Проблемы применения статьи 20 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"

(Королева И. Б.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 20

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22.11.1995 N 171-ФЗ

"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА

И ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ

И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 24 января 2007 года

И. Б. КОРОЛЕВА

Вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регулирует статья 20 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон).

Правовые нормы, изложенные в статье 20 Закона, являются единственным источником права, в соответствии с которым лицензирующий орган вправе принимать властные предписания (решения), изменяющие юридическое состояние деятельности лицензиата. Иные нормативные правовые акты, относящиеся к вопросам лицензирования, должны строго соответствовать нормам Закона и применяться в соответствии с ним.

Принятие лицензирующим органом решений о приостановлении, возобновлении, прекращении действия и аннулировании лицензии в соответствии с нормами иных нормативных правовых актов является недопустимым, нарушающим права, свободы и законные интересы организаций, занимающихся лицензируемыми видами деятельности.

Статья 20 Закона содержит исчерпывающий перечень оснований для приостановления и аннулирования лицензий. Приостановление и аннулирование лицензии по причине нарушения организацией законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которое не нашло отражения в статье 20 Закона в качестве основания для приостановления или аннулирования лицензии, не допускается.

Применение лицензирующим органом расширительного толкования норм, изложенных в статье 20 Закона, может быть рассмотрено как ограничение права. В то же время в соответствии с пунктом 2 статьи 26 Закона наряду с ограничениями, предусмотренными Законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения могут устанавливаться только федеральным законом. Таким образом, приостановление или аннулирование лицензии по основаниям, не вытекающим из статьи 20 Закона и не установленным иными федеральными законами (а не подзаконными нормативными правовыми актами), является нарушением закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона государственное регулирование в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

В целях осуществления эффективного государственного регулирования в обозначенной сфере предпринимательской деятельности представляется очень важным точное соблюдение правовых норм, регулирующих производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в первую очередь норм Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", являющегося основным нормативным правовым актом в указанной области.

Сказанное в большей степени относится к вопросам лицензирования (выдачи лицензии, ее переоформления, продления, приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования). Режим лицензирования наряду с иными разрешительными режимами (квотированием, сертификацией, регистрацией и т. д.) представляет собой одно из универсальных и эффективных средств государственного регулирования экономики, ограничивающим права и свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан, организаций, общества в целом, а также публичных интересов государства. Лицензирование представляет собой один из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в сфере частноправовой деятельности.

В связи с этим чрезвычайно важно правильно понимать и применять нормы Закона, относящиеся к вопросам лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Тем более что этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция по смыслу пункта 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации являются продукцией, ограниченной в обороте. От соблюдения норм о лицензировании во многом зависит эффективность государственного регулирования алкогольного сектора экономики.

В процессе применения правовых норм, изложенных в статье 20 Закона, у лицензирующего органа с одной стороны и у организации-лицензиата с другой стороны нередко возникают проблемы, связанные с их неоднозначным пониманием. Несовершенство юридической техники и несогласованность статьи 20 Закона с другими статьями Закона и иных нормативных правовых актов о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции порождает проблемы, связанные с неэффективностью системы государственного регулирования обозначенной сферы предпринимательской деятельности и управления ею. Разное понимание норм статьи 20 Закона органами государственной власти и организациями часто вызывает необходимость обращения в арбитражный суд, который, выступая в роли арбитра в принимаемом решении, должен обосновывать правильность правовой позиции одного из участников судебного спора.

В результате возникает ситуация, когда вместо законодательных органов государственной власти "восполнять" пробелы и несовершенства законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции вынуждена судебная система Российской Федерации.

Согласованное и непротиворечивое законодательство позволило бы существенным образом снизить количество спорных ситуаций и позволило бы государству в лице соответствующих органов более четко сконцентрироваться на других (например, экономических, методологических) проблемах, возникающих в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Настоящая статья имеет целью рассмотрение основных проблем, которые порождаются несовершенством Закона (статьи 20), с целью возможного их преодоления и последующей выработки единого правового понимания норм о лицензировании лицами, участвующими в лицензионном процессе.

Указанная статья может быть интересна государственным органам, уполномоченным осуществлять разработку нормативных правовых актов, направленных на внесение изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", принятые на его основе постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, организациям, осуществляющим производство и оборот обозначенных видов продукции, а также всем лицам, заинтересованным в улучшении ситуации на российском рынке этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Безусловно, проблемами в сфере лицензирования не исчерпываются все проблемы государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Лицензирование представляет собой лишь один из сегментов государственного регулирования предпринимательской деятельности, предметом которой выступают указанные виды продукции. Но от качества юридических норм по лицензированию во многом зависит состояние всей системы администрирования данной отрасли экономико-правовых отношений.

