Принципы и методы разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере энергоснабжения

ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В СФЕРЕ ЭНЕРГОСНАБЖЕНИЯ

Н. И. МИХАЙЛОВ

Михайлов Н. И., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра предпринимательского права Института государства и права РАН.

Анализ правового механизма закрепления полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере энергоснабжения с их разграничением в соответствии с нормами законодательных актов об электроэнергетике с учетом положений ст. 71 Конституции Российской Федерации приводит к выводу, что на сегодняшний день есть все основания для констатации наличия сложившихся основ федеральной правовой базы об электроэнергетике. В числе ее ключевых источников следует прежде всего выделить Федеральные законы от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <1>, от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <2> и другие нормативные правовые акты. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. Далее - Закон об электроэнергетике. <2> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316. Далее - Закон о тарифах на электроэнергетику.

В целом, если рассматривать указанную совокупность правовых источников, нормы которых регулируют правоотношения в сфере электроснабжения потребителей в России, необходимо отметить, что данная область регулирования отнесена к компетенции федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Исходя из этого органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона об электроэнергетике. Немаловажную роль в выборе подходов к распределению полномочий между законодательными органами, органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере электроснабжения на начальном этапе сыграли Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.

Для определения специфики механизма распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере электроснабжения необходимо учитывать принципы и методы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, закрепленные в ст. 20 Закона об электроэнергетике. Согласно этой статье в числе основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике в контексте рассматриваемых вопросов следует выделить: обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России, надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем; эффективное управление государственной собственностью в электроэнергетике; достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав; создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы; развитие конкурентного рынка электрической энергии и ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики; сохранение элементов государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции; обеспечение доступа потребителей электрической энергии к информации о функционировании оптового и розничных рынков, а также о деятельности субъектов электроэнергетики. Рассмотрение перечисленных принципов в увязке с результатами анализа правоприменительной практики по вопросам функционирования энергетических как генерирующих, так и сетевых компаний показывает значимость последовательного распределения полномочий между РФ и ее субъектами в сфере электроэнергетики. Так, необходимо подчеркнуть, что регионы в лице своих законодательных и исполнительных органов в период подготовки Закона "Об электроэнергетике" предприняли определенные действия с целью более четкого определения круга своих полномочий в части формирования электроэнергетической политики. Особую активность здесь проявили те субъекты, на территории которых находятся не только генерирующие мощности, но и крупные потребители электроэнергии. В качестве примера можно отметить соответствующие действия органов власти Иркутской области, Красноярского края, областей Приволжского округа, а также Москвы и Санкт-Петербурга. Так, именно под влиянием субъектов Российской Федерации было сформулировано в п. 2 ст. 4 Закона об электроэнергетике условие о возможности принятия ими нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере электроэнергетики. Особенно это касается согласно ст. 11 данного акта полномочий субъектов Российской Федерации по определению комплекса мер для технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем. Настоящий подход нашел отражение в методах государственного регулирования и контроля, применяемых в электроэнергетике, из которых с учетом п. 2 ст. 20 Закона об электроэнергетике применительно к рассматриваемым проблемам следует выделить: государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами; государственное антимонопольное регулирование и контроль, в том числе установление единых на территории Российской Федерации правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии; управление государственной собственностью в электроэнергетике; лицензирование отдельных видов деятельности в сфере электроэнергетики, предусмотренных законодательством Российской Федерации; техническое регулирование в электроэнергетике; государственный контроль (надзор) за соблюдением субъектами электроэнергетики требований этого Закона и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики, в том числе технических регламентов, устанавливающих требования к безопасной эксплуатации объектов по производству электрической энергии. С учетом указанных принципов и методов государственного регулирования в сфере электроэнергетики осуществляется распределение полномочий между Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, согласно п. 4 ст. 21 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями на государственное регулирование и контроль в электроэнергетике в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Наряду с широкими полномочиями в вопросах регулирования и контроля в сфере электроэнергетики, которыми наделены Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти в лице своих органов исполнительной власти, субъекты Российской Федерации также вправе осуществлять определенные полномочия, из числа которых следует выделить: контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения; установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков; установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти предельных (минимального и (или) максимального) уровней цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям; согласование использования водных ресурсов гидроэлектростанций, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; согласование размещения объектов электроэнергетики на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; согласование решений о присвоении субъектам электроэнергетики статуса гарантирующих поставщиков; контроль за применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию. В связи с указанными полномочиями следует подчеркнуть, что решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принятое им с превышением полномочий, установленных основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежит отмене в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В результате, исходя из условий ст. 21 Закона "Об электроэнергетике", которыми установлено соотношение ключевых полномочий Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в последние два года органы исполнительной власти республик, областей и крупных городов России стали более активно пользоваться своим правом контроля за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надлежащего энергоснабжения населения. Это можно объяснить прежде всего возникшими кризисными явлениями, которые наблюдались в энергоснабжении таких крупных мегаполисов, как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, а также целого ряда областей России. Следует подчеркнуть, что с учетом результатов анализа правоприменительной практики органы исполнительной власти субъектов РФ стали проводить более активную и последовательную политику как в части осуществления ими контрольных функций в данной сфере, так и в процессе своего участия в формировании сводного прогнозного баланса производства и поставок электроэнергии в пределах ЕЭС России. В связи с этим, судя по наблюдаемым тенденциям, субъекты РФ будут, как представляется, в ближайшие годы не только прилагать усилия к совершенствованию своей уже существующей правовой базы, но и расширять ее, что отчетливо просматривается в частности на примере Москвы и Татарстана. Характеризуя специфику распределения полномочий в сфере электроэнергетики между Российской Федерацией и ее субъектами, необходимо также обратить внимание на механизм государственного регулирования тарифов. В соответствии со ст. 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике должно быть нацелено на достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, обеспечение доступности указанных видов энергии при обеспечении экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов). При этом подчеркивается, что уровень доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), должен быть сопоставим с уровнем доходности капитала, используемого в других отраслях промышленности со сравнимыми показателями предпринимательских рисков. Методика расчета и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При установлении для отдельных потребителей льготных цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, предусмотренных законодательством Российской Федерации, не допускается повышение цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию для других потребителей. Согласно ст. 23 Закона об электроэнергетике государственному регулированию в электроэнергетике помимо ценового механизма, который складывается в условиях естественной монополии, осуществляемого в соответствии с законодательством о естественных монополиях, подлежат: цены (тарифы) на поставляемую в условиях отсутствия конкуренции электрическую энергию, регулирование которых может применяться в случаях и в порядке, которые предусмотрены ст. 27 настоящего Закона; предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен на электрическую энергию и цены (тарифы) на максимально доступную генерирующую мощность (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации); цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности; цены (тарифы) на услуги администратора торговой системы оптового рынка; цены (тарифы) на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; плата за технологическое присоединение к электрическим сетям; сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков. Регулирование указанных цен (тарифов), предельных (минимального и (или) максимального) уровней цен (тарифов) осуществляется в порядке, устанавливаемом основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов), утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Вносимые в указанные правила изменения и дополнения вступают в силу не ранее чем через шесть месяцев с даты их принятия. Срок действия утвержденных цен (тарифов) не может составлять менее чем 12 месяцев, за исключением цен (тарифов) на услуги по обеспечению системной надежности. Вопрос об изменении (пересмотре) регулируемых цен (тарифов) должен рассматриваться не чаще чем два раза в год с принятием соответствующего решения (в случае отсутствия основания для пересмотра цен (тарифов) принимается решение о продлении их действия). Указанный перечень цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию, является исчерпывающим. Следовательно, цены (тарифы) на иные виды продукции (услуги) в электроэнергетике определяются по соглашению сторон договора и не подлежат регулированию. Исключение может быть сделано: для надбавок к тарифам на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям (надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса); для надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро - и (или) теплоснабжения; для тарифов этих организаций на подключение и тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электроснабжения, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Наряду с указанным следует подчеркнуть, что на основании ст. 6 Закона о тарифах на электроэнергию субъекты РФ вправе устанавливать тарифы на услуги по передаче электроэнергии по распределительным сетям только в рамках, предусмотренных федеральными органами по установлению соответствующих тарифов с определением предельных и минимальных уровней. Поэтому в случае нарушения установленного порядка применения государственных регулируемых цен (тарифов) субъекты электроэнергетики и иные допустившие такое нарушение лица возмещают в соответствии с гражданским законодательством убытки, причиненные таким нарушением другим лицам, и несут иную предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность. При этом значимым для современной практики регулирования энергоснабжения в России является обеспечение, как отмечает П. Г. Лахно, "баланса прав и ответственности субъектов Российской Федерации за электроснабжение на своих территориях за счет: обязательного включения в тарифы на энергию затрат на простое воспроизводство; финансовой ответственности (через систему межбюджетных отношений) за платежеспособность коммунальных и муниципальных потребителей; передачи специальным структурам субъектов Российской Федерации полномочий главного акционера в региональных энергокомпаниях" <4>. -------------------------------- <4> Лахно П. Г. Принципы энергетического законодательства // Предпринимательское право в рыночной экономике / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2004. С. 118 - 119.

