Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России

ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ

Галиновская Елена Анатольевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Значение сельскохозяйственного сектора для экономического развития российского общества нашло отражение в принятии приоритетного национального проекта "Развитие АПК". Реализация основных задач, поставленных этим проектом, заставляет еще раз оценить методы государственной поддержки и государственного участия в АПК, выявить и сформировать основные концептуальные подходы к обновлению процессов государственного регулирования одного из существенных секторов экономики России. Изучая аграрные правовые отношения, юридическая наука особое внимание уделяет учету особенностей сельского хозяйства в правовом регулировании, влиянию права и законодательства на формирование аграрного рынка и выведение сельского хозяйства из кризисной ситуации. Однако наиболее важной остается проблема правовых методов государственного регулирования аграрного производства. Тема методов государственного регулирования оказалась одной из основных и при разработке проекта Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <*>. Не менее актуальной является эта тема и при решении проблемы разграничения полномочий в области государственной поддержки АПК между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением; при разработке и реализации инвестиционных проектов для АПК; при обсуждении возможности вступления России в ВТО. Можно сказать, что за последнее время в очередной раз выделено несколько основных направлений государственного участия в регулировании аграрных отношений. -------------------------------- <*> Автор статьи является членом рабочей группы по разработке данного законопроекта.

Помимо реализации основных идей аграрной реформы, связанных с разгосударствлением и приватизацией имущества, реорганизацией сельскохозяйственных предприятий, к этим направлениям относятся следующие: продолжение структурных изменений в аграрном секторе и связанное с этим уточнение правового положения субъектов сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств прежде всего); определение особых условий участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в финансовых отношениях, в том числе налогообложение и меры финансовой поддержки участников сельскохозяйственного производства; государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, к которым традиционно относятся растениеводство и животноводство, как основные виды сельскохозяйственного производства, ветеринария и мелиорация земель, семеноводство, селекционная деятельность и некоторые другие; особенности использования земли в целях сельскохозяйственного производства (прежде всего установление особого режима земель сельскохозяйственного назначения); формирование рыночных отношений и опосредование отношений участников аграрного рынка нормами права о договорах поставки сельскохозяйственной продукции, об оказании услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям, поддержка материально-технического снабжения сельскохозяйственного производства; контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственного производства; поддержание научных исследований, сельскохозяйственного образования; развитие сельских территорий. Нельзя сказать, что перечисленные направления регулирования аграрных отношений отличаются от тех, что традиционно и ранее составляли основу сельского хозяйства, разумеется, за исключением относительно новой сферы правового обеспечения аграрного рынка. Действия последнего времени по модернизации общества, экономики и права коснулись не столько структуры и материального содержания аграрного производства, сколько качества аграрных отношений. Основной задачей в первоначальный переходный период экономических преобразований являлась реорганизация аграрного сектора, с тем, чтобы субъекты аграрного производства могли адаптироваться к новым рыночным, правовым и социальным условиям. С этим связаны были идеи в области разгосударствления и приватизации аграрной экономики. Правовые решения в данном случае были обеспечены принятием ряда нормативных актов, направленных на реорганизацию основных хозяйственных товаропроизводителей - колхозов и совхозов, созданием правовых условий для индивидуального и семейного предпринимательства в сельском хозяйстве (крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств), приватизации средств производства - земли и иного имущества, находившегося в пользовании колхозов и совхозов. Уже в период проводимых экономических реформ наблюдался разрыв в реформировании и развитии аграрного сектора и иных секторов экономики. Формирование рыночных основ в сельском хозяйстве изначально шло по "особому сценарию". Это в целом было оправдано особенностями приватизационных процессов и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Но как показало время, особый подход более оправдан при наличии четкой общей картины реформирования экономики, где сельское хозяйство занимает известное место, и при жестко очерченном и контролируемом временном периоде проведения преобразований. В основе реформирования, как известно, были идеи приватизации земли как основного ресурса сельскохозяйственного производства и создания условий для формирования так называемой многоукладной экономики, реорганизации колхозов и совхозов и создания крестьянских хозяйств. С этой целью, а также для обеспечения основных процессов была создана особая правовая база, отличная от тех нормативных актов, на основании которых осуществлялась реорганизация предприятий иных отраслей хозяйства <*>. Однако процесс реорганизации затянулся. И, хотя уже в то время подчеркивалось, что аграрная реформа осуществляется не изолированно, а как составная часть экономической реформы, поэтому законы и другие правовые нормативные акты, которые относятся ко всем отраслям народного хозяйства, регулируют и отношения в агропромышленном комплексе <**>, особенности имущественного режима сформированных на основе бывших колхозов и совхозов новых сельскохозяйственных организаций привели к тому, что общие положения принятого примерно в то же время Гражданского кодекса РФ, федеральных законов, регулирующих деятельность коммерческих организаций, с трудом распространялись на вновь образованные аграрные субъекты. Допущенные при реорганизации ошибки, а в ряде случаев и пренебрежение к необходимости точного соблюдения норм права только усложнили сложившуюся ситуацию. -------------------------------- <*> Начало реорганизации сельскохозяйственного производства было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации", принятым на основании этого Указа. В дальнейшем было принято Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". <**> См.: Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и решения: Монография / Отв. ред. З. С. Беляева, О. А. Самончик. М., 1998. С. 4.