Приостановление лицензии. Пункт 1 статьи 20 Закона предусматривает основания для приостановления действия лицензий организаций.

В соответствии с указанной нормой права действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть приостановлено решением лицензирующего органа на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением Закона, а также по инициативе самого лицензирующего органа в пределах его компетенции в следующих случаях:

1) невыполнение организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии;

2) непредставление в установленный срок заявления о переоформлении лицензии;

3) неуплата в установленный срок лицензионного сбора;

4) использование основного технологического оборудования, предназначенного для производства этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) алкогольной продукции и (или) их хранения, для производства и (или) хранения на том же оборудовании непищевой продукции, за исключением отходов основного производства;

5) использование основного технологического оборудования, предназначенного для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 8 Закона) и не оснащенного автоматическими средствами измерения и учета концентрации и объема безводного спирта в готовой продукции, объема готовой продукции, техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в единую государственную автоматизированную информационную систему в соответствии с требованиями статьи 8 настоящего Федерального закона;

6) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с нарушением требований, предусмотренных статьей 10.2 Закона, а спиртосодержащей непищевой продукции, кроме того, с нарушением требований, предусмотренных пунктом 4 статьи 10.1 Закона;

7) непредставление в установленный срок организацией в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государственной статистики, сведений об объеме производства и поставок алкогольной и спиртосодержащей продукции;

8) поставки, закупка этилового спирта, в том числе денатурата, и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 60 процентов объема готовой продукции без уведомления;

9) отсутствие технологического оборудования, позволяющего полностью перерабатывать и (или) утилизировать барду (основной отход спиртового производства) на очистных сооружениях (для организаций, осуществляющих производство этилового спирта);

10) использование для производства этилового спирта и алкогольной продукции нового основного технологического оборудования с нарушением требований пункта 10 статьи 19 Закона;

11) нарушение требований пунктов 2.1 и 2.2 статьи 11 Закона;

12) передача федеральных специальных марок и акцизных марок другой организации;

13) использование зарегистрированных товарных знаков, а также изобретений и промышленных образцов, защищенных патентами, после вступления в силу решения суда о незаконности их использования.

Из изложенной нормы мы видим, что подпункт 1 пункта 1 статьи 20 Закона содержит общее основание для приостановления действия лицензии - невыполнение организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии.

Под указанное основание приостановления действия лицензии (то есть под нарушение условий действия лицензии) можно подвести как нарушения законодательства, изложенные в подпунктах 2 - 13 пункта 1 статьи 20 Закона, так и иные нарушения законодательства, не поименованные прямо в пункте 1 статьи 20 Закона, но относящиеся к условиям действия лицензии.

Существенным недостатком данной нормы права является то, что в ней используется понятие "условий действия лицензии", которое четко не определено в законодательстве о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В статье 2 Закона, определяющей основные понятия, используемые в Законе, термин "условия действия лицензии" отсутствует.

Если мы обратимся к анализу других норм Закона, то увидим, что в Законе наряду с понятием "условия действия лицензии" применяются также другие понятия: "условия, предусмотренные лицензиями" (статья 5 Закона), "при условии" (статьи 9, 10.1, 12 Закона), "лицензионные требования" (статьи 19, 20 Закона) и т. д.

Например, в соответствии с пунктом 9 статьи 19 Закона в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть отказано в случае несоответствия организации установленным Законом лицензионным требованиям.

Или согласно пункту 1 статьи 20 Закона действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть приостановлено решением лицензирующего органа в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии.

Что следует понимать под лицензионными требованиями (условиями), являющимися обязательными при осуществлении производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, тождественны ли условия, предусмотренные лицензиями, условиям действия лицензии и лицензионным требованиям, что входит в перечень лицензионных требований (условий), Закон не определяет.

Результатом отсутствия законодательного определения понятий "лицензионные требования", "лицензионные условия", "условия действия лицензии", "условия выдачи лицензии" являются многочисленные судебные споры между органами, осуществляющими лицензирование и организациями, занимающимися производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В настоящее время среди специалистов в области лицензирования можно выделить две позиции по вопросу о том, что следует понимать под лицензионными требованиями (условиями). Коротко суть первой позиции сводится к тому, что термином "лицензионные требования (условия)" охватывается как стадия приобретения лицензии, так и период ее действия. Под лицензионными требованиями и условиями понимаются как условия выдачи лицензии, так и условия ее действия. В связи с этим лицензионные требования распространяются в равной мере на лицензиата, осуществляющего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также на соискателя лицензии.

