О разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере энергоснабжения

О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЭНЕРГОСНАБЖЕНИЯ

С. А. ТРОЦЕНКО

Троценко С. А., начальник Управления правового обеспечения и имущественных отношений в ТЭК Росэнерго.

В начале статьи прежде всего хотелось бы остановиться на электроэнергетической отрасли, так как в настоящее время в России этой отрасли, ее развитию, реформированию уделяется значительное внимание. Разграничение полномочий в области электроэнергетики между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы. Отнесение федеральных энергетических систем к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации. Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло - и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. Статьей 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" определены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике: - устанавливает критерии и порядок отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети <1>; -------------------------------- <1> Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2003 г. N 648 утверждено Положение об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть; Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 41 утверждены Критерии отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети.

- утверждает правила оптового рынка, основные положения функционирования оптового рынка и основные положения функционирования розничных рынков <2>; -------------------------------- <2> Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643 утверждены Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода.

- определяет порядок и условия строительства и финансирования объектов электроэнергетики, порядок вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации; - устанавливает порядок технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям <3>; -------------------------------- <3> Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 утверждены Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям.

- утверждает правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам администратора торговой системы оптового рынка и правила оказания этих услуг <4>; -------------------------------- <4> Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 утверждены Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правила недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг.

- устанавливает порядок согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике <5>; -------------------------------- <5> Постановлением Правительства РФ от 19 января 2004 г. N 19 утверждены Правила согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике.

- утверждает примерные договоры поставки электрической энергии потребителям, а также существенные условия договоров о порядке использования организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих собственникам или иным законным владельцам и входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть; - утверждает порядок полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в случае нарушения своих обязательств потребителями электрической энергии, обслуживаемыми гарантирующими поставщиками (в том числе в отношении отдельных категорий потребителей, для которых может предусматриваться особый порядок предоставления обеспечения обязательств по оплате электрической энергии), а также в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварий; - устанавливает перечень технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, определяет субъектов оперативно-диспетчерского управления в указанных системах и порядок осуществления оперативно-диспетчерского управления в них <6>; -------------------------------- <6> Правила оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и Перечень технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 854.

- утверждает правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках; - принимает меры социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе в форме утверждения порядка предоставления таким гражданам обеспечения обязательств по оплате электрической энергии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации; - утверждает основы ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов); - утверждает правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе сроки рассмотрения вопроса об их установлении, исчерпывающий перечень представляемой документации, порядок проведения обязательной экспертизы предложений и коллегиального принятия решений <7>; -------------------------------- <7> Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

- устанавливает порядок подачи ценовых заявок субъектами оптового рынка, порядок их отбора и определения равновесной цены оптового рынка с учетом особенностей его ценовых зон; - утверждает правила и порядок деятельности гарантирующих поставщиков; - утверждает порядок предоставления межсистемных электрических связей, в том числе методику осуществления взаиморасчетов, связанных с урегулированием отношений по предоставлению межсистемных электрических связей; - определяет и изменяет границы ценовых зон оптового рынка с учетом технологических и системных ограничений Единой энергетической системы России; - устанавливает правила ведения обязательного раздельного учета по видам деятельности в электроэнергетике; - определяет основные направления государственной политики в сфере энергосбережения. Правительство Российской Федерации распределяет между федеральными органами исполнительной власти полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, предусмотренные п. 2 ст. 21 <8>. -------------------------------- <8> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на услуги в области электроэнергетики.