В результате в начале - середине 90-х гг. XX в. преобразования в аграрной экономике были, по сути, отделены и отдалены от преобразований в иных экономических отраслях не только организационно, но и юридически. Глубина разрыва, усугубившаяся существенным отставанием развития аграрного сектора, со временем увеличивалась, в нем наметились кризисные явления. При этом проблема заключается, как представляется, и в усугублении инерционных процессов в развитии сельского хозяйства, и в том, что не состоялось окончательное вхождение аграрного сектора в новые правовые условия хозяйствования. Сохранение данной ситуации, по сложившемуся мнению, приведет к резкому обострению таких проблем, как развитие финансирования структурно-технологической модернизации сельского хозяйства; обеспечение занятости населения, проживающего в сельских территориях; поддержание и развитие их социальной инфраструктуры, существенная часть экономической нагрузки, по финансированию которой прямо или косвенно ложится на сельское хозяйство; воспроизводство природных ресурсов, используемых в сельском хозяйстве. Сохранение низкого уровня конкурентоспособности аграрного сектора, возможности его развития не позволят повысить уровень жизни сельского населения, обеспечить спрос на продукцию сельского хозяйства и продовольствие силами отечественного производства. Не лучшим образом складывалась и правовая ситуация. Обозначенное особое направление в регулировании приватизации и разгосударствлении должно было, по идее, привести отношения собственности и оборота товаров в сельском хозяйстве к "общему знаменателю" регулирования данного круга отношений с тем, чтобы сельскохозяйственный товаропроизводитель, сохраняя собственную специфику, стал адекватным участником правовых отношений, "внятным" и полноценным партнером в сделках с субъектами - представителями иных экономических отраслей (промышленной, энергетической, финансовой). Однако пока этого не произошло. Участники аграрного производства (возможно, в этом сыграла роль и затянувшаяся обособленность формирования отношений собственности и структурных преобразований) пока еще не до конца освоили общие требования гражданского, земельного и иных отраслей законодательства, равным образом распространяющиеся на всех участников экономических отношений. В результате в аграрном секторе чаще, чем в иных отраслях, можно столкнуться с игнорированием или непониманием необходимости соблюдения правовых требований о статусе юридических лиц, договорной дисциплине, да и с правовой неграмотностью в целом. Правовые методы обеспечения экономических отношений, защиты прав собственников и участников рынка при таких обстоятельствах должным образом не работают. Подобное положение увеличивает разрыв между аграрным и иными секторами экономики (явления подобного рода присутствуют везде, но в сельском хозяйстве они более заметны и масштабны), "останавливает" при принятии решений об инвестировании в сельское хозяйство. В сложившейся ситуации правовое регулирование в сельском хозяйстве должно решать как минимум две задачи: - дальнейшее юридическое закрепление преобразований и государственного регулирования этой отрасли, в том числе корректировка реализуемых методов и исправление допущенных просчетов; - усиление правовой защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей, для чего необходимо более внимательное соотнесение норм, регулирующих отношения в сельском хозяйстве, с общими положениями базовых отраслей права; постоянный анализ участия аграрных товаропроизводителей в правовых отношениях для выявления подлинной специфики аграрных правоотношений; повышение правовой дисциплины и грамотности. Однако, для того чтобы законодательное регулирование аграрных отношений развивалось в нужном направлении ради решения наиболее важных социальных и экономических проблем, необходимо определить выбор направлений и методов