Вторая позиция отрицает указанное толкование, сводя понятие лицензионных требований (условий) к совокупности таких установленных законом положений, выполнение которых лицензиатом обязательно лишь при получении соответствующей лицензии.

В Федеральном законе от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с последующими изменениями) дается следующее определение лицензионных требований (условий). Это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований (условий), выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (статья 2).

Таким образом, в данном Законе также не конкретизируется, является ли обязательным при осуществлении производства и оборота алкогольной продукции выполнение условий, предусмотренных для соискателя лицензии, то есть условий выдачи лицензии.

Представляется, что термином лицензионные требования (условия) должна охватываться как стадия получения лицензии, так и период ее действия. То есть лицензионные требования (условия), обязательные к соблюдению при выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, должны быть также обязательны и при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Например, одним из лицензионных требований (условий), которым организация должна соответствовать при получении лицензии, является отсутствие задолженности по уплате налогов и сборов. Данное требование вытекает из пункта 1 статьи 19 Закона, предусматривающего обязательность представления соискателем лицензии справки налогового органа об отсутствии у организации просроченной задолженности по уплате налогов и сборов.

Если признать, что лицензионные требования (условия), обязательные при выдаче лицензии, не обязательны к соблюдению при осуществлении лицензируемого вида деятельности, можно предположить, что выполнение требования об отсутствии налоговой задолженности является обязательным для организации только при получении лицензии. В таком случае в процессе осуществления производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организация вправе формировать налоговую задолженность и это не будет нарушать лицензионные требования (условия), поскольку отсутствие налоговой задолженности является лишь условием выдачи лицензии.

Данная ситуация является абсурдной. Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов должно осуществляться организацией постоянно, в течение всего периода действия лицензии, что подтверждается многочисленной судебно-арбитражной практикой.

Одним из ярких примеров в судебной практике является дело по заявлению ОАО "Тюшевский спиртовый завод", обратившегося в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным решения МНС России о приостановлении действия лицензии на производство, хранение и поставку произведенного этилового спирта.

Требования заявителя были основаны на следующих доводах. По мнению заявителя, оспариваемое решение противоречит пункту 1 статьи 19 Закона, поскольку наличие задолженности по налогам не является основанием для приостановления действия лицензии, а является препятствием для получения лицензии.

По мнению ответчика - МНС России, действие лицензии, выданной заявителю, было приостановлено правомерно и обоснованно, поскольку заявителем не было выполнено предписание лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии - наличие задолженности по уплате налогов и сборов.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчика, Арбитражный суд г. Москвы пришел к выводу о том, что требования заявителя необоснованны и удовлетворению не подлежат. При этом Арбитражный суд г. Москвы в решении от 23.11.2004 по делу N А40-40568/04-120-410 указал следующее.

Как следует из материалов дела, 08.07.2002 ОАО "Тюшевский спиртовый завод" была выдана лицензия на осуществление производства, хранения и поставки произведенного этилового спирта. 25.03.2004 МНС России направило в адрес заявителя предписание о погашении имеющейся задолженности перед бюджетом в срок до 01.04.2004. Предписание в установленном порядке заявителем оспорено не было.

В соответствии со статьей 20 Закона действие лицензии может быть приостановлено решением лицензирующего органа в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии.

Поскольку предписание лицензирующего органа в установленный срок исполнено не было, в соответствии со статьей 20 Закона МНС России приняло решение о приостановлении действия лицензии на производство, хранение и поставку произведенных спиртных напитков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона одним из обязательных условий выдачи лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции является отсутствие просроченной задолженности по уплате налогов и сборов. Таким образом, отсутствие у юридического лица просроченной задолженности по уплате налогов и сборов является одним из лицензионных требований (условий), установленных Законом.

Как следует из представленной ответчиком справки о размере задолженности по налогам и сборам ОАО "Тюшевский спиртовый завод", у заявителя имелась задолженность по налогам и сборам.

Доводы заявителя о несогласии с размером задолженности к предмету настоящего спора отношения не имеют, поскольку размер просроченной задолженности не влияет на наличие задолженности как таковой.

С учетом изложенного Арбитражный суд г. Москвы пришел к выводу о том, что решение МНС России о приостановлении действия лицензии на производство, хранение и поставку спиртных напитков, выданной ОАО "Тюшевский спиртовый завод", соответствует Закону, в связи с чем оснований для признания решения недействительным не имеется.

Указанное решение обжаловано не было и вступило в законную силу.

