Публичные слушания по вопросам застройки муниципальных образований: нормативно-правовое регулирование

ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ ПО ВОПРОСАМ ЗАСТРОЙКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ <*>

М. Е. СИДОРОВА

Сидорова Мария Евгеньевна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В настоящей статье дан нормативно-правовой обзор проблематики, связанной с организацией и проведением публичных слушаний. Отмечая важность публичных слушаний как института непосредственной демократии, автор приходит к выводу о необходимости изменения федерального законодательства, касающегося круга субъектов, принимающих участие в публичных слушаниях.

Ключевые слова: местное самоуправление; непосредственная демократия; публичные слушания; круг субъектов публичных слушаний; застройка муниципальных образований; правила землепользования и застройки; градостроительная деятельность.

The present article contains a normative-law review of problems related to organization and carrying out of public hearings. On noting the importance of public hearings as an institute of direct democracy the author makes a conclusion about the necessity of change of federal legislation with regard to the subjects participating in public hearings.

Key words: local self-government, direct democracy, public hearings, subjects of public hearings, development of municipal formations, rules of land use and development, city-planning activity.

Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В связи с тем что публичные слушания являются одной из форм непосредственной демократии <2>, значение данного института крайне важно для развития муниципальных образований. Публичные слушания необходимы для того, чтобы выявить весь спектр мнений по обсуждаемому вопросу, учесть точку зрения общественности при принятии решений, выявить возможные конфликтные ситуации и попытаться предотвратить их. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <2> Также данную форму называют делиберативной демократией (от фр. deliberer - обсуждать). См.: Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. СПб., 2000; Посконин В. В., Посконина О. В. Делиберативная модель демократии как один из путей ее совершенствования (концепция Ю. Хабермаса) // Правовестник. 2010. N 4.

Публичные слушания представляют собой систему взаимосвязанных общим предметом правового регулирования внутриинституциональных объединений правовых норм подынститутов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами посредством консультативного обсуждения <3>. -------------------------------- <3> Зенин С. С. Характерные особенности конституционно-правового института публичных слушаний // Юридический мир. 2012. N 8.

Законом закреплен ряд вопросов, по которым проведение публичных слушаний является обязательным. С учетом быстрого развития муниципальных образований, крупномасштабной застройки больших территорий (например, территория "новой" Москвы и Московской области) крайне важными представляются публичные слушания по проектам планов и программ развития муниципального образования, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территорий и проектам межевания территорий, проектам правил благоустройства территорий, а также вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросам отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, проведение которых является обязательным в силу пп. 3 п. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах...". Обязанность проведения обсуждений вопросов градостроительной деятельности в форме публичных слушаний закреплена на федеральном уровне Градостроительным кодексом РФ <4>, Земельным кодексом РФ <5>, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <6> и др. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <5> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <6> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Несмотря на, казалось бы, четкое закрепление института публичных слушаний в законах и подзаконных актах, в настоящее время существует неопределенность в регулировании круга субъектов, имеющих права принимать участие в публичных слушаниях. В соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, обеспечивающее участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования. Таким образом, в публичных слушаниях участвуют жители муниципального образования. Гражданин является жителем муниципального образования, если он постоянно или временно зарегистрирован на территории данного муниципального образования. В соответствии со ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <7> в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Это означает, что граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. -------------------------------- <7> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

Остается открытым вопрос: допустимо ли участие в публичных слушаниях иных лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены решениями, принятыми на публичных слушаниях? Речь в первую очередь идет о тех лицах, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости и в последующем станут жителями муниципального образования. Однако это произойдет лишь после приобретения права собственности на объект недвижимости и, соответственно, регистрации по месту жительства или месту пребывания, в частности в построенной квартире. Несмотря на наличие Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <8>, который предусматривает порядок привлечения денежных средств физических и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и возникновение у участников долевого строительства права собственности на построенные объекты, современные застройщики Москвы и Московской области проявляют крайнюю изобретательность в схеме продаж квартир на т. н. нулевом цикле. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40.