государственного регулирования аграрной экономикой. Исходя из общих представлений о регулировании государством экономических отношений, разные отрасли экономики и разная экономическая ситуация в государстве диктует разный набор методов регулирования. Это, в свою очередь, находит выражение в содержании нормативных правовых актов, закрепляющих основы государственной политики в области экономики в конкретный период времени. Для государственного регулирования переходного периода характерно сочетание методов прямого воздействия государства на экономику с применением методов косвенного регулирования. Для государств с развитой рыночной экономикой преобладающими являются методы косвенного регулирования. При этом концепции воздействия государства на рынок также различаются при решении вопроса об интенсивности такого воздействия и активности государственного вмешательства в рыночные процессы. В этом смысле выбор подхода в отношении сельского хозяйства и особенности правового регулирования, связанные с этим, тесно взаимодействуют с выявленной спецификой отрасли. В качестве основных особенностей сельскохозяйственного сектора принято выделять его существенную государственную, социальную и экономическую значимость. Сельское хозяйство является поставщиком практически всех основных отраслей производства, наполняет товарами продовольственный рынок. Помимо этого признана стратегическая значимость данного сектора. Еще одно важное значение аграрного сектора заключается в том, что он формирует особый жизненный уклад, отличный от городского, в сельскохозяйственном производстве традиционно было занято большое количество российских граждан. По данным статистики на 2004 год, это почти треть населения государства <*>. -------------------------------- <*> См.: Россия в цифрах 2005: Краткий статистический сборник. Официальное издание Федеральной службы государственной статистики. С. 71.

Как отмечается, к специфическим чертам сельскохозяйственного производства относятся в том числе существенное влияние на производство природно-климатических условий, использование земли как основного ресурса, многоотраслевой характер предприятий <*>. В качестве негативных отличий отмечается низкая инвестиционная привлекательность аграрного сектора, вызванная высокой капитало - и энергоемкостью <**>. Эти и иные, нередко противостоящие друг другу, факторы обусловливают важность участия государства в регулировании аграрной экономики в целях создания условий для инвестиционной привлекательности аграрного сектора, повышения его конкурентоспособности и устойчивости в условиях рынка, обеспечения продовольственной безопасности, создания условий для развития сельских территорий и улучшения условий жизни сельского населения. Причем и специфика аграрного сектора, и роль государства в его поддержке присущи сельскому хозяйству в различных государствах с различным развитием рынка. Российское же сельское хозяйство, помимо перечисленных особенностей, отличает затянувшееся кризисное состояние, которое является дополнительным основанием участия государственного регулирования и включения методов государственной поддержки для выравнивания ситуации. В связи с этим в России укрепились высказывавшиеся и ранее <***> идеи необходимости государственного регулирования экономики, в том числе путем общего укрепления законодательного регулирования аграрного сектора, государственного регулирования инвестиций в АПК, кредитования сельского хозяйства, регулирования потребления сельскохозяйственной продукции. -------------------------------- <*> См.: Петриков А. В. Специфика сельского хозяйства и современная аграрная реформа в России. М., 1995. <**> См.: Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2005. С. 334. <***> См., в частности: Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и решения: Монография / Отв. ред. З. С. Беляева, О. А. Самончик. С. 91 - 92.

