Разграничение актов государственных органов, органов местного самоуправления и действий государственного органа по выполнению гражданско-правовых обязательств

(Петрова С. М.) ("Юридическая литература", 2006) Текст документа

РАЗГРАНИЧЕНИЕ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДЕЙСТВИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА ПО ВЫПОЛНЕНИЮ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

С. М. ПЕТРОВА

Петрова С. М., первый заместитель Председателя Арбитражного суда Чувашской Республики, кандидат юридических наук.

Дело А79-128/2005-СК1 Арбитражного суда Чувашской Республики

Общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн") обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействительным распоряжения главы администрации г. Чебоксары от 14 января 2005 г. N 40-р. Судом первой инстанции было установлено, что на основании распоряжения администрации г. Чебоксары от 27 марта 2003 г. N 709-р ООО "Автолайн" получило право на осуществление пассажирских перевозок на автобусном маршруте N 57 в режиме маршрутного такси. Между администрацией г. Чебоксары (далее - Администрация) и ООО "Автолайн" 20 сентября 2004 г. был заключен договор на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в г. Чебоксары на срок действия лицензии перевозчика, выданной Чувашским республиканским отделением Российской транспортной инспекции (далее - ЧРО РТИ). Заключению договора предшествовала процедура оформления права на организацию автобусных маршрутов в режиме маршрутного такси в г. Чебоксары: рассмотрение конкретного маршрута на комиссии по вопросам развития транспортной сети и безопасности дорожного движения в г. Чебоксары; утверждение распоряжением главы администрации г. Чебоксары заключения комиссии по вопросам развития транспортной сети и безопасности дорожного движения в г. Чебоксары. Распоряжением от 14 января 2005 г. N 40-р глава администрации г. Чебоксары признал утратившим силу п. 1.5 распоряжения от 27 марта 2003 г. N 709-р, согласно которому ООО "Автолайн" получило право на осуществление пассажирских перевозок на автобусном маршруте N 57 в режиме маршрутного такси. Заявитель считал, что это препятствует перевозочной деятельности на маршруте N 57. Представители Администрации пояснили суду, что ООО "Автолайн" не выполняются договорные обязательства по соблюдению законодательства. Так, ЧРО РТИ уведомило Администрацию о выявленных грубых нарушениях требований транспортного законодательства и привлечении ООО "Автолайн" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому была приостановлена лицензия на право осуществления ими деятельности по перевозке пассажиров. Согласно п. 9 Положения о разрешении на право работы на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в г. Чебоксары, принятого главой администрации 7 июня 2004 г. <1>, разрешение на право работы на автобусных маршрутах изымается в случае нарушения договорных обязательств. -------------------------------- <1> Чебоксарские новости. 2004. N 229.

С учетом этого Администрация письмом от 26 ноября 2004 г. N 4042 известила ООО "Автолайн" о расторжении договора в одностороннем порядке, поскольку согласно п. 4.3.1 Положения договор может быть расторгнут заказчиком в одностороннем порядке из-за невыполнения исполнителем условий договора. Суд первой инстанции признал недействительным распоряжение главы администрации г. Чебоксары от 14 января 2005 г. N 40-р "О внесении изменений в распоряжение главы администрации г. Чебоксары от 27 марта 2003 г. N 709-р", указав, что суд не нашел документального подтверждения нарушений условий договора. Следовательно, оснований для одностороннего расторжения договора не имелось, потому распоряжение препятствует заявителю в осуществлении предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на маршруте N 57. Предметом спора, как установил суд, были договорные отношения между администрацией г. Чебоксары и ООО "Автолайн". Заявителем же оспаривается распоряжение главы администрации г. Чебоксары от 14 января 2005 г. N 40-р. Решением суда было признано недействительным именно распоряжение главы администрации г. Чебоксары от 14 января 2005 г. Таким образом, данный спор рассмотрен судом как спор, вытекающий из административных и иных публичных правоотношений. При комментировании решения необходимо ответить на следующий вопрос: является ли оспариваемое распоряжение актом органа местного самоуправления, который в соответствии со ст. 198 АПК РФ может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, либо в этом случае Администрация выступает в гражданских правоотношениях наряду с гражданами и юридическими лицами, и суд должен решить, есть ли основания для одностороннего расторжения договора. Каковы полномочия Администрации как органа местного самоуправления? Согласно п. 7 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> к вопросам местного значения относятся вопросы организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" <3> органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