Вышеперечисленные полномочия относятся к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют: - разработку программ перспективного развития электроэнергетики, в том числе в сфере муниципальной энергетики, с учетом требований обеспечения безопасности Российской Федерации и на основе прогноза ее социально-экономического развития; - формирование и обеспечение функционирования государственной системы долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на оптовом и розничных рынках, в том числе прогноза топливно-энергетического баланса, и разработку системы мер, направленных на обеспечение потребностей экономики в электрической и тепловой энергии; - государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике, в том числе регулирование в установленном порядке доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и установление стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий в электроэнергетике; - государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе установление их предельных (минимального и (или) максимального) уровней, за исключением цен (тарифов), государственное регулирование которых в соответствии с федеральными законами осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - контроль за применением государственных регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и проведение проверок хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности размера и правильности применения указанных цен (тарифов); - антимонопольное регулирование и контроль; - управление государственной собственностью в электроэнергетике; - лицензирование отдельных видов деятельности в электроэнергетике; - контроль за соблюдением субъектами оптового и розничных рынков требований законодательства Российской Федерации; - утверждение единых аттестационных требований к лицам, осуществляющим профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, и проведение их аттестации; - контроль за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, включающий в себя разработку и утверждение порядка определения страховых рисков субъектов оперативно-диспетчерского управления; - контроль за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка; - определение условий и порядка поддержания резервов мощностей, а также механизмов компенсации владельцам резервируемых мощностей соответствующих затрат; - определение источников и способов привлечения инвестиционных средств, вкладываемых Российской Федерацией в развитие электроэнергетики <9>; -------------------------------- <9> Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2005 г. N 738 утверждены Правила финансирования объектов по производству электрической энергии в целях предотвращения возникновения дефицита электрической мощности.

- утверждение методики определения и порядка компенсации потерь электрической энергии в электрических сетях; - создание общедоступной системы раскрытия информации на оптовом и розничных рынках; - утверждение стандартов раскрытия субъектами оптового и розничных рынков информации для потребителей, в том числе информации об их продукции, о доходах и затратах раздельно по видам деятельности в электроэнергетике, и контроль за соблюдением этих стандартов <10>; -------------------------------- <10> Стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2004 г. N 24.

- ведение государственной отчетности субъектов электроэнергетики, осуществляющих деятельность в электроэнергетике; - определение минимального размера собственного капитала энергосбытовых организаций <11>; -------------------------------- <11> Минимальные размеры собственного капитала организаций, осуществляющих деятельность по продаже электрической энергии гражданам, применяемые в зависимости от количества обслуживаемых этими организациями граждан - потребителей электрической энергии утверждены Приказом Министерства промышленности и энергетики РФ от 14 июня 2005 г. N 119, зарегистрирован в Минюсте России 6 июля 2005 г., рег. N 6764.

