Реформа законодательства об автомобильных дорогах

(Вайпан В. А.)

("Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2006, N 4)

Текст документа

РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ

В. А. ВАЙПАН

В. А. Вайпан, главный редактор "Вестника Арбитражного суда города Москвы", кандидат юридических наук; руководитель группы разработчиков проекта Федерального закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации планирует в декабре 2006 г. внести в Государственную Думу проект Закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации". В настоящее время идет интенсивная работа над его текстом.

В связи с этим представляется весьма актуальным научно-практическое обсуждение правовых проблем действующего законодательства в сфере автомобильных дорог и основных идей будущего закона.

Автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной системы России. Их совершенствование и эффективное функционирование относится к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры.

Дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в Российской Федерации, не имеющей федерального законодательного акта прямого действия, который объединял бы массив подзаконных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими.

Имеющиеся нормативные акты в области автомобильных дорог не могут обеспечить надлежащее базовое правовое регулирование этой деятельности с учетом современных проблем.

Характеристика действующего законодательства

В подзаконных актах, преимущественно постановлениях Правительства РФ, закреплены лишь отдельные вопросы правового регулирования в сфере автодорог (например, вопросы эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов; установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.).

Некоторые вопросы правового режима автодорог урегулированы в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Указе Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 727 "О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования", Указе Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 728 "О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации", Постановлении Совмина РСФСР от 14 июня 1990 г. N 197 "О видах предприятий (объединений) и имущества, не подлежащих сдаче в аренду, а также об ограничении выкупа арендованного имущества в системе Министерства автомобильных дорог РСФСР", Постановлении Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209) и др. При этом в силу разрозненности и несогласованности законодательства о дорожной деятельности многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности являются неэффективными и не имеющими должного механизма реализации.

Кроме того, в законодательстве о дорожной деятельности существует ряд нормативных актов, официально не отмененных, но устаревших и противоречащих действующему законодательству, в связи с этим фактически утративших юридическую силу. Например, Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 638 "О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации"; Постановление Госстроя России от 17 января 1994 г. N 18-1 "О распространении действия Постановления Госстроя России от 3 июня 1993 г. N 18-19 "О сопровождении государственных инвестиционных программ" на строительство автомобильных дорог общего пользования" (зарегистрировано в Минюсте России 21 января 1994 г. N 466).

В законодательстве Российской Федерации об автодорогах существуют пробелы и противоречия, в силу которых некоторые нормативные акты применяются частично в связи с ограничениями, установленными более поздним законодательством. К таким актам, в частности, относится Устав автомобильного транспорта РСФСР (утв. Постановлением Совмина РСФСР от 8 января 1969 г. N 12), который применяется в части, не противоречащей гл. 40 ГК РФ.

Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного правового регулирования в области правового режима автодорог и дорожной деятельности (разобщенность, непоследовательность правовых актов, отсутствие необходимых правоустанавливающих положений законодательного характера) является принятие федерального закона, устанавливающего единые правовые основы деятельности в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими; закрепляющего принципы классификации автомобильных дорог в Российской Федерации; вводящего четкую законодательную систему прав и обязанностей организаций и граждан, участвующих в указанной деятельности или использующих автомобильные дороги.

Целесообразность принятия нового Закона об автомобильных дорогах предусматривается Федеральной целевой программой "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848. А разработка законопроекта предусмотрена планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы).

Весьма важным в этой связи представляется и опыт зарубежных стран в области правового регулирования режима автодорог. Особого внимания заслуживают Законы об автомобильных дорогах Республики Армения (1996 г.), Республики Казахстан (2001 г.), Республики Узбекистан (1992 г.), Республики Беларусь (2003 г.), Республики Украина (2005 г.).

Несмотря на наличие общих черт, зарубежное регулирование дорожного хозяйства существенно различается в зависимости от национальных особенностей каждой страны.

Так, законодательство США в области дорог не имеет единого базового закона, а нормы, касающиеся дорог и дорожной деятельности, содержатся в различных законодательных актах (например, в разд. 23 Свода законов США, Законе об эффективности транспортного сообщения по наземным дорогам (The Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991). Тем не менее американское дорожное законодательство весьма детализировано и юридически эффективно. Наиболее востребованными с точки зрения российского права могли бы стать система определения многочисленных дорожных терминов, а также положения, касающиеся охраны окружающей среды в сфере дорог и дорожной деятельности.

Европейское континентальное право хорошо кодифицировано. Основные принципы дорожной политики стран Европы сформулированы в директиве Европейской комиссии (N 1999/62/EC) и частично могут быть применены в России.

