Основные положения и комментарии к принятым изменениям в законодательстве

(Редакционный материал)

("Жилищное право", 2008, N 7)

Текст документа

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

К ПРИНЯТЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

21 - 22 мая прошел Круглый стол "Актуальные проблемы земельно-имущественных отношений: практика и пути решения". Было много выступающих, но пока рассмотрим выступление Елены Витальевны Лебедевой. Тема ее выступления: "Основные положения и комментарии к принятым изменениям в законодательстве".

Тенденции к изменениям, которые произошли в 2007 г. и касаются нормативного регулирования земельных правовых отношений, заложились еще в 2006 г. В первую очередь они связаны с попыткой законодателя урегулировать порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, а также их изъятия для этих нужд. Надо сказать, что сам порядок отсутствовал в Земельном кодексе РФ и других нормативных актах. Эти новшества появились в 2006 г. и были некой "ласточкой" для дальнейших изменений, которые приняли более обширный характер в 2007 г.

Основные поправки были внесены Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд".

До этих поправок Земельный кодекс содержал понятие "резервирование", но в нем не был раскрыт порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, как он влияет на права собственников, арендаторов и иных землепользователей.

В ст. 49 Земельного кодекса речь шла об изъятии земельных участков, но это была последняя стадия процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Чтобы изъять земельный участок, его нужно сначала зарезервировать.

Таким образом, 10 мая 2007 г. Федеральным законом N 69-ФЗ были внесены существенные поправки в ряд законов, а именно:

- Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

- Земельный кодекс РФ;

- Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую";

- Градостроительный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В Земельном кодексе появились ст. 56.1, и ст. 70.1. В ст. 56.1, речь идет о том, что земли, которые резервированы для государственных и муниципальных нужд, ограничены в обороте, а также о том, что в результате резервирования появляется ограничение прав землепользователей и собственников. Собственно, она носит оценочный характер, поскольку отсылает к ст. 40 Земельного кодекса и другим федеральным законам, которые должны устанавливать ограничение прав у собственников на такие земельные участки.

В ст. 70.1 ЗК РФ ("Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд") как таковой порядок резервирования земель не прописан. Более того, нормы этой статьи также носят оценочный характер и указывают, что порядок резервирования для государственных и муниципальных нужд определяется Правительством РФ.

Поговорим вообще о понятии резервирования.

Резервирование - это первичная стадия последующего изъятия земельного участка.

При этом сначала должно быть принято решение или акт о резервировании конкретного земельного участка. Неважно, находится ли он в собственности частного, физического или юридического лица либо этот земельный участок находится в государственной, муниципальной собственности или собственности субъекта РФ, - должен быть принят соответствующим уполномоченным на то органом акт о резервировании.

В отношении земель, которые находятся в федеральной собственности, это федеральный орган исполнительной власти. Если речь идет о резервировании земель, находящихся в собственности субъекта РФ, - это исполнительный орган конкретного субъекта РФ. Соответственно, для земель, находящихся в муниципальной собственности, это орган местного самоуправления (администрация муниципального образования).

Что же касается земель, которые находятся в собственности частных лиц (физических или юридических), то акт о резервировании принимает орган, для целей которого нужно изымать данный земельный участок. Так, например, если нужно изъять участок для федеральных нужд, то, соответственно, это Правительство РФ; для нужд субъекта РФ - субъект РФ и т. д.

В соответствии со ст. 70.1 земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Но в данной статье есть исключение, которое говорит о том, что допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет.

Необходимо отметить, что частного сектора это не касается, т. е. если такие земли находятся в частной собственности юридических или физических лиц или они предоставлены государственными или муниципальными органами в аренду, то этот двадцатилетний срок применяться не может, даже если планируется сооружение линейных объектов. Здесь будет действовать общее положение о семи годах. В пределах этого срока невозможно осуществлять какие-либо улучшения земельных участков, в том числе связанных со строительством. После того как произошло резервирование земельного участка в рамках этого срока, должно быть принято (или не принято) решение об изъятии земельного участка.