К другим судебным актам, подтверждающим необходимость исполнения обязанности по уплате налогов и сборов как на стадии получения лицензии, так и в процессе осуществления лицензируемых видов деятельности, относятся:

- Постановление ФАС Московского округа от 19 января 2006 года по делу N КА-А40/13652-05;

- Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2006 года по делу N 09АП-4092/2006-АК;

- решение Арбитражного суда г. Москвы от 26 апреля 2006 года по делу N А40-10940/06-106-109 и многие другие.

Таким образом, если проводить разграничение лицензионных требований (условий), которые являются обязательными при выдаче лицензии и лицензионных требований (условий), которые обязательны при осуществлении лицензируемой деятельности, то следует признать, что лицензионные требования (условия) выдачи лицензии являются обязательными и при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В то же время существуют лицензионные требования (условия), обязательные при осуществлении лицензируемого вида деятельности, выполнение которых не требуется на стадии получения лицензии (например, требование относительно учета объемов производства и оборота этилового спирта должно соблюдаться организацией только после получения лицензии).

В связи с этим законодателям было бы целесообразно определить в Законе понятия лицензионных условий, которые следует соблюдать при выдаче лицензии, и лицензионных условий, обязательных при осуществлении производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Кроме отсутствия в Законе единства в понятийно-категориальном аппарате, что очень часто является предпосылкой возникновения судебно-правовых споров, в Законе также отсутствует четкий перечень лицензионных требований или условий.

Например, не совсем понятен критерий, в соответствии с которым в пункте 1 статьи 20 Закона обособлено поставлено такое основание приостановления действия лицензии, как невыполнение организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии; а в качестве других оснований приостановления лицензий названы нарушения условий действия лицензии, при которых вынесение предписаний лицензирующим органом не требуется.

Такая формулировка пункта 1 статьи 20 Закона может вызвать у организаций непонимание, является ли обязательным в случае приостановления действия лицензии, например в случае оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с нарушением требований, предусмотренных статьей 10.2 Закона, предварительное вынесение предписания об устранении нарушений условий действия лицензии либо сам по себе такой оборот является самостоятельным основанием для приостановления действия лицензии и предварительного вынесения предписания не требуется.

Если исходить из буквального толкования нормы об обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с нарушением требований, предусмотренных статьей 10.2 Закона, следует сделать вывод, что вынесение предписания не требуется.

Если указанную норму толковать во взаимосвязи с нормой абзаца 2 пункта 1 статьи 20 Закона, то приостановление действия лицензии без предварительного вынесения предписания о необходимости устранения нарушений условий действия лицензии покажется многим правоприменителям не вполне логичным.

В связи с этим, возможно, в пункте 1 статьи 20 Закона целесообразно бы было первоначально предусмотреть основания для приостановления действия лицензии, а затем указать, что обнаружение конкретных нарушений не требует предварительного вынесения лицензирующим органом предписания об их устранении, а является самостоятельным основанием для приостановления действия лицензии.

В настоящее время данный вопрос остается открытым и, как следствие, способен порождать судебные споры между органами государственной власти и лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью.

Обратимся к вопросу о необходимости определения четкого перечня лицензионных условий (лицензионных требований, условий осуществления деятельности и т. д.), который в Законе отсутствует.

Если понимать лицензионные требования (условия) как условия, обязательные для соблюдения организацией как на стадии рассмотрения вопроса о выдаче лицензии, так и в процессе осуществления лицензируемых видов деятельности, то их перечень необходимо формулировать прежде всего исходя из положений статьи 19 Закона, определяющей порядок выдачи лицензии.

Пунктом 1 статьи 19 Закона предусмотрено, что для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организацией представляются в лицензирующий орган следующие документы:

1) заявление о выдаче лицензии с указанием полного и (или) сокращенного наименования и организационно-правовой формы юридического лица (организации), места его нахождения, мест нахождения его обособленных подразделений, осуществляющих лицензируемые виды деятельности, наименования банка и номера расчетного счета в банке, лицензируемого вида деятельности, который организация намерена осуществлять, вида продукции, срока, на который испрашивается лицензия;

2) копии учредительных документов и копия документа о государственной регистрации организации - юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии документов не заверены нотариусом);

3) копия документа о постановке организации на учет в налоговом органе;

4) копия документа об уплате сбора за выдачу лицензии;

5) справка налогового органа об отсутствии у организации задолженности по уплате налогов и сборов;

6) заключения специально уполномоченных государственных органов о соответствии производственных и складских помещений организации санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям;

7) документ, подтверждающий техническую компетентность (аккредитацию) лаборатории химического и технологического контроля производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, или копия договора с такой лабораторией на проведение указанного контроля;

8) копии сертификатов соответствия основного технологического оборудования;

9) документ, подтверждающий наличие у организации уставного капитала (уставного фонда) в соответствии с пунктом 9 статьи 8 и пунктами 2.1 и 2.2 статьи 11 Закона.