Особенности аграрного сектора определяют и направления воздействия государства. К таким направлениям в настоящее время, то есть после первых реформенных преобразований, относятся: 1) преодоление кризисных явлений, дальнейшее обеспечение развития рыночных отношений в сельском хозяйстве с сочетанием государственной поддержки аграрного производства; 2) обеспечение защиты сельскохозяйственного товаропроизводителя на внешнем рынке; 3) обеспечение сельского хозяйства основными ресурсами - землей, недвижимым имуществом, необходимым для расширенного воспроизводства, капиталом, трудовыми ресурсами; 4) обеспечение социальных преобразований на селе, устойчивое развитие сельских территорий; 5) обеспечение научных исследований в АПК; 6) обеспечение интеграции и кооперации. Важное значение имеет также регулирование агропромышленной и агропродовольственной сфер, в состав которых входит сельскохозяйственное товарное производство. Реализация приведенных направлений государственного регулирования, в том числе и перечисленных, обеспечивается при помощи определенных методов, наиболее важная часть которых находит правовое выражение. К методам государственного регулирования аграрных отношений принято относить: регулирование цен, реализацию бюджетной, налоговой, кредитной политики, антимонопольное регулирование, разработку и реализацию программ в области АПК, применение балансового метода, который предполагает обеспечение баланса производства различных секторов АПК, и нормативного метода, предусматривающего определение объемов и структуры потребностей сельского хозяйства. Практически все представленные методы предполагают косвенное регулирование аграрных отношений. Однако до последнего времени прямое государственное регулирование и управление было преобладающим подходом при участии государства в аграрном секторе. Нельзя говорить, что косвенное регулирование совсем не имелось в виду, но процент его был невелик, а в некоторых случаях при обращении к косвенному регулированию предусматривалось прямое включение в отношения органов государственной власти или государственных организаций. Следует заметить при этом, что прямой и косвенный методы регулирования экономики предполагают применение разных методов правового регулирования. Так, прямой метод, заключающийся в прямом бюджетном финансировании отрасли или конкретных товаропроизводителей, участии государственных или муниципальных структур в производстве и управлении отраслью, то есть, собственно, государственное администрирование сельского хозяйства или иной отрасли, предполагает реализацию этого метода посредством административно-правового императивного регулирования. Косвенный метод - метод воздействия на рыночные механизмы без прямого участия в них государства, с использованием рыночных способов отношений - это как раз те методы, что были приведены ранее. Для успешной реализации таких методов предполагается специальное правовое регулирование гражданско-правовых по всему содержанию отношений, поскольку именно нормы о договорах, об организационной, правовых формах субъектов товарного производства, об обязательственных отношениях и обеспечении обязательств, прежде всего, опосредуют рыночные отношения. Вмешательство в эти процессы императивными методами регулирования для обеспечения развития одной отрасли экономики, даже весьма нуждающейся в государственной поддержке, вызывает сомнения. Это противоречит, в определенной степени, требованиям правового регулирования. Не менее важным является и то, что иные отрасли продолжают участвовать в рыночных отношениях по "обычным правилам", и к каким искривлениям рынка и правовых отношений могут привести данные методы, предсказать не всегда просто. И последнее, как представляется: при разработке косвенных методов регулирования, для чего они и возникли, не предполагалось прямое участие государства в процессе регулирования рынка. Аграрное законодательство последнего времени дает представление о том, какие направления и методы регулирования сельского хозяйства применялись в Российской Федерации, и позволяет сделать некоторые выводы о результатах <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" и Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которыми определены основы создания, функционирования и ликвидации таких форм хозяйствования, которые присущи аграрной сфере. В определенной мере отношение к хозяйственным формам использования земель сельскохозяйственного назначения имеет и Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве". К нормативным актам, устанавливающим особые условия финансовых отношений с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, следует отнести, прежде всего, Налоговый кодекс РФ (часть 2, глава 26.1 "Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)"), а также Федеральный закон от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей". Гражданским кодексом РФ (часть 2, раздел IV, глава 30, параграф 5 "Контрактация") и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", Законом РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1490-1 (ред. от 24 июня 1992 г.) "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами" (о данных нормативных актах можно говорить как о существенно устаревших), некоторыми другими нормативными актами определены особые условия участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в договорных отношениях. Ряд нормативных актов направлен на общее государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. К этим нормативным актам относятся Федеральные законы "О семеноводстве", "О племенном животноводстве", Закон РФ "О ветеринарии", "О мелиорации земель". Существенное значение в регулировании аграрных отношений имеют также нормативные акты, устанавливающие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

