, носит для органов местного самоуправления рекомендательный характер. В отношении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов следует отметить, что при проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории, устанавливается законами субъектов РФ исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения (ст. 28 ГрК-2004). В правоприменительной практике возникают вопросы: является ли населенный пункт родовым понятием поселения и городского округа? каковы способы определения предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на конкретной территории, с целью обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях? Может возникнуть такая ситуация, при которой мнение меньшинства будет поглощено мнением большинства, которого изменения в градостроительной деятельности затрагивают менее всего. Учитывая сказанное, можно отметить, что в ГрК-2004 исходными являются требования обеспечения прав граждан и иных участников градостроительной деятельности, экологической безопасности и сохранения природного и культурного наследия. При этом сторонам необходимо твердо базироваться на конституционных положениях, создавать такие правовые системы законодательного регулирования, которые бы минимальным образом зависели от политической и административной составляющих, максимально возможно учитывали социально-экономические особенности, а также обеспечивали конституционное право на осуществление местного самоуправления и учет мнения населения в градостроительной деятельности. В градостроительной деятельности одними из важнейших предпосылок участия граждан в местной общественной жизни являются: - право граждан получать информацию обо всех важных проектах и планах и выражать свое мнение до принятия решений; - использование новейших информационных технологий для полного информирования граждан и выявления их потребностей и проблем; - формирование системы сотрудничества на основе полного доверия между квалифицированными кадрами муниципалитета, с одной стороны, и гражданами и их представителями - с другой стороны. Документ, содержащий порядок и формы учета мнения граждан при обсуждении и принятии решений в связи с намечаемой хозяйственной и иной деятельностью организаций независимо от форм собственности, имеет важное значение в жизни населения. Такой нормативный правовой акт муниципального образования востребован практикой. Формами учета мнения граждан при подготовке и осуществлении установленной деятельности на территории муниципального образования могут быть собрание (сход) граждан, представительный опрос, общественное слушание, местный референдум, общественная экологическая экспертиза. Выбор формы учета мнения граждан при подготовке и осуществлении установленной деятельности осуществляется представительным органом местного самоуправления с учетом предложений населения, проживающего на конкретной территории. При учете мнения граждан имеют право участвовать граждане РФ, иностранные граждане, проживающие на территории участка, в границах которого производится опрос. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства в обязательном порядке должны проводиться публичные слушания: по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, по проекту правил землепользования и застройки, по вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, по проектам планировки территории и проектам межевания территории до их утверждения. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в средствах массовой информации, по радио и телевидению. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию. Можно сделать предположение, что такое заключение должно содержать рекомендации по удовлетворению соответствующего заявления либо об его отклонении с обязательным обоснованием в обоих случаях. ГрК-2004 предоставляет населению городских территорий гарантированную возможность выражения своего мнения относительно вопросов градостроительного планирования и обязывает уполномоченные органы учитывать мнение населения территорий в процессе разработки и утверждения документации о территориальном планировании, но не устанавливает критериев, по которым оценивается общественное мнение. Теоретически даже при единогласном возражении населения территории города против предлагаемого проекта генерального плана этот проект может быть представлен на утверждение и впоследствии утвержден представительным органом муниципального образования. Кодекс устанавливает порядок проведения согласительных процедур в случае несогласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления и оставляет без внимания (не предполагает даже возможности) проведение согласительных процедур в случае возражения населения городской территории против предлагаемого проекта. Возможно, по мнению А. Н. Андрианова, законодатель оставил решение этого вопроса на усмотрение органов местного самоуправления, нормативными актами которых определяется порядок проведения публичных слушаний, однако в этом случае логичнее было бы обязать соответствующие органы местного самоуправления разработать порядок проведения согласительных процедур и установить требования к такому порядку. Одной из гарантий защиты прав населения на благоприятные условия жизнедеятельности является предусмотренная ст. 29 ГрК-2004 возможность инициировать проведение государственной экспертизы генерального плана (какой-либо его части). Однако в п. 6 ст. 29 ГрК-2004 установлено, что получение отрицательного заключения государственной экспертизы не является препятствием для утверждения генерального плана. В случае если проект генерального плана направляется на доработку, в него вносятся изменения, и на утверждение представительного органа муниципального образования направляется измененный проект генерального плана. К сожалению, ГрК-2004 оставляет без внимания вопрос о необходимости повторного проведения публичных слушаний по проекту после внесения изменений в этот проект. Проведение публичных слушаний предусмотрено Кодексом для случаев внесения изменений в уже утвержденный генеральный план города (ч. 17 ст. 24 ГрК-2004), но не для случаев изменения проекта генерального плана. Представляется, что направление измененного проекта генерального плана города на утверждение без проведения повторных публичных слушаний не позволяет учесть мнение общественности в ходе его утверждения, что является нарушением гарантированного ГрК-2004 права населения выражать свое мнение по вопросам территориального планирования <3>. -------------------------------- <3> Андрианов Н. А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.