- технический контроль и надзор в электроэнергетике. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике только в случаях, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. В рамках осуществления полномочий, предусмотренных настоящей статьей, федеральные органы исполнительной власти вправе: направлять юридическим и физическим лицам обязательные для исполнения предписания о совершении действий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров, обязанность заключения которых предусмотрена законодательством Российской Федерации об электроэнергетике; направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике; запрашивать у субъектов электроэнергетики информацию о возникновении аварий, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений и оборудования, которые могут причинить вред жизни или здоровью граждан, окружающей среде и имуществу граждан и юридических лиц; рассматривать жалобы поставщиков и покупателей электрической и тепловой энергии о нарушениях их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных субъектов электроэнергетики, а также запрашивать информацию, документы и иные доказательства, свидетельствующие о наличии признаков таких нарушений; применять меры ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об электроэнергетике и осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности и законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды; обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об электроэнергетике. В соответствии с п. 4 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются следующими полномочиями на государственное регулирование и контроль в электроэнергетике: - контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения; - установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков; - установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти предельных (минимального и (или) максимального) уровней цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям; - установление тарифов на тепловую энергию, за исключением тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии; - установление тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии; - согласование использования водных ресурсов гидроэлектростанций, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; - согласование размещения объектов электроэнергетики на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; - согласование решений о присвоении субъектам электроэнергетики статуса гарантирующих поставщиков; - контроль за применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления полномочия на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую от источника тепловой энергии, обеспечивающего снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принятое им с превышением полномочий, установленных основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежит отмене в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2004 г. N 123 "Об утверждении Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию". Статьями 5, 6 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (с изменениями от 11 февраля 1999 г., 10 января, 26 марта, 7 июля 2003 г., 22 августа, 30 декабря 2004 г., 26, 31 декабря 2005 г.) установлены полномочия Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. Анализируя вышесказанное, можно сделать вывод, что на законодательном уровне в области электроэнергетики осуществлено наиболее полное и четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами. В области газоснабжения Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определены полномочия только федеральных органов государственной власти. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области газоснабжения относятся: разработка и реализация государственной политики в области газоснабжения; разработка и принятие федеральных законов, иных нормативных правовых актов, направленных на реализацию государственной политики в области газоснабжения; разработка и реализация федеральной программы газификации в Российской Федерации; осуществление государственного регулирования использования стратегических запасов газа, надзор и контроль за промышленной и экологической безопасностью производственных объектов систем газоснабжения; стандартизация, метрологическое обеспечение и сертификация в области газоснабжения. Правительство Российской Федерации в области газоснабжения осуществляет свои полномочия в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в том числе: устанавливает порядок формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации, исходя из ресурсов газа, технических возможностей систем газоснабжения и прогноза потребности в энергетических ресурсах; утверждает правила поставок газа, правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, федеральную программу газификации в Российской Федерации, правила охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, порядок доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок использования газа в качестве топлива, перечень потребителей, в том числе организаций, которые имеют преимущественное право пользования газом в качестве топлива и поставки газа которым не подлежат ограничению или прекращению (далее - неотключаемые потребители) <12>; -------------------------------- <12> Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 317 утверждены Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации; Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878 утверждены Правила охраны газораспределительных сетей.

устанавливает принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок компенсации убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии с льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Несколько слов об энергосбережении. В соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" энергосбережение - это реализация правовых, организационных, научных, производственных, технических и экономических мер, направленных на эффективное использование энергетических ресурсов и на вовлечение в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии. Статьей 14 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" потребителям и производителям энергетических ресурсов, осуществляющим мероприятия по энергосбережению, в том числе за счет производства и потребления продукции с лучшими, чем предусмотрено государственными стандартами, показателями, предоставляются льготы. Определение порядка их предоставления относится к компетенции Правительства Российской Федерации. Производители электрической и тепловой энергии, не входящие в региональные энергоснабжающие организации, имеют право на отпуск энергии в сети этих организаций в количествах и режимах, согласование которых осуществляют энергоснабжающие организации и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Энергоснабжающие организации обязаны обеспечить прием энергии от указанных производителей в свои сети по ценам, формируемым в порядке, утвержденном органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Для энергетических установок, которые используют возобновляемые источники энергии и сооружение которых осуществляется в соответствии с программами в области энергосбережения, цены на электрическую энергию должны обеспечить окупаемость капитальных вложений в строительство этих установок в срок, согласованный с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении тарифов на электрическую и тепловую энергию должны учитывать экономически обоснованные затраты потребителей электрической и тепловой энергии на энергосбережение. Порядок консолидации указанных средств и порядок их использования потребителями в целях финансирования энергосберегающих проектов определяются также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Резюме Настоящая статья посвящена разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами в сфере энергообеспечения. Основное внимание уделено разграничению этих полномочий в электроэнергетике на основании анализа Федерального закона "Об электроэнергетике". Изложены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. Определен круг вопросов, которые могут решаться как на уровне Правительства Российской Федерации, так и на уровне других федеральных органов исполнительной власти (можно сказать - вопросы альтернативной компетенции). Соответственно оговорен круг полномочий органов власти субъектов России. В статье дан перечень решений Правительства РФ, принятых во исполнение Федерального закона "Об электроэнергетике" (перечень дан на момент написания статьи - середина марта 2006 г., поэтому может быть неполным). Кратко затронуты также вопросы разграничения полномочий России и ее субъектов в сфере газоснабжения и энергосбережения.

Название документа