Документы территориального планирования как гарантия прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при резервировании и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

ДОКУМЕНТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ГАРАНТИЯ ПРАВ СОБСТВЕННИКОВ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ, ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ И АРЕНДАТОРОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ РЕЗЕРВИРОВАНИИ И ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

А. П. РЕВЯКИН

Ревякин А. П., ассистент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Представляется, что одной из самых серьезных гарантий прав собственников, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельного участка при его резервировании и возможном изъятии для государственных и муниципальных нужд, по мысли федерального законодателя, должна была являться ссылка публичного субъекта на документы территориального планирования. Ведь ни предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка, ни предоставление нового земельного участка взамен изымаемого, ни включение всех необходимых затрат на спокойное использование земли в выкупную цену, ни льготный срок, предшествующий изъятию земельного участка, в сущности, не могут вернуть ущемленному собственнику главного - самой земли как основы его жизни и деятельности и как средства производства, как имущества, наконец. В связи с вышеизложенным крайне важным являлся механизм реализации нормы, изложенной в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой изъятие (а значит, в силу ст. 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации, и резервирование) земельных участков возможно лишь в нескольких случаях: 1) в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2) в связи с размещением особо важных объектов, при исключительности случая их размещения и невозможности иного решения задачи, без ущемления обладателей прав на землю; 3) в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Особую сложность на практике представляет доказывание исключительности случая принудительного изъятия (и резервирования) земельных участков для государственных нужд и невозможности иного размещения, указанного в ч. 2 ст. 49 ЗК РФ, объекта. Представляется, что законность резервирования земельных участков для размещения объектов, перечисленных в ст. 49 Земельного кодекса, и этих участков изъятия должна в обязательном порядке подтверждаться ссылкой на такой документ территориального планирования (глава III Градостроительного кодекса Российской Федерации), как генеральный план города, как основной документ территориального планирования (ст. 23) <1>. -------------------------------- <1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // Российская газета. 2004. N 290.

Вместе с тем судебная практика, практика высших судебных инстанций исходят из той точки зрения, что именно на государственный орган возложено бремя доказывания необходимости изъятия земли и отсутствия иных вариантов размещения объекта. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в Определении от 28 февраля 2008 г. N 1828/08 отметил, что "обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение" <2>. А поскольку Суду не были представлены доказательства необходимости строительства объектов для нужд города в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также доказательства отсутствия других вариантов размещения этих объектов, суд, руководствуясь ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, правомерно пришел к выводу, что распоряжение администрации об изъятии земельного участка в оспариваемой части не соответствует нормам земельного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителей, а потому, руководствуясь ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обоснованно удовлетворил заявленные требования <3>. ВАС РФ, в свою очередь, исходя из вышеизложенного, отказал в передаче дела в Президиум Суда для рассмотрения по существу. -------------------------------- <2> Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. N 1828/08 // СПС "КонсультантПлюс". <3> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 14. Ст. 1210; 2006. N 1. Ст. 8; 2007. N 41. Ст. 4845.

Можно утверждать, что судебная практика достаточно определенно придерживается указанной позиции в вопросе о том, на кого возлагается бремя доказывания обоснованности изъятия земельного участка. Еще в 2005 г. Федеральный арбитражный суд Центрального округа в своем Постановлении указал, что принудительное изъятие земельного участка для размещения объектов государственного или муниципального значения допускается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов <4>. -------------------------------- <4> См: Постановление ФАС Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18 // СПС "КонсультантПлюс".

При этом в этом же судебном акте указано, что в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения этих объектов не представлено, то суд обоснованно в силу требований ст. 13 ГК РФ признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" (ред. от 04.10.2012) <5> (в дальнейшем - Положение о резервировании) решение о резервировании земель принимается на основании документов территориального планирования. -------------------------------- <5> Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" (ред. от 04.10.2012) // Российская газета. 2008. N 160.