Права населения городских территорий на выражение своего мнения по вопросам территориального планирования важны. Но без определения критериев учета такого мнения и механизмов преодоления возникших разногласий участие общественности в процессе территориального планирования останется простой формальностью. Критерии, которые должны учитываться при принятии решения по градостроительным вопросам, условно можно подразделить на критерии, позволяющие принять положительное решение по существу, и критерии учета мнения населения, которые не всегда могут дать положительную оценку строительным проектам. В любом случае критерии должны быть понятны и универсальны, легки в применении. Существуют различные мнения по этому поводу. По первой группе критериев предлагают рассматривать сметную стоимость строительства, размеры земельного участка, площадь создаваемого жилья или нежилого фонда и так далее. По второй группе критериев в результате проведенных исследований можно сделать вывод о том, что, безусловно, должно быть как минимум два основных критерия: экономический (обоснование востребованности) и экологический. Содержание этих критериев раскрывается их названиями. К дополнительным критериям можно отнести адекватность градостроительного решения истории и планам развития поселения, оформление проекта. Предлагается использовать следующий метод оценки общественного мнения. За основу взята пятибалльная система. Комиссия при принятии решения о рекомендации основывается на этих критериях (табл. 2). Она принимает решение об оценке по итогам рассмотрения критериев открытым голосованием простым большинством членов комиссии. При принятии решения недопустимо проявление личных отношений к проекту, которые могут повлиять на оценку. Предлагаемые рекомендации могут быть откорректированы применительно к каждому населенному пункту и закреплены в нормативном правовом акте муниципального образования. Рекомендованы к реализации могут быть по общему правилу проекты, получившие оценку "отлично" или "хорошо". В отношении проектов на "тройку" в нормативном правовом акте могут содержаться указания на отклонение и доработку. Проекты с оценкой "двойка" не рекомендуются для дальнейшей реализации.

Таблица 2. Рекомендации по оценке общественного мнения "по градостроительному вопросу" (пример)

Критерии Экономический (полнота) Экологический (полнота) Адекватность проекта Оформление проекта

90 - 100% 70 - 90% 50 - 70% 90 - 100% 70 - 90% 50 - 70% 70 - 100% 40 - 70% 10 - 40% 80 - 100% 60 - 80% 40 - 60% Оценка