Исходя из изложенной нормы можно определить такие лицензионные требования (условия), как:

- требования относительно организационно-правовой формы организации;

- требования относительно минимального размера оплаченного уставного капитала или уставного фонда;

- требования об отсутствии просроченной задолженности по уплате налогов и сборов;

- иные лицензионные требования (условия) осуществления производства и оборота (например, правила об учете и декларировании объемов производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; правила о представлении уведомлений о закупке и (или) поставке этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции; правила о розничной продаже алкогольной продукции, правила о рекламе алкогольной продукции и т. д.).

Ввиду того что в Законе не указан четкий перечень лицензионных требований (условий), отсутствует ясность в вопросе о том, при нарушении каких условий действия лицензии лицензирующий орган вправе выносить предписания об устранении нарушений и впоследствии принимать решения о приостановлении действия лицензии.

Пункт 1 статьи 20 Закона определяет, что действие лицензии приостанавливается на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений. Указанный срок не может превышать шести месяцев. В случае если в установленный срок заявитель не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензирующий орган в срок не более чем семь дней со дня принятия решения о приостановлении действия лицензии осуществляет снятие остатков готовой продукции, сырья и полуфабрикатов, используемых для ее производства, а также пломбирование оборудования и коммуникаций в целях исключения производства и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

После получения от организации заявления об устранении обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган в течение десяти дней обязан принять решение о возобновлении действия лицензии или об отказе в возобновлении ее действия и обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В случае непринятия лицензирующим органом в указанный срок одного из этих решений действие лицензии считается возобновленным.

В Законе целесообразно также определить следующие вопросы:

1. В течение какого периода времени с момента совершения организацией нарушения законодательства о государственном регулировании лицензирующий орган может принимать решение о приостановлении действия лицензии?

В настоящее время срок давности для вынесения решения о приостановлении действия лицензии законодательством о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции не предусмотрен. Не совсем понятно, с какого момента начинается течение указанного срока: с момента совершения нарушения или с момента обнаружения нарушения? Например, обоснованным ли является решение о приостановлении действия лицензии, если нарушение, являющееся основанием приостановления действия лицензии, было совершено организацией более 10 лет назад и только сейчас обнаружено контролирующим органом? В настоящее время Закон данную ситуацию не регламентирует.

2. В течение какого периода времени после вынесения лицензирующим органом предписания об устранении нарушений условий действия лицензии данный орган может принять решение о приостановлении действия лицензии?

3. Является ли обязательным при вынесении предписания об устранении нарушений условий действия лицензии указание срока, в течение которого предписание должно быть выполнено организацией? Если да, то каков максимальный срок?

4. Допускается ли приостановление действия лицензии без указания в решении о приостановлении срока, на который действие лицензии приостанавливается? В настоящее время Закон лишь говорит о том, что действие лицензии приостанавливается на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений. Указанный срок не может превышать шести месяцев. В случае если в установленный срок заявитель не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Таким образом, в настоящее время Закон не устанавливает обязанности лицензирующего органа по указанию срока, необходимого для устранения нарушений условий действия лицензий. В случае если в решении о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган не указывает срок для устранения нарушений, он признается равным шести месяцам.

Иными словами, при регулировании вопросов лицензирования целесообразно максимально подробно урегулировать сам процесс действий по приостановлению (прекращению, аннулированию) лицензий, прежде всего сроки совершения конкретных мероприятий по лицензионному процессу, формализовать данную сферу правовых отношений.

Пунктом 1 статьи 20 Закона не урегулирован также вопрос о том, правомерно ли решение лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по причине невыполнения организацией предписания об устранении нарушений условий действия лицензии, если одно из нарушений, указанных в предписании, организацией устранено и, следовательно, предписание можно считать выполненным частично.

В соответствии с п. 1 ст. 20 Закона действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть приостановлено решением лицензирующего органа на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением Закона, а также по инициативе самого лицензирующего органа в пределах его компетенции в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии.