В заключение необходимо подчеркнуть, что в рассматриваемом вопросе принципов и методов построения отношений в сфере электроэнергетики представляет интерес соответствующая нормотворческая и правоприменительная практика стран Европейского Союза, в том числе с позиции учета других энергетических составляющих. Имеется в виду построение правового механизма, который ориентирован на увязку потребления нефти, газа, угля для энергопроизводства в зависимости от уровня энергосберегающих технологий, наличия конкурентных начал между электроэнергетическими компаниями, а также последних с компаниями, производящими другие виды энергии. Этой проблеме придается особое внимание в Директивах ЕС по электричеству, ст. 3 которых в качестве цели нового регулирования энергетического хозяйства выделяет создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и в соответствии с экологическими аспектами продолжительно действующего энергетического рынка <5>. -------------------------------- <5> Подробнее см.: Зеккер Ф. Ю. Свобода посредством конкуренции. Конкуренция посредством регулирования. Реформа энергетического права в свете опыта энергетического права США // Энергетическое право. 2005. N 2. С. 11. Продолжение статьи см. в: Энергетическое право. 2006. N 1. С. 16 - 22.

С учетом складывающихся в мире тенденций по формированию в высокоразвитых странах энергетического права как значимой комплексной отрасли в России все отчетливее просматриваются его ключевые источники в качестве элементов отечественной системы законодательства. В целях дальнейшего совершенствования и систематизации энергетического законодательства, по мнению ряда специалистов, следует избрать в качестве формы основополагающего юридического акта Энергетический кодекс Российской Федерации <6>. Полагаю, при принятии такого подхода для построения современной модели энергетического законодательства страны в таком кодифицированном акте необходимо в качестве базовых положений зафиксировать принципы и методы комплексного правового регулирования отношений, складывающихся в процессе поиска, добычи с получением, транспортирования, переработки, распределения и потребления энергетических ресурсов различного вида <7>. -------------------------------- <6> Катренко В. Российскому ТЭКу нужна энергия добротных законов // Планета Энергия. 2002. N 1. <7> Подробнее о целесообразности такого подхода к правовому регулированию отношений, складывающихся с участием структур топливно-энергетического комплекса (ТЭКа) см.: Лахно П. Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. N 1. С. 13 - 14.

Название документа