Даже крупные компании, застраивающие сотни гектаров территории, прибегают к таким схемам продаж строящихся квартир, как: предварительные договоры купли-продажи недвижимости, договоры паенакопления при создании жилищно-строительных кооперативов, договоры уступки права требования и даже договоры купли-продажи векселей на сумму строящегося объекта недвижимости. Конечно, при таком оформлении сделки в договоре не идет речь о приобретении права собственности на построенную квартиру, правоотношения сторон регулируются частью третьей ГК РФ, а при покупке квартиры по векселю гражданин в принципе получает лишь безусловное право требования, которое ничем не обеспечено. На первый взгляд прямая связь между схемой продаж квартир в строящихся объектах недвижимости и участием жителей муниципальных образований в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности отсутствует, однако взаимосвязь есть. Согласно ч. 1 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в т. ч. по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Кроме того, в соответствии со ст. 39, 40 Градостроительного кодекса РФ обязательному обсуждению на публичных слушаниях подлежат вопросы о предоставлении разрешения: 1) на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; 2) на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; утверждение проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории. Таким образом, в условиях комплексной застройки (строительство целых кварталов, состоящих из 15 - 50 многоэтажных многоквартирных домов) при изменении генерального плана, при изменении проектов планировки территорий, изменении правил благоустройства будущие жители муниципального образования, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости, не имеют права принимать участие в публичных слушаниях по данным вопросам, т. к. эти лица не перечислены в ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." и в Градостроительном кодексе РФ. Вместе с тем нормы Федерального закона "Об общих принципах...", а вместе с ними и нормы Градостроительного кодекса РФ содержат положения, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Однако следует иметь в виду, что в силу специфичности таких субъектов РФ, как города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, местное самоуправление в них осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (т. е. на части территории города, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления). Так, в Москве действует Постановление Правительства Москвы N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" <9>, которое утверждает одноименное с ним Положение. -------------------------------- <9> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 3.

Примечательно, что ни в Постановлении, ни в Положении круг лиц, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях, не определен, однако п. 1 Положения установлено, что публичные слушания проводятся в соответствии с Градостроительном кодексом города Москвы <10> в целях учета интересов физических и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности, соблюдения прав человека на благоприятные окружающую среду и условия жизнедеятельности. -------------------------------- <10> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 42.

Интересен тот факт, что Положение фактически игнорирует федеральное законодательство и ориентирует правоприменителя не на Градостроительный кодекс РФ, а на Градостроительный кодекс города Москвы. В статье 68 Градостроительного кодекса г. Москвы закреплен порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, определен круг участников публичных слушаний, ими являются: 1) жители города Москвы, имеющие место жительства или место работы на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, и представители их объединений; 2) правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений на территории, в границах которой проводятся публичные слушания; 3) депутаты муниципальных собраний муниципальных образований, на территории которых проводятся публичные слушания; 4) депутаты Московской городской Думы. Таким образом, Градостроительный кодекс города Москвы вслед за федеральным законодательством не предоставляет права участия в публичных слушаниях "будущим" жителям муниципальных образований. Вместе с тем п. 3 ст. 69 Градостроительного кодекса г. Москвы предусматривает, что жители города Москвы, их объединения, правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений, лица, чьи права и законные интересы могут быть нарушены в результате утверждения указанных в п. 1 - 7 ч. 1 ст. 68 Кодекса проектов или принятия иных решений по вопросам градостроительной деятельности, вправе направить в Правительство Москвы, городскую комиссию или в соответствующую окружную комиссию предложения о внесении изменений в указанные проекты, решения, а также предложения о досудебном рассмотрении окружной комиссией или городской комиссией споров, конфликтных ситуаций, возникающих при подготовке или в результате утверждения проектов, принятия решений. Однако данный способ защиты нарушенных прав не имеет никакого отношения к процедуре публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности и лишь закрепляет возможный досудебный порядок урегулирования споров. Что касается такого субъекта РФ, как город Санкт-Петербург, то на его территории действует Закон Санкт-Петербурга <11>, а также Постановление Правительства Санкт-Петербурга <12>. -------------------------------- <11> Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 28. <12> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 мая 2007 г. N 491 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2007. N 8.