Пункт 4 Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики (Правительство Чувашской Республики) от 31 мая 2002 г. N 148 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" <4> предусмотрел, что вопросы организации пассажирских перевозок на внутригородских (внутрирайонных) маршрутах в режиме маршрутного такси относятся к ведению органов самоуправления районов и городов Чувашской Республики. -------------------------------- <4> СЗ ЧР. 2002. N 8. Ст. 407.

Пунктом 20 ст. 11 Устава муниципального образования г. Чебоксары - столицы Чувашской Республики (в ред. решений Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 октября 1999 г. N 801) <5> установлено, что вопросы организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений являются вопросами местного значения, относящимися к ведению самоуправления г. Чебоксары. Кроме того, ст. 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" <6> предусмотрено, что орган исполнительной власти по организации пассажирских перевозок обеспечивает контроль за соблюдением исполнителями перевозок законов, правил, стандартов, нормативов и принятых договорных обязательств; контролирует регулярность движения транспортных средств и обеспечивает ее соблюдение; координирует работу пассажирского автомобильного транспорта. -------------------------------- <5> Чебоксарские новости. 1996. N 170. <6> СЗ ЧР. 2004. N 12. Ст. 879.

В соответствии со ст. 34 Устава муниципального образования г. Чебоксары - столицы Чувашской Республики (в ред. решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 октября 1999 г. N 801) Администрация контролирует работу предприятий транспорта, обслуживающих население. С учетом указанных нормативных актов администрация г. Чебоксары как орган местного самоуправления могла вынести акт по вопросам организации пассажирских перевозок г. Чебоксары, в том числе связанный с перевозкой пассажиров автомобильным транспортом в режиме маршрутного такси и по вопросам безопасности дорожного движения. Акт может иметь различную правовую форму, но должен быть оформлен как документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия для определенного лица. При этом следует иметь в виду, что обязательный признак такого акта - применение его в отношениях власти и подчинения, т. е. в административных правоотношениях. Оспариваемое распоряжение таким актом не является. Муниципальные образования осуществляют деятельность в рамках публичного права. Однако в соответствии со ст. 124 ГК РФ они могут выступать в гражданском обороте наравне с иными юридическими лицами и гражданами. На гражданские отношения с участием этих субъектов распространяются основные принципы гражданского законодательства - равенство сторон, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и т. д. Договор между Администрацией г. Чебоксары и ООО "Автолайн" был заключен на основе добровольного волеизъявления сторон. Как следует из пояснений истца, оспариваемый договор заключен на основании заявления ООО "Автолайн". Каких-либо ограничений в осуществлении истцом предпринимательской деятельности в рамках оспариваемого договора судом не установлено. Предусмотренное договором право Администрации контролировать исполнение истцом обязательств по договору, равно как и осуществление Администрацией возложенных на нее контрольных функций за соблюдением законодательства по обеспечению безопасности дорожного движения, не ущемляют прав и интересов истца. Фактически договорные отношения между Администрацией и ООО "Автолайн" прекращены по истечении месяца после получения последним уведомления (письма) об одностороннем расторжении договора, а оспариваемое распоряжение не устанавливает и не прекращает каких-либо прав и обязанностей заявителя по договору. Оно по существу является не чем иным, как письменным выражением волеизъявления Администрации как стороны о расторжении договора. С учетом сказанного есть основание полагать, что в удовлетворении требования ООО "Автолайн" о признании недействительным ненормативного акта - распоряжения главы администрации г. Чебоксары от 14 января 2005 г. N 40-р должно быть отказано, так как указанное распоряжение не является актом органа местного самоуправления как органа власти. Данный спор должен быть рассмотрен как спор, вытекающий из гражданско-правовых отношений, т. е. ООО "Автолайн" должно было избрать иной способ защиты права. Впоследствии ООО "Автолайн" обратилось в суд с исковым заявлением о признании недействительным расторжения договора.

Название документа