Если в пределах этого срока принято решение об изъятии, то земельный участок подлежит изъятию. В свою очередь, прекращаются права арендаторов, землепользователей, пользователей, у которых находится этот земельный участок на постоянном бессрочном пользовании. В случае если земельный участок находится в государственной собственности, то права на него по-прежнему остаются.

Если земельный участок находится в частной собственности, у частного собственника права прекращаются, а вот у государственного или муниципального образования права собственности возникают.

Необходимо отметить, что решение об изъятии земельного участка подлежит обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре в рамках недвижимого имущества. То есть этот акт является обременением, которое подлежит регистрации в органах Федеральной регистрационной службы (ФРС). Таким образом, при покупке того или иного земельного участка имеет смысл брать выписки из ЕГРП, чтобы понимать, есть ли данное обременение на земельный участок или нет. Также необходимо изучить статус этого участка, потому что такое обременение может влиять на цену. Таким образом, вы можете ее урегулировать или отказаться от нее, если у вас есть какие-то строительные планы, которые приведут к улучшению земельного участка.

Нужно иметь в виду, что решение о резервировании не подлежит государственной регистрации, несмотря на то что это тоже обременение. Как правило, зарезервированный участок обычно изымается. Практически нет таких случаев, когда участок был бы сначала зарезервирован, а потом не изъят. Отметим также, что не подлежат компенсации улучшения, произведенные уже после резервирования. Короче говоря, в течение семи лет ничего невозможно сделать.

Но возникает вопрос: как отследить? В первую очередь нужно определить, кто собственник этого земельного участка, находится ли этот участок на праве постоянного бессрочного пользования или в аренде, арендован ли у государства. Если собственник земельного участка - субъект РФ, то акт о резервировании принимает он. Если это муниципальная земля, то, соответственно, органы местного самоуправления. Поэтому нужно обратиться с запросом к этим органам о том, не находится ли данный участок в резерве, т. е. не ограничен ли он в обороте.

В этом случае вам могут дать только два ответа. Либо вам скажут: "Да, зарезервирован", - и тогда вы примете решение, либо вам скажут: "Не был зарезервирован", - в этом случае вы можете приобрести этот участок. Если окажется, что до того, как вы получили этот ответ, он все-таки был зарезервирован и по какой-то причине вам дали недостоверную информацию, то можно с данным вопросом обращаться в суд.

Рассмотрим, при каких условиях вообще может быть зарезервирован участок. Согласно ст. 49 Земельного кодекса земельный участок может быть зарегистрирован в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, размещением объектов атомной энергетики, объектов обороны безопасности, космической деятельностью и т. д.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется также в случаях, связанных с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Согласно этому подпункту перечень получается незакрытым, его можно расширять не только федеральными законами, но и законами субъектов РФ.

Приведем яркий пример. Это Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этот Закон и есть пример того закона, которым установлены причины, по которым может быть зарезервирована земля. Там земля не только резервируется для олимпийских объектов - земля резервируется и для сохранения архитектурно-планировочной целостности того комплекса, который там будет создаваться.

И конечно, этот Закон - пример того, что даже прописанные в Земельном кодексе ограничения, связанные с изъятием, - всего лишь фикция, потому что указанным Законом внесены изменения и в Закон о введении в действие Гражданского кодекса, и в Закон о введение в действие Земельного кодекса. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставление этих участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, резервирование земель в связи с организацией проведения Олимпийских игр в городе Сочи и развитием города Сочи как города климатического курорта регулируется Земельным кодексом.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что такие законы будут специальными по отношению к Земельному кодексу. А в этом случае можно в специальном законе, который будет иметь преобладающую силу, прописывать, конечно, что угодно. Например, процедуру изъятия и резервирования, которая прописана отдельно для изъятия и резервирования земель под Олимпиаду. Нигде не сказано, что для каких-то объектов должны быть какие-то исключения. В этом Законе процедура резервирования и изъятия очень жесткая. Это особенно касается частных физических и юридических лиц, у которых находится в собственности земля. То есть если земля находится в аренде или в постоянном бессрочном пользовании, то в рамках этого Закона происходит только оценка объекта недвижимости, который на нем расположен.