Действие лицензии приостанавливается на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений. Указанный срок не может превышать шести месяцев. В случае если в установленный срок заявитель не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Таким образом, целью вынесения предписаний и приостановления действия лицензии является устранение нарушений законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Если организацией в установленный срок не устранены указанные обстоятельства, лицензирующий орган в соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

С учетом изложенного, если организацией не устранено одно из нарушений условий действия лицензии, указанных в предписании, решение лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии с целью устранения выявленного нарушения будет правомерным.

Прекращение действия лицензии. В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть прекращено на основании заявления самого заявителя или по истечении срока действия такой лицензии.

Законом четко не регламентировано, вправе ли лицензирующий орган отказывать в прекращении действия лицензии на оборот алкогольной продукции по заявлению организации по причине того, что организацией не устранены нарушения законодательства, являющиеся основанием для аннулирования действия лицензии.

В связи с этим можно говорить о том, что пункт 2 статьи 20 Закона не устанавливает обязанности лицензирующего органа прекращать действие лицензии по заявлению организации.

В то же время Законом также не определены основания для отказа в прекращении действия лицензии организации.

С другой стороны, Закон не определяет, в течение какого периода времени лицензирующий орган обязан рассматривать вопрос о прекращении действия лицензии по заявлению лицензиата и принимать соответствующее решение о прекращении действия лицензии (в случае отсутствия оснований, по которым прекращение действия лицензии невозможно).

Аннулирование лицензии. Пунктом 3 статьи 20 Закона предусмотрены основания для аннулирования лицензии. В случае обнаружения нарушений, являющихся основанием для аннулирования действия лицензии, лицензия может быть аннулирована в судебном порядке.

Согласно пункту 3 статьи 20 Закона лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа.

Основанием для аннулирования такой лицензии в судебном порядке является:

1) обнаружение недостоверных данных в документах, представленных организацией для получения такой лицензии;

2) поставки этилового спирта, в том числе денатурата, потребителям, не имеющим соответствующих лицензий или уведомлений;

3) оборот алкогольной продукции без маркировки в соответствии со статьей 12 Закона либо с поддельными марками;

4) поставки алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции организациям, не имеющим предусмотренных законом лицензий;

5) невыполнение решения лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии;

6) повторное в течение одного года сообщение недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или повторное в течение одного года несвоевременное представление указанных деклараций в лицензирующий орган;

7) производство продукции, не соответствующей государственным стандартам;

8) производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на договорной или бездоговорной основе для организаций, не имеющих соответствующих лицензий;

9) повторное приостановление действия лицензии за совершение одного и того же нарушения в течение одного года;

10) непредоставление лицензирующему органу возможности провести обследование организации на соответствие лицензионным требованиям, контроль за эксплуатацией автоматических средств измерения и учета концентрации и объема безводного спирта в готовой продукции, объема готовой продукции и технических средств фиксации и передачи информации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в единую государственную автоматизированную информационную систему и снятие с них показателей;

11) эксплуатация основного технологического оборудования при отсутствии или повреждении пломб на коммуникациях либо автоматических средствах измерения и учета концентрации и объема безводного спирта в готовой продукции, объема готовой продукции и технических средствах фиксации и передачи информации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в единую государственную автоматизированную информационную систему, опломбированных (опечатанных) лицензирующим органом;

12) производство и оборот спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более установленного максимального содержания этилового спирта в спиртосодержащей продукции в соответствии с абзацем семнадцатым статьи 5 настоящего Федерального закона;

13) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, информация о которых не зафиксирована в единой государственной автоматизированной информационной системе, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 8 Закона;

14) поставки денатурата или денатурированной спиртосодержащей продукции с содержанием денатурирующих веществ, не соответствующих установленным настоящим Федеральным законом перечню и концентрации денатурирующих веществ, либо с нарушением порядка использования денатурата или денатурированной спиртосодержащей продукции;

15) поставки этилового спирта организациям, не имеющим соответствующих лицензий, и повторные в течение года поставки этилового спирта без уведомлений;

16) неустранение в установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии.

К сожалению, формулировки оснований для аннулирования лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут пониматься организациями и лицензирующим органом не всегда однозначно.

В частности, основанием для аннулирования лицензии в судебном порядке является обнаружение недостоверных данных в документах, представленных организацией для получения такой лицензии. Вместе с тем, что следует считать недостоверными данными, Закон не определяет.

Кроме того, неясно, в течение какого периода времени лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в случае обнаружения недостоверных данных в документах, представленных организацией для получения такой лицензии.

Пункт 3 статьи 20 Закона устанавливает лишь основание для аннулирования лицензии - обнаружение недостоверных данных в документах, представленных организацией для получения такой лицензии.