В то же время прямое копирование зарубежного опыта в области дорог и дорожной деятельности невозможно. При разработке Федерального закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации" необходимо учитывать особенности российского дорожного хозяйства.

Основные цели законопроекта

Исходя из значения автомобильных дорог к целям нового закона можно отнести:

определение принципов функционирования автомобильных дорог, их проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования в интересах государства, организаций и граждан на всей территории Российской Федерации;

совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;

обеспечение сохранения и развития современной и эффективной сети автомобильных дорог в Российской Федерации, повышения уровня их технического состояния;

содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в дорожной деятельности;

обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке дорожной деятельности;

улучшение инвестиционного климата в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог;

развитие транспортной инфраструктуры общеевропейского значения и расширение интеграции с международной сетью автомобильных дорог.

Предмет нового закона

Новый закон об автомобильных дорогах должен иметь собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами, а в настоящее время входящий в сферу регулирования подзаконных нормативных актов в области автодорог и дорожной деятельности.

К предмету разрабатываемого законопроекта необходимо отнести общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием, использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также с управлением ими.

Новый закон должен распространять свое действие на все автомобильные дороги России, которые в соответствии с их значением, месторасположением в дорожной сети и выполняемыми функциями подразделяются по форме собственности на государственные, муниципальные и частные автомобильные дороги.

Термины и понятия

Принципиально важным для обеспечения высокого качества законопроекта является определение в тексте основных используемых в нем терминов и понятий, к которым могут быть отнесены следующие: автомобильная дорога, владельцы автомобильных дорог, дорожная деятельность, пользователи автомобильных дорог, полосы отвода, земли автомобильных дорог, придорожные полосы, резервные зоны, дорожные инженерные сооружения.

К примеру, автомобильную дорогу предлагается определить как имущественный комплекс в установленных границах, который предназначен для непрерывного и безопасного движения транспортных средств с предусмотренными законодательством скоростями, нагрузками и габаритами и включает в себя земельный участок (полотно) с укреплениями либо поверхность искусственного сооружения, верхнее покрытие и обстановку дороги (дорожные знаки и т. п.), а также другие, функционально относящиеся к дороге, сооружения, в том числе ограждения, сходы, водосливы, кюветы, мосты длиной не более 10 м, рвы. К дорожной деятельности может быть отнесена деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту, содержанию и иному обеспечению эксплуатации автомобильных дорог, а также осуществление управления имуществом автомобильных дорог.

Классификация автомобильных дорог

В новом законе важно определить общие критерии (принципы) классификации автомобильных дорог в зависимости от функционального назначения и от формы собственности.

С учетом недавно утвержденной новой классификации автомобильных дорог в Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 в ред. Постановления Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209) автомобильные дороги могут быть классифицированы следующим образом:

а) на автомобильные дороги общего пользования, в том числе:

находящиеся в собственности Российской Федерации (автомобильные дороги федерального значения);

находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, за исключением автомобильных дорог федерального значения);

находящиеся в собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения), включая относящиеся к собственности:

поселений (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов поселений);

муниципальных районов (автомобильные дороги, расположенные между населенными пунктами, а также вне границ населенных пунктов в границах муниципальных районов);

городских округов (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов, а также между населенными пунктами);

находящиеся в частной и иных формах собственности;

б) на автомобильные дороги необщего пользования (автомобильные дороги, находящиеся в собственности, владении или пользовании Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, юридических или физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических, государственных (автомобильные дороги специального значения) или частных нужд).

В зависимости от функционального назначения автомобильных дорог, их роли в сети автомобильных дорог, эксплуатационных характеристик, геометрических параметров и условий дорожного движения автомобильные дороги должны также подлежать технической и функциональной классификации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Платные автомобильные дороги

В настоящее время готовится проект Федерального закона "О платных автомобильных дорогах", который Правительство РФ планирует внести в Государственную Думу в марте 2007 г.

В связи с этим в общий закон об автомобильных дорогах целесообразно включить отдельные нормы, касающиеся правового режима платных автомобильных дорог, которые затем будут детализированы в специальном законе о платных дорогах.

Создание платных автомобильных дорог можно допускать при условии выполнения следующих условий:

наличия альтернативного бесплатного проезда, качество которого соответствует требованиям технического регламента,

повышенного качества платного проезда с обеспечением высокой безопасной скорости движения транспорта и улучшенного сервисного обслуживания на всем протяжении платной автомобильной дороги.