Значит, для собственников земельных участков в этом Законе предусмотрен такой вид компенсации, кроме денежной, как предоставление иного участка. Но нигде не сказано - аналогичного по метражу, по виду разрешенного использования и т. д., т. е. может быть предоставлен совершенно любой участок. Например, на земле, где расположен торговый центр и гараж, предоставят землю сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, Земельный кодекс (подп. 3 п. 1 ст. 49) допустил возможность принятия вышеуказанных законов. С юридической точки зрения можно утверждать, что нет гарантии, что это не сможет произойти с землями каких-либо других категорий. Пока такой тенденции нет. Но для строительства дорог и линейных сооружений тоже может быть. Если посмотреть на план развития Московской области, то здесь предусматривается много строительства различных линейных сооружений.

Возникает вопрос: на чьих землях все это будет построено? Та же история с "бетонкой", которая идет по Московской области. И возможно, в рамках строительства данной Московской областной кольцевой автодороги тоже может быть принят закон. Причем не только федеральный, но и как сказано в подп. 3 п. 1 ст. 49. Что там будет написано - пока не ясно.

Кроме того, на сегодняшний день по Москве действует Порядок, утвержденный Постановлением Правительства Москвы N 257-пп от 10 апреля 2007 г. Этим Постановлением утверждено Положение о взаимодействии органов власти города Москвы по вопросам, касающимся изъятия земельного участка. Там прописана процедура резервирования и процедура изъятия. Департамент земельных ресурсов города Москвы и Департамент имущества города Москвы нанимают определенных оценщиков. То же самое - и в Законе об Олимпиаде.

К чему это влечет? Во-первых, понятно, что оценят по минимуму. Во-вторых, частному собственнику придется потратиться на эту оценку и походить на судебные заседания. То есть на сегодняшний день единственный способ пытаться отбить резервирование - сам факт резервирования, и если оно все-таки произошло и принят акт об изъятии - отбивать компенсацию только в судебном порядке.

По сути, само резервирование для частных, юридических и физических лиц не влечет за собой последствия в виде, например, невозможности отчуждения, т. е., как ни странно, зарезервированную землю можно продавать. Есть единственное ограничение в п. 2 ст. 27 ЗК РФ, где сказано, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных законом. Но речь идет о землях, которые предоставляются впервые, т. е. сейчас они находятся в государственной и муниципальной собственности и впервые кому-то предоставляются в частную.

Компенсация

В компенсацию должны входить ваши права на этот участок, может быть право аренды, право постоянного бессрочного пользования. Они тоже подлежат оценке.

Объекты

Они тоже оцениваются, но совокупная стоимость прав на участок и объекта недвижимости, если он возведен, - это не все, что вы можете попросить. Вы можете претендовать также на убытки, причем не только на реальные убытки, но и на упущенную выгоду. Если вы запасетесь различными контрактами или у вас есть контракты, которые будут исполняться после изъятия, то вы сможете доказать и упущенную выгоду.

Итак, если ваш земельный участок зарезервировали и вы не смогли это резервирование предотвратить, начинайте собирать доказательственную базу о доказывании ваших убытков в будущем. Это все договоры, контракты с вашими контрагентами. Дело в том, что при резервировании и последующем изъятии залогодержатель имеет право потребовать досрочного прекращения и получения кредита, пеней, неустоек и всего, что предусмотрено договором об ипотеке. Можно эти данные расценивать как убытки.

Таким образом, все эти неустойки вы тоже можете вписать в убытки. Но здесь вопрос оценочный. Нельзя утверждать, что суд на сто процентов удовлетворит это дело. В каждом случае нужно будет доказывать индивидуально.

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда N 11 от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением Земельного законодательства" сказано, что в том случае, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, который собираются изымать, или когда покупная цена в решении об изъятии не указана, арбитражный суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Как говорится, "из песни слов не выкинешь". Раз написано, суд должен применять, единообразную практику должен соблюдать.

Если так получилось, что позарез нужно что-то реконструировать или сделать и вы готовы потом судиться за это, то вы можете осуществить эту реконструкцию и требовать от суда в соответствии с Постановлением, чтобы он оценил на момент рассмотрения спора.