Пункт 4 статьи 20 Закона определяет, что решение о приостановлении действия лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или о направлении в суд заявления об аннулировании такой лицензии доводится лицензирующим органом до заявителя в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня принятия решения.

Таким образом, вопрос о том, в течение какого периода времени лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии после принятия решения о направлении в суд соответствующего заявления, Закон не регулирует.

В соответствии с пунктом 2 статьи 314 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда обязательство не предусматривает срок его исполнения и не содержит условий, позволяющих определить этот срок, оно должно быть исполнено в разумный срок после возникновения обязательства.

С учетом изложенного представляется, что заявление об аннулировании лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в случае обнаружения недостоверных данных в документах, представленных организацией для получения такой лицензии, должно быть подано лицензирующим органом в суд в разумный срок.

Вместе с тем законодателю целесообразно урегулировать указанный вопрос с целью детального определения лицензионного процесса и устранения возможных противоречий в понимании изложенной нормы.

Другими основаниями аннулирования лицензии Закон называет:

- поставки этилового спирта, в том числе денатурата, потребителям, не имеющим соответствующих лицензий или уведомлений;

- поставки алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции организациям, не имеющим предусмотренных законом лицензий.

Не вполне ясно, почему законодатель в качестве основания для аннулирования лицензии указал невозможность поставок, а вопрос о возможности закупок этилового спирта (в том числе денатурата), алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции у организаций, не имеющих лицензии, остался без рассмотрения.

В связи с этим в практической деятельности часто возникают вопросы о том, вправе ли лицензирующий орган выносить решения об аннулировании лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции, если в качестве основания аннулирования лицензии указывается приобретение алкогольной продукции у организации, не имеющей лицензии в связи с истечением срока ее действия.

Если исходить из буквального толкования пункта 3 статьи 20 Закона, который предусматривает исчерпывающий перечень оснований для аннулирования лицензий, то такое основание аннулирования, как приобретение алкогольной продукции у организации, не имеющей на момент реализации продукции лицензии, не содержится в перечне указанных оснований.

Таким образом, решение лицензирующего органа об аннулировании лицензии на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, если в качестве основания аннулирования лицензии указано приобретение алкогольной продукции у организации, не имеющей лицензии, является неправомерным.

В то же время, поскольку по смыслу пункта 1 статьи 1 Закона государственное регулирование в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области, не вполне понятна логика законодателя, запретившего поставки продукции организациям, у которых нет лицензии, но не предусмотревшем в качестве основания аннулирования лицензии закупку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции у организаций, не имеющих соответствующих лицензий.

Еще одно основание аннулирования лицензии - повторное в течение одного года сообщение недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или повторное в течение одного года несвоевременное представление указанных деклараций в лицензирующий орган.

В правоприменительной практике нередко возникает вопрос, вправе ли лицензирующий орган аннулировать лицензию на производство и оборот алкогольной продукции по причине повторного в течение одного года сообщения недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота, если сообщение таких сведений не повлекло уменьшения декларируемых объемов производства и оборота алкогольной продукции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона организации, осуществляющие производство, закупку и поставки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40 процентов объема готовой продукции, обязаны осуществлять учет и декларирование объема их производства и оборота.

Согласно пункту 4 статьи 14 Закона порядок представления деклараций и форма деклараций (за исключением порядка представления и форм деклараций о розничной продаже алкогольной продукции) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 N 858 утверждено Положение о представлении деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которым определены порядок представления деклараций и их формы.

Ни Законом, ни Положением о представлении деклараций не определен вопрос о возможном сообщении недостоверных сведений в декларациях, которое не повлекло уменьшение декларируемых объемов производства и оборота алкогольной продукции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона лицензия на производство и оборот алкогольной продукции может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, в том числе в случае повторного в течение одного года сообщения недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Таким образом, лицензирующий орган вправе аннулировать лицензию на производство и оборот алкогольной продукции по причине повторного в течение одного года сообщения недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота, если сообщение таких сведений не повлекло уменьшения декларируемых объемов производства и оборота алкогольной продукции.

ФАС Поволжского округа при рассмотрении дела об аннулировании лицензии ООО по причине повторного в течение одного года сообщения недостоверных сведений в декларациях об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции пришел к выводу о том, что допущенные нарушения совершены неоднократно по взаимоотношениям с несколькими контрагентами, что существенно нарушает экономические интересы Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Постановление ФАС Поволжского округа от 15.02.2005 по делу N А55-15160/2003-41).