С 1 января 2013 г. в силу вступил запрет на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, подготовке документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, а также на предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии правил землепользования и застройки (ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Общественность имеет возможность участвовать в обсуждении указанных документов. Следовательно, при ссылке на данные документы публичный интерес действительно выступает как общественный в подлинном понимании. Законодатель в Положении о резервировании предусмотрел и такую гарантию, как возможность ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель, а также опубликование сообщения о резервировании в СМИ. Согласно частям 7 и 8 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа. Указанные законоположения необходимо однозначно признать позитивными. Однако на практике в настоящее время возникают ряд проблем в процессе принятия документов территориального планирования, и гарантии прав обладателей земельных участков соблюдаются не в полной мере. Это вызвано несколькими причинами. Во-первых, действительно, при утверждении документов территориального планирования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, а заинтересованные лица имеют возможность направить свои замечания уполномоченному органу государственной власти или органу местного самоуправления для включения в протокол публичных слушаний. Однако на практике включением в протокол публичных слушаний вышеуказанных замечаний публичный субъект и ограничивается. Как правило, властным субъектом готовится решение с указанием на то, что предложения заинтересованных лиц учтены. Таким образом, требования законодательства, и в частности ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выполняются лишь формально. Проведение публичных слушаний и учет мнения населения при принятии документов территориального планирования и основного документа территориального планирования - Генерального плана поселения - зачастую носят формальный характер, не способствуют реализации законных прав и интересов правообладателей земельных участков в границах поселения. Разумеется, законодателем предусмотрены нормы гарантии, согласно которым документы территориального планирования могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке в случае, если их права нарушаются или могут быть нарушены вышеуказанными документами. Так, например, такая норма содержится в ч. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, применительно к генеральному плану поселения, городского округа. Однако сам проект документа территориального планирования не может быть оспорен в судебном порядке, т. к. это противоречило бы основным началам процессуального законодательства, и такое положение необходимо, видимо, признать правильным, вместе с тем в момент, когда такой проект становится нормативно-правовым актом и его можно оспорить в суде, права природопользователя вполне могут быть ущемлены. Таким образом, создается странная ситуация. С одной стороны, обладатель земельного участка заранее знает, что готовится документ, который, по его мнению, будет его законные права и интересы ущемлять. Такой ущемленный природопользователь уведомляет публичного субъекта о недопустимости такой ситуации, путем направления соответствующих замечаний в рамках процедуры публичных слушаний. Обладатель прав на землю, с одной стороны, уверен, что его замечания будут приобщены к проекту генерального плана, поскольку согласно, например, ч. 12 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа. С другой стороны, лицо, направившее замечания, совсем не может быть уверено, что оно будет услышано публичным субъектом. Более того, на практике сегодня, особенно в условиях той спешки, в которой принимаются документы территориального планирования, оно может быть уверено в обратном. Такое положение вещей делает учет мнения населения при принятии документов территориального планирования во многом институтом декларативным и должно быть изменено. Во-вторых, хотя законодателем предусмотрена возможность обращения заинтересованных физических и юридических лиц к публичному субъекту с предложениями о внесении изменений в документы территориального планирования, однако изменения принимаются согласно той же процедуре, что была описана выше, и следовательно, права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли по-прежнему не гарантированы должным образом. Более того, например, ряд положений Градостроительного кодекса вообще позволяют внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов, например, в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, без проведения публичных слушаний (ч. 18 ст. 24 ГрК). На наш взгляд, решением указанной проблемы было бы внесение в законодательство изменений, согласно которым предложения, высказанные на публичных слушаниях по проектам документов территориального планирования, в обязательном порядке должны быть учтены путем мотивированного принятия либо мотивированного отклонения публичным субъектом, в форме ненормативного акта, который можно было бы обжаловать в трехмесячный срок со дня, когда данные предложения приняты либо отклонены, по действующим правилам процессуального законодательства. Это позволило бы в рамках производства об обжаловании ненормативных актов приостанавливать процедуру рассмотрения проектов документов территориального планирования, предотвратило бы возможные нарушения прав природопользователей, гарантировало бы их права в дальнейшем, при резервировании и изъятии земельных участков для государственных нужд.

Название документа