Договор аренды земельного участка, который зарезервирован, неважно - в частной собственности он находится или в государственной, а также публичные сервитуты, которые устанавливаются на земельный участок, не могут превышать срок самого срока резервирования. То есть, если у вас зарезервировано на семь лет, значит, аренду вы можете заключить с другими лицами только на семь лет. Кроме этого, если у собственника изымают участок для государственных и муниципальных нужд, а этот участок был, в свою очередь, кем-то арендован, вам арендатор тоже может выставить убытки. В свою очередь, и вы эти убытки путем регресса тоже можете выставить. Допустим, договор был заключен с арендатором на 10 лет, потом принимают акт о резервировании - понятно, что это уже упущенная выгода. Ее можно компенсировать.

Что касается частных сервитутов, то в Законе о них ничего не сказано.

Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ были также внесены изменения в п. 8 ст. 31 Земельного кодекса. Раньше пункт звучал таким образом: в случае если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места о размещении объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа госвласти или органа местного самоуправления понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предоставлении, о предварительном согласовании места размещения объекта, т. е. независимо от продления. Сейчас фразу "независимо от продления срока действия решения" убрали. Таким образом, вот этот срок по предварительному согласованию мест размещения объекта он стал пресекать.

Существует арбитражная практика, которая была до изменений. Обратились в суд о признании незаконным бездействия администрации, поскольку администрация не продлевала этот срок и не компенсировала убытки. Администрация сослалась на то, что были внесены изменения. Но арбитражный суд отклонил конституционную жалобу администрации, указав на то, что отношения между сторонами были до внесенных изменений. Поэтому заявитель имеет право требовать возмещения убытков, несмотря на то, что не было продлено это разрешение. Но теперь это срок подсекательный, и поэтому в случае, если продление срока не осуществляется, убытки не возмещаются.

Часто возникает вопрос: если на земельном участке расположено здание, можно ли приобрести этот участок в собственность? На сегодняшний день получается некая коллизия норм Земельного кодекса, причем между собой, внутри. Это норма о преимуществе права на приобретение этих земельных участков и норма, связанная с п. 2 ст. 27 Земельного кодекса, где сказано, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Здесь все зависит от конкретной ситуации и способностей юриста или представителей доказать, что иное предусмотрено федеральным законом. И здесь стоит вопрос, какая норма является более специальной. Если убедить суд в том, что акт резервирования нарушает право на приобретение этого участка в собственность, то это тоже может быть основанием, поскольку собственник здания имеет преимущественное право на приобретение в аренду или в собственность. Это тоже может быть одним из оснований признания незаконным акта о резервировании.

Право аренды не исключает возможности приобретения земельного участка в собственность. Ранее в п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда N 11 было разъяснение, что если договор аренды заключен на земельный участок, то право собственности лишается приобретения. Но после изменений 2007 г. Арбитражный Суд "покаялся". Теперь Арбитражный Суд не использует этот пункт. Понятно, вы приобретете право собственности, они опять могут внести акт о резервировании. Но с вашего имущества только увеличится. Одно дело - оно у вас в аренде или в праве постоянного бессрочного пользования, и другое дело, если оно у вас в собственности.

Пример. Принимается решение о резервировании земельного участка, на котором находится объект. Кроме того, этот земельный участок находится в аренде. Могут ли в этом случае заставить рекультивировать?

В данном случае не могут заставить рекультивировать, потому что это улучшение земельного участка. Можно подписать соглашение. Скажем так, это отдано на откуп, т. е. и выкупная цена, и какие-то улучшения. Потому что в вопросе о компенсации даже сказано, что в случае осуществления в собственность земельного участка и иных улучшений, строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенных в границе зарезервированных земель, после информирования указанного лица о резервировании собственник участка несет риск отнесения на его затраты. По соглашению сторон можно договориться за определенную компенсацию или включение в компенсацию, и вы рекультивируете. Но обязанности закон не предусматривает.

Вернемся к изменениям. Существенные изменения были внесены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности".