Примечательно, что если московский Кодекс четко определяет тех, кто может принимать участие в публичных слушаниях, разделяя их на категории (жители, собственники, работники и др.), законодательство Санкт-Петербурга ограничивается исключительно понятием заинтересованных лиц и вообще не содержит отдельного положения о круге участников публичных слушаний. С одной стороны, казалось бы, это дает право лицам, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости, принимать участие в публичных слушаниях, однако при этом остаются неразрешенными вопросы, каким образом и кому данные лица должны доказать, что их права и законные интересы могут быть нарушены утвержденными решениями, какие документы они должны предъявить при желании принять участие в публичных слушаниях при том, что большинство из них в момент приобретения строящихся квартир даже не имеют строительного адреса объекта, который хотя бы косвенно указывал на то, что данные лица в последующем станут жителями муниципального образования, в котором проводятся публичные слушания. Все это указывает на то, что питерский законодатель не стремился включить данных лиц в круг субъектов, принимающих участие в публичных слушаниях, а ограничился понятием "заинтересованные лица" в иных целях. Что касается муниципальных образований, находящихся в других субъектах РФ, то, к сожалению, и их законодатели не отличаются особой изобретательностью в закреплении порядка организации проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности и в большинстве своем дублируют нормы федерального законодательства. Приведем лишь некоторые примеры. Так, круг участников публичных слушаний в Ярославском муниципальном районе, входящем в Ярославскую область, не определен. Публичные слушания, в частности, могут быть проведены по инициативе населения путем создания инициативной группы из числа жителей Ярославского муниципального района <13>. В публичных слушаниях в городе Твери вправе участвовать только жители города Твери <14>. Участниками публичных слушаний Корткеросского муниципального района Республики Коми с правом выступления являются жители муниципального района, внесшие в организационный комитет аргументированные предложения; без права выступления - заинтересованные жители муниципального района <15>. -------------------------------- <13> Пункт 3 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Ярославском муниципальном районе и о внесении изменений в некоторые нормативно-правовые акты Ярославского муниципального района, утв. решением Муниципального совета Ярославского муниципального района третьего созыва от 20 июля 2006 г. N 180. <14> Пункт 3.2 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности на территории города Твери, утв. решением Тверской городской Думы от 28 нояб. 2007 г. N 178(224). <15> Пункт 4 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории Корткеросского района, утв. решением Совета муниципального района от 17 марта 2006 г. N 7.

Итак, федеральный законодатель стоит на позиции, что в публичных слушаниях имеют права участвовать только жители муниципального образования. Вслед за ним большинство муниципальных образований дублируют нормы федерального законодательства, что со своей стороны имеет определенную логику, ведь круг субъектов, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях, в Градостроительном кодексе РФ, в Федеральном законе "Об общих принципах..." является закрытым. В данном случае заслуживает отдельного внимания Положение о порядке проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории города Рязани <16>, п. 1 которого закрепляет, что в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности имеют право участвовать лица, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией градостроительной документации. -------------------------------- <16> Положение о порядке проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории города Рязани, утвержденное решением Рязанского городского Совета от 23 нояб. 2006 г. N 777-III.

Несмотря на это, Положение не определяет четкого порядка участия в публичных слушаниях, а также не устанавливает, каким образом лица, желающие принять участие в публичных слушаниях, должны доказать, что их права и законные интересы могут быть нарушены принятыми решениями. Остается открытым и вопрос: должны ли эти граждане в принципе доказывать возможность нарушения своих прав и законных интересов или же для участия в публичных слушаниях им достаточно выразить свое желание об участии? В первую очередь проблема круга субъектов публичных слушаний ощутима в тех муниципальных образованиях, где осуществляется комплексная застройка. Например, при присоединении в июле 2012 г. к г. Москве огромной территории <17>, при развитии инфраструктуры, строительстве центральных магистралей и линии метрополитена за территорией МКАДа многоэтажные многоквартирные дома экономкласса стали "расти" ускоренными темпами. -------------------------------- <17> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 дек. 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 17.