Следует также отметить, что Закон не определяет, что следует считать повторным в течение одного года сообщением недостоверных сведений, о каком годе - календарном или отчетном - идет речь. Например, непонятно, следует ли считать повторным сообщением недостоверных сведений ситуацию, когда недостоверные сведения содержались в декларации об объемах производства и оборота за 3 квартал 2006 года и декларации об объемах производства и оборота за 1 квартал 2007 года.

Аналогичная проблема существует при толковании такого основания аннулирования лицензии, как повторное приостановление действия лицензии за совершение одного и того же нарушения в течение одного года.

Целесообразно уточнить, о каком годе идет речь. Следует ли аннулировать лицензию на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в случае, если первый раз нарушение было совершено 20 декабря 2006 года, а второй раз 20 февраля 2007 года? Если речь идет о календарном годе, то аннулирование лицензии по причине повторного приостановления действия лицензии за совершение одного и того же нарушения в течение одного года является невозможным.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона до вступления решения суда в законную силу лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии.

В то же время Законом не урегулировано, с какого момента времени лицензирующий орган вправе приостанавливать действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции при обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии: с момента обращения в суд или с момента принятия судебного решения.

Закон лишь устанавливает, что лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа. До вступления решения суда в законную силу лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии.

Таким образом, в настоящее время Закон не содержит четкого определения момента, с которого лицензирующий орган вправе приостанавливать действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на основании пункта 3 статьи 20 Закона, что также порождает судебно-арбитражные споры.

В соответствии с пунктом 5 статьи 20 Закона на основании заявления организации в случае аннулирования лицензии лицензирующий орган с учетом оснований, по которым аннулирована лицензия, вправе выдать временное разрешение на право хранения и реализации остатков этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с указанием их объема в виде особой отметки на лицензии. Реализация остатков такой продукции осуществляется под контролем лицензирующего органа.

У организаций нередко возникает вопрос, допускается ли реализация организацией остатков этилового спирта и спиртосодержащей продукции после принятия уполномоченным органом решения об аннулировании лицензии.

Указанный вопрос находит отражение в следующих нормах права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением розничной продажи алкогольной и непищевой спиртосодержащей продукции, осуществляется только юридическими лицами независимо от их форм собственности на основании лицензий.

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.07.1998 N 727 (далее - Положение), лицензия является официальным документом, разрешающим осуществление указанных в ней видов деятельности, а также определяющим условия их осуществления. Передача лицензии другой организации и оказание услуг по лицензируемым видам деятельности другим лицам запрещаются.

Таким образом, наличие лицензии является обязательным условием для осуществления производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает в соответствии с пунктом 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

В случае принятия уполномоченным органом решения об аннулировании действия лицензии в соответствии с пунктом 23 Положения лицензирующий орган выдает временное разрешение на право хранения и реализации остатков этилового спирта и алкогольной продукции с указанием их объемов в виде особой отметки на аннулируемой лицензии на срок, согласованный с производителем, по истечении которого изымает ее.

Таким образом, реализация организацией остатков этилового спирта и спиртосодержащей продукции в случае аннулирования действия лицензии допускается только по специальному разрешению. После реализации остатков этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции оригинал лицензии изымается.

Следует обратить внимание, что в настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим порядок приостановления, прекращения и аннулирования лицензий выступает Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Вместе с тем Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.07.1998 N 727 утверждены:

1) Положение о лицензировании деятельности по производству, хранению и обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья, и спиртосодержащей продукции;

2) Положение о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции.

Указанные Положения о лицензировании также направлены на регулирование порядка приостановления, прекращения и аннулирования лицензий. Однако нормы, содержащиеся в названных Положениях, не приведены в соответствие с действующим Законом.

В результате сохраняется ситуация, когда Постановление Правительства от 09.07.1998 N 727 является действующим, но не согласованным с Законом.

Кроме того, в сфере лицензирования (в том числе приостановления и аннулирования лицензий) действует Регламент организации работы ФНС России по осуществлению лицензирования деятельности в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденный Приказом ФНС России от 20 марта 2006 г. N САЭ-3-07/159@. В судебно-правовых спорах организации в обоснование своей позиции иногда ссылаются на данный нормативный акт.

Вместе с тем указанные ссылки являются необоснованными, поскольку данный Регламент является внутренним документом и может применяться только соответствующими органами государственной власти.

В соответствии с пунктами 10, 11, 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в установленном порядке.

Согласно пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, при возникновении у организаций споров с лицензирующим органом организация не вправе ссылаться в обоснование своей позиции на Регламент организации работы ФНС России по осуществлению лицензирования деятельности в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и должна обосновывать свою позицию, основываясь на нормах Закона.

Название документа