5 ///////// ///////// ///////// /////////

4 //////// //////// //////// ////////

4 ///////// //////// //////// ////////

3 ///////// //////// //////// ////////

3 //////// //////// ///////// /////////

3 //////// //////// //////// ////////

2 //////// //////// ///////// /////////

Предложенный метод оценки общественного мнения логичен, прост в оформлении и в раскрытии, позволяет другому лицу повторить результат, члену комиссии выразить свое мнение по проблеме, обеспечивает взаимосвязь выводов комиссии по результатам ее работы, содержит возможность модернизации. К недостатку этого метода можно отнести то обстоятельство, что требуются дополнительные методические указания членам комиссии при заполнении таблицы по выбору процентного соотношения проекта тому или иному критерию, что, в свою очередь, не является неустранимым препятствием, а требует дополнительных оценочных (экспертных) исследований применительно к конкретному муниципальному образованию (см. табл. 2). Правовые основы регулирования оценки общественного мнения при осуществлении градостроительной деятельности необходимы, востребованы обществом в настоящее время. Под оценкой общественного мнения следует понимать оценку комиссий по проведению публичных слушаний (далее - комиссия) общественного мнения некоторой, наиболее вероятной оценки по той или иной шкале, когда комиссия действует разумно, располагая всей необходимой информацией, а на оценке не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Субъектами оценки общественного мнения признаются комиссия, главы муниципального образования и местной администрации. К объектам оценки относятся отдельные высказывания и мнения жителей и коллективов, содержащиеся в заключении о результатах публичных слушаний, иная информация, имеющая отношение к публичным слушаниям. Заключение о результатах публичных слушаний должно содержать в себе информацию о количестве жителей, принявших участие в публичных слушаниях, выступивших, поступивших предложений, мнений, решение о направлении предложений к проекту соответствующего нормативного правового акта. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным. Данное право распространяется и на проведение повторной оценки. Результаты проведения оценки могут быть обжалованы заинтересованными лицами в порядке, установленном законодательством РФ. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, оценка общественного мнения, в том числе повторная, может быть проведена комиссией на основании определения суда, арбитражного суда, третейского суда, а также по решению уполномоченного органа. Расходы, связанные с проведением оценки общественного мнения, подлежат возмещению (выплате) в порядке, установленном законодательством РФ. Надлежащим исполнением комиссией своих обязанностей являются своевременное составление в письменной форме и передача главе администрации города рекомендаций по результатам публичных слушаний с их оценкой, а главой местной администрации - положительное решение по рассматриваемому вопросу либо отказ в испрашиваемом разрешении с указанием причин принятого решения. Оценка не должна допускать неоднозначного толкования или вводить в заблуждение. В рекомендации в обязательном порядке указываются дата проведения оценки общественного мнения, используемые критерии оценки, цели проведения оценки, а также приводятся иные сведения, которые необходимы для полного и недвусмысленного толкования результатов проведения оценки, отраженных в рекомендации. В рекомендации должны быть указаны: дата составления и порядковый номер рекомендации; основание для проведения оценки; место проведения оценки; точное описание предмета публичных слушаний; оценка и обоснование оценки, перечень использованных при проведении оценки данных с указанием источников их получения, а также принятые при проведении оценки допущения; последовательность определения оценки и ее итоговая величина, а также ограничения и пределы применения полученного результата; перечень документов, используемых комиссией и устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки. Рекомендация может также содержать иные сведения, являющиеся, по мнению комиссии, существенно важными для полноты отражения примененного ею метода. Комиссия имеет право: требовать при проведении оценки обеспечения доступа в полном объеме к документации, необходимой для осуществления этой оценки; получать разъяснения и дополнительные сведения, необходимые для осуществления данной оценки; запрашивать в письменной или устной форме у третьих лиц информацию, необходимую для проведения оценки объекта оценки, за исключением информации, являющейся государственной или коммерческой тайной. Комиссия обязана: обеспечивать сохранность документов, получаемых от заказчика и третьих лиц в ходе проведения оценки объекта оценки; не разглашать конфиденциальную информацию, полученную в ходе проведения оценки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; хранить копии составленных отчетов в течение трех лет; в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предоставлять копии хранящихся отчетов или информацию из них правоохранительным, судебным, иным уполномоченным государственным органам либо органам местного самоуправления по их законному требованию. Не допускается вмешательство заинтересованных лиц в деятельность комиссии, если это может негативно повлиять на достоверность результата проведения оценки, в том числе ограничение круга вопросов, подлежащих выяснению или определению при проведении оценки. Выявленные принципиальные установки жителей на проблемы и приоритеты градостроительного развития территорий, выраженные в конкретных конструктивных предложениях, должны учитываться в разрабатываемой градостроительной документации и решениях при условии, что эти установки и предложения соответствуют принятым нормативно-техническим документам, профессиональным требованиям и не противоречат законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным актам соответствующего субъекта РФ, нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

Название документа