По оценке аналитиков в сфере недвижимости, современный рынок насчитывает более 60 успешных застройщиков, которые осуществляют строительство жилых домов на территории Москвы и Подмосковья. Ежегодно сотни тысяч граждан становятся собственниками (а в последующем и жителями) различных муниципальных образований, однако до момента своей регистрации по адресу приобретенной квартиры не имеют права участвовать в жизни своего муниципального образования. Таким образом, законом защищены лишь права и законные интересы нынешних жителей муниципальных образований. При этом остается открытым вопрос: как поступить в ситуации, когда после завершения строительства целого района его территория становится отдельным муниципальным образованием, и кто из граждан имеет право и будет участвовать в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности в момент строительства этого района? Например, очевидно, что если из проекта застройки нового микрорайона исчезает детский сад, который в проекте является единственным, данный вопрос будет интересовать тех граждан, которые по окончании строительства микрорайона станут его жителями. Однако участвовать в публичных слушаниях на этапе строительства всего микрорайона данные лица не могут. Интерес нынешних жителей муниципального образования в данном случае затронут не будет в связи с тем, что они не будут проживать в этом микрорайоне, а потому наличие или отсутствие в нем детского сада не является для них принципиальным. Также логично предположить, что граждане, проживающие в муниципальном образовании, на территории которого проводятся публичные слушания, например, по вопросу расширения дорожной магистрали с двух до шести полос, будут заинтересованы принять участие в этих публичных слушаниях, если пользуются этой автодорогой или живут в непосредственной близости от нее. В противном случае данный вопрос является для них неинтересным и маловероятно, что эти лица будут организовывать инициативные группы и вообще принимать участие в публичных слушаниях. Предположим, что данная автодорога проходит по территории нового микрорайона, застройщик которого реализовал все строящиеся квартиры, однако еще не окончил их строительство. Будущие жители муниципального образования принять участие в публичных слушаниях не могут, однако к моменту их новоселья под их окном уже развернется крупная стройка автомагистрали. Похожая ситуация произошла в строящемся микрорайоне на юге столицы. В 2010 г. там развернулось крупное строительство многоэтажных домов ЖК "Бутово Парк". Территорию комплекса разделяла двухполосная дорога сельского типа (Расторгуевское шоссе), соответственно, застройщик возвел дома по одну и другую сторону от нее, а для будущих жителей в рекламном проспекте нарисовал на ее месте зеленый бульвар. Спустя два года микрорайон решили значительно расширить, а Расторгуевское шоссе превратить в автомагистраль из шести полос. Окончательно план не утвержден и публичные слушания еще не проводились, однако нынешние жители, которые уже вселились в свои новые квартиры, но еще не зарегистрировали права собственности, принять участие в публичных слушаниях по закону не могут. Несмотря на это, на официальном форуме жителей ЖК "Бутово Парк" <18> ведется активная дискуссия на данную тему, однако, к сожалению, проблему она не разрешает. -------------------------------- <18> http://www. butovopark. com/

В городе Видное, где также ведется крупномасштабная застройка, на публичных слушаниях, в которых не принимали участие будущие жители, утверждены вопросы по строительству открытой автостоянки, торгового центра, Национального исследовательского университета "МИСиС". Таким образом, проблема круга участников публичных слушаний не является только законодательным пробелом. Она существует в реальном времени, и есть конкретные примеры, когда граждане не смогли выразить свою позицию по тому или иному вопросу, т. к. не могли участвовать в публичных слушаниях. В связи с этим норма ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах..." (а вместе с ней и соответствующие нормы Градостроительного кодекса РФ, а также иные подзаконные акты) нуждается в изменении. Возможны два варианта разрешения данной проблемы. 1. Необходимо предусмотреть неограниченный круг лиц, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях. В данном случае новая редакция ст. 28 будет следующей: "Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, а также иных лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены принятыми решениями, представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания". Однако при наличии данной нормы необходимо будет уточнение порядка участия заинтересованных лиц в публичных слушаниях. 2. Вторым вариантом изменения указанной ст. 28 может быть детальное перечисление тех лиц, о которых шла речь в данной статье, т. е. помимо жителей муниципального образования это "лица, которые являются участниками долевого строительства (т. е. приобрели квартиру по договору долевого участия), а также лица, приобретшие права требования на объекты недвижимости по иным договорам (предварительные договоры купли-продажи, договоры паенакопления, договоры о переуступке прав требования и др.)". При данной формулировке становится очевидно, что эта категория лиц может доказать факт того, что в будущем граждане станут жителями муниципального образования путем предъявления соответствующего договора.

Название документа