Платные автомобильные дороги могут создаваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также за счет частных средств юридических и физических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством о концессионных соглашениях, или в ином порядке.

Имущество автомобильных дорог

Права на автомобильную дорогу как недвижимый имущественный комплекс необходимо регистрировать в соответствии с законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

При этом имущество автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности Российской Федерации, может закрепляться на праве оперативного управления за специализированными государственными учреждениями, а также на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления за государственными унитарными предприятиями, осуществляющими деятельность по содержанию и ремонту автомобильных дорог федерального значения.

Управление автомобильными дорогами и дорожной деятельностью

В законопроекте должны быть разрешены вопросы, касающиеся управления автомобильными дорогами и дорожной деятельностью.

В новом законе необходимо отразить полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, а также допустимо урегулировать порядок взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере управления автомобильными дорогами и дорожной деятельностью.

При этом следует учесть, что по вопросам, не относящимся к компетенции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ осуществляют собственное правовое регулирование в сфере дорожной деятельности.

Специальная статья может быть посвящена управлению имуществом автомобильных дорог, которое должно осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, в ведении которых находятся дороги. Порядок управления частными автомобильными дорогами может определяться самостоятельно владельцами таких дорог.

Земли автомобильных дорог

Под землями автомобильных дорог понимаются земельные участки, которые используются или предназначены для обеспечения дорожной деятельности и (или) эксплуатации автомобильных дорог и права на которые возникли по основаниям, предусмотренным земельным законодательством. Земли автомобильных дорог входят в состав земель транспорта и используются строго по целевому назначению.

Земельные участки для размещения автомобильных дорог, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований должны предоставляться путем изъятия либо резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Целесообразно в законопроекте предусмотреть также права и обязанности владельцев и собственников земельных участков, прилегающих к автомобильным дорогам.

Финансирование создания, ремонта и содержания

автомобильных дорог

Особого анализа требует изучение и формулирование принципов финансирования затрат, связанных с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием автомобильных дорог. Проектирование, строительство, реконструкция, ремонт, содержание автомобильных дорог общего и необщего пользования являются расходными обязательствами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Финансирование затрат на проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт, содержание автомобильных дорог должно осуществляться из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований в соответствии с федеральными и региональными целевыми программами, за счет субвенций из федерального или регионального бюджетов. Возможно также привлечение частных средств юридических и физических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством о концессионных соглашениях.

Проектирование, строительство, реконструкция, ремонт, содержание частных автомобильных дорог должны производиться за счет средств их владельцев, а также из иных, не запрещенных действующим законодательством Российской Федерации источников.

Иные вопросы

В законопроекте необходимо установить нормы, касающиеся инфраструктуры автомобильных дорог, использования инженерных коммуникаций применительно к автодорогам, охраны отдельных видов и участков автодорог.

Предлагается также ввести положения, касающиеся организации дорожного сервиса. Автомобильные дороги обустраиваются объектами дорожного сервиса, предназначенными для обеспечения нормальных условий труда, питания и отдыха участников дорожного движения, а также для оказания услуг связи участникам дорожного движения.

Особо необходимо предусмотреть нормы, касающиеся вопросов пользования автомобильными дорогами.

Пользование автомобильными дорогами предусмотрено Уставом автомобильного транспорта, Федеральным законом о безопасности дорожного движения, а также рядом подзаконных нормативных актов.

При этом в законодательстве РФ не существует единых норм, определяющих права, обязанности, ответственность пользователей автодорог, что требует закрепления в законопроекте.

К новым правам, в частности, может быть отнесено право на получение информации о маршрутах движения, дорожных условиях, временном ограничении и запрещении движения, допустимых нагрузках и скоростях движения, размерах полос отвода, придорожных полос и резервных зон.

Важно предусмотреть и новые обязанности пользователей автомобильных дорог, в соответствии с которыми могут быть установлены запреты или ограничения по:

загрязнению автомобильных дорог, прилегающих к ним земель и дорожных сооружений;

использованию водоотводных сооружений автомобильных дорог для стока или сброса вод;

использованию автомобильных дорог для складирования, погрузки и выгрузки грузов;

выполнению в границах полос отвода работ, связанных с возможностью разлива горючих веществ, а также веществ, способных снизить коэффициент сцепления с дорожными покрытиями;

осуществлению действий, которые наносят ущерб автомобильным дорогам, создают препятствия движению транспортных средств и пешеходов или нарушают безопасность движения транспортных средств.

Название документа