Например, п. 9 ст. 22 Земельного кодекса, которая касается аренды земельных участков. До внесения изменения арендатор земельного участка имел право на передачу своих прав, обязанностей по договору аренды в течение срока этого договора, если арендовал землю государственную или муниципальную даже без согласия собственника. Но теперь после принятия изменений 24 июля добавилась фраза: "...но только если иное не установлено законом". Соответственно, эта фраза позволяет принять иной закон, который будет ограничивать право арендатора на передачу своих прав и обязанностей по договору аренды. Более того, было внесено изменение в ст. 36. Речь идет о приобретении прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположено ваше здание. Вот абз. 2 п. 1 этой статьи раньше звучал так: "Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды имеют граждане или юридические лица - собственники зданий". Сейчас звучит немножко по-другому: "...если иное не установлено федеральным законом". Таким образом, любой иной федеральный закон может изменить положение вещей.

Федеральный закон N 69-ФЗ, когда вносил изменения в ст. 28 Закона о приватизации государственного, муниципального имущества, гласил, что отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки, находящиеся в границе земель, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд. То есть все участки, когда Федеральный закон N 69-ФЗ был принят, - и частной собственности, и государственно-муниципальной - они все не могли быть отчуждены, если все эти участки были зарезервированы. Понятно, что это противоречило нормам Земельного кодекса именно в части частных лиц. И 8 ноября 2007 г. Федеральным законом N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения, устраняющие эту коллизию, и сказано уже, что отчуждению не подлежат участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Но вот эти изменения Закона N 261-ФЗ, что самое удивительное, были почему-то приняты в рамках Федерального закона о морских портах. Закон N 261-ФЗ - это Закон, который изменил Земельный кодекс, это Закон о морских портах. И в Законе о морских портах вопрос резервирования вообще не стоит. Кроме того, Закон N 212-ФЗ определился с ценой выкупаемого земельного участка, что нашло отражение в Земельном кодексе и в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества. Он урегулировал порядок определения цены этих земельных участков, т. е. порядок оплаты в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, определяется Правительством РФ. В отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или государственной собственности, на которой не разграничена, определяется исполнительными органами власти субъектов РФ. И цена на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, - соответственно, органами местного самоуправления.

Перечень документов и прилагаемое заявление о приобретении прав на земельный участок. На сегодняшний день в связи с изменениями перечень должен устанавливаться федеральным органом, исполнительной властью, уполномоченной на осуществление функции по нормативному и правовому урегулированию земельных отношений. Сегодня такой Перечень утвержден Приказом Минэкономразвития N 370 от 30 октября 2007 г.

Что касается Закона о кадастре недвижимости, то к нему на сегодняшний день принят ряд актов, которые позволяют с этим Законом более детально работать:

1. Приказ Минюста от 19 марта 2008 г. N 66 "Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории".

2. Приказ Минюста от 20 февраля 2008 г. N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости".

Новый Закон о кадастре недвижимости для земельных участков ничего особо нового не принес, а что касается объектов, зданий, строительств, сооружений, то кадастровый учет позволяет индивидуализировать, например, объект незавершенного строительства, потому что раньше, учитывая, что они не проходили кадастровый учет, было сложно прописывать в договоре. Сама постановка на кадастровый учет здания, сооружения не носит обязательного характера. Неудивительно, если в будущем его сделают обязательным. Просто, видимо, на сегодняшний день система не может переварить такое количество информации - очень много объектов. Здесь осталась по-прежнему обязательной постановка на кадастровый учет, потому что земельный участок, не прошедший кадастровый учет, не может быть предметом договора купли-продажи. А вот здания, сооружения можно было бы ставить на кадастровый учет. Во-первых, это индивидуализирует его, особенно это касается объектов незавершенного строительства, а во-вторых, позволит избежать различных конфликтов, связанных с самим объектом.

3. Приказ Минюста от 20 февраля 2008 г. N 34 "Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимости". Здесь прописана форма заявления, с которой нужно обращаться для постановки на кадастровый учет.

4. Отдельно есть формы кадастровых паспортов зданий, строений, сооружений и объекта незавершенного строительства, утвержденные тоже Приказом Минюста от 18 февраля 2008 г. N 32.

5. Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. N 52 "О порядке доведения кадастровой стоимости земельного участка до сведения налогоплательщика".

Организаторы Круглого стола: журнал "Акционерный вестник" и Институт корпоративного развития. Журнал "Жилищное право" выступил информационным спонсором.

------------------------------------------------------------------

Название документа