На одном из первых этапов преобразований был принят федеральный нормативный акт, устанавливающий общие основы регулирования агропромышленного комплекса, в котором предусматривались основные направления государственного регулирования АПК: Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ). В то же время специалистами неоднократно признавалась неэффективность действия данного нормативного акта, причины которой скрывались в том числе в оторванности установленных данным Законом положений от сложившейся в АПК реальной ситуации, общей декларативности положений. С точки зрения состава субъектов, ответственных за осуществление поддержки и государственного регулирования АПК, законодательством устанавливалась концепция участия, в том числе регулирования отношений, в области поддержки сельского хозяйства, как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления. Так, в частности, указывалось на то, что финансирование развития агропромышленного производства допускается за счет средств местных бюджетов; субъекты Российской Федерации осуществляют финансирование агропромышленного производства в соответствии с действующим законодательством. Надо сказать, что общий механизм программного регулирования допускал и допускает принятие не только федеральных, но и региональных и местных целевых программ в области поддержки сельского хозяйства. Однако до настоящего времени не определено и с правовой точки зрения не урегулировано само взаимодействие различных уровней государственной власти и местного самоуправления при осуществлении регулирования АПК. В целом идея поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя на уровне региона и муниципального образования актуальна. Однако, ввиду отсутствия концептуальных и правовых решений, на региональном уровне меры поддержки АПК сопровождаются установлением, в том числе проведенным на уровне нормативного правового акта, барьеров на ввоз и вывоз сельскохозяйственной продукции, протекционизм в отношении отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей в ущерб другим. Эти и другие проявления коррупции являются существенным препятствием развитию единого аграрного рынка и, в конечном счете, нормального развития сельского хозяйства страны. В том, что касается прямого воздействия на развитие аграрной сферы, помимо регулирования интервенций и госзакупок, немаловажную роль играют и иные законодательно закрепленные меры поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя. Среди них, возможно, наиболее важную роль играют меры налогообложения и обеспечение аграрной сферы земельными ресурсами. Так, сравнительно короткий период времени в Российской Федерации действуют нормы об упрощенном налогообложении сельскохозяйственных товаропроизводителей. Регулирование налогообложения при этом осуществляется на основе норм Налогового кодекса РФ о системе налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей или едином сельскохозяйственном налоге. Несколько сложнее складывается процесс регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения. Положения Земельного кодекса РФ, Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в целом направлены на решение задачи предотвращения сокращения сельскохозяйственных угодий и включение земельных ресурсов в рыночные отношения. Эта же задача преследовалась и исключением из ст. 63 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" норм о запрете залога земель сельскохозяйственного назначения. Однако действенность закрепленных механизмов на практике невысока. Правда, причины сокращения сельскохозяйственных земель связаны не столько с несовершенством законодательства, как это иногда представляется (правом предоставлен достаточный перечень правовых методов защиты прав собственников и пользователей сельскохозяйственных земель), а, скорее, с отсутствием возможности и заинтересованности основных собственников земли, самих сельскохозяйственных товаропроизводителей сохранить за собой сельскохозяйственные угодья. Сохранение дорогостоящих земельных ресурсов сельского хозяйства представляет собой комплексную, а не только земельно-правовую проблему. Несмотря на то, что в последние десять лет на федеральном уровне принято несколько законов, регулирующих аграрные отношения и реализующих некоторые методы государственной поддержки, законодательные тенденции последнего времени таковы, что значительная часть нагрузки в этой области перекладывается на субъекты РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Статья 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Правовым выводом в данном случае можно считать также то, что нормативные акты, закрепляющие идеи государственного регулирования экономических (в том числе аграрных) отношений, должны учитывать следующее: - методы регулирования должны быть обоснованны, отвечать основным тенденциям формирования общественных экономических отношений, которые предполагается урегулировать; - в перечне предполагаемых мероприятий надлежит вычленить те, которые возможно решить правовыми методами, а именно путем формирования новых, учета или совершенствования сложившихся правовых отношений, наделения конкретно определенных субъектов правами и связанными с ними обязанностями; - устанавливаемые правовые нормы должны быть согласованы с уже действующими нормами правового регулирования, если предполагается произвести реформирование только части экономических отношений (что характерно для ситуации в нашем государстве). Эффективность действия нормативного акта, регулирующего экономические отношения, зависит как минимум от двух параметров - реализуемое управленческое решение отвечает требованиям научной обоснованности, своевременности, целесообразности и соответствует условиям преобразования реальных общественных отношений. Нормативный правовой акт юридически правильно оформлен, а именно: верно определены круг регулируемых отношений, субъекты, установлены и определены точным правовым языком права и обязанности участников отношений. Намечается тенденция, согласно которой государственная поддержка в большей степени должна распространяться на сельскохозяйственного товаропроизводителя, а не на агропроизводственный или агропромышленный комплексы и их участников. При этом предполагается сохранить в качестве приоритетных основные направления регулирования, а именно: - регулирование рынков сельскохозяйственной продукции; - поддержку кредитования, страхования сельскохозяйственного производства.

Название документа