Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С. А. ПОМЕЩИКОВА

Помещикова С. А., начальник Правового управления Администрации города Обнинска Калужской области, соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Вполне оправданно внимание российского законодателя к нормативному правовому регулированию градостроительной деятельности. В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации". Названный Закон был отменен принятым в 1998 г. Градостроительным кодексом Российской Федерации <*>. 30 декабря 2004 г. вступил в силу новый Градостроительный кодекс Российской Федерации <**>. В связи с принятием Конституции России 12 декабря 1993 г., содержащей принципиально новые основы местного самоуправления в стране - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, имеет смысл рассмотреть динамику изменения полномочий органов местного самоуправления в градостроительстве на примере градостроительных кодексов. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. <**> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

При определении характера и пределов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области градостроительства предлагается исходить из того, что органы являются примером специфического субъекта правоотношений, сочетающих в себе как гражданско-правовые признаки, так и признаки публично-властного образования, осуществляющего организацию местных общественных процессов и решающего вопросы местного значения, возложенные на него в соответствии с законодательством Российской Федерации (например, строительная деятельность и планирование и зонирование территории соответственно). Конкретные полномочия, относящиеся к этому предмету ведения, очень подробно были определены в Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 г. (далее - ГрК-1998). И хотя там шла речь о предметах ведения местного самоуправления в области градостроительства, по сути, соответствующий раздел говорил о правах и обязанностях местного самоуправления в данной области. Особое внимание законодателем было уделено деятельности местных органов архитектуры и градостроительства по реализации их полномочий в области градостроительства в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, которые были логическим продолжением в полномочиях исполнительного органа местного самоуправления. Вновь принятым Градостроительным кодексом РФ в 2004 г. (далее - ГрК-2004) градостроительная деятельность органов местного самоуправления регулируется в общем как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности по видам муниципальных образований определены ст. 8 ГрК-2004 и приведены в таблице 1.

Таблица 1

Полномочия Вид муниципального образования

Поселение Муниципальный Городской район округ

подготовка и утверждение документов X X X территориального планирования

утверждение местных нормативов X межселенных X градостроительного проектирования территорий

утверждение правил землепользования X соответствующих X и застройки межселенных территорий

утверждение подготовленной на X X X основании документов территориального планирования документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ

выдача разрешений на строительство, X соответствующих X разрешений на ввод объектов в межселенных эксплуатацию при осуществлении территорий строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях

ведение информационных систем X X обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях

ГрК-2004 определяет разрешение на строительство как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт (ч. 1 ст. 51 ГрК-2004). В общем случае разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (ч. 4 ст. 51 ГрК-2004). Основанием для выдачи разрешения на строительство является заявление застройщика, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта (ч. 7 ст. 51 ГрК-2004). Градостроительный план земельного участка разрабатывается, исходя из генерального плана, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории и проекта межевания территории. В случае обращения с заявлениями физических и юридических лиц орган местного самоуправления осуществляет подготовку и утверждение градостроительного плана земельного участка в течение 30 дней со дня поступления заявления (ст. 46 ГрК-2004). Вместе с тем продолжает действовать требование Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" об архитектурно-планировочном задании. Не определил законодатель обязательность исполнения заявления физического или юридического лица о выдаче градостроительного плана земельного участка иным лицам, помимо правообладателя земельного участка. Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования определяют требования к обеспечению "благоприятных условий жизнедеятельности человека". К таким условиям относятся обеспеченность объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступность таких объектов для населения, обеспеченность объектами инженерной инфраструктуры, благоустройство территории (ст. 24 ГрК-2004). Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Законом не установлены ограничения органов местного самоуправления в установлении таких нормативов, в соответствии с которыми возведение объекта будет обязывать застройщика соблюсти установленные показатели обеспеченности "благоприятных условий жизнедеятельности человека". Градостроительный регламент является составной частью правил землепользования и застройки (ст. 30 ГрК-2004), которые включают в себя также карту градостроительного зонирования с указанием территориальных зон. Эти правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления только после проведения публичных слушаний на основании соответствующего протокола и заключения о результатах слушаний (ст. 32 ГрК-2004). Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки, в том числе изменение установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования и предельных размеров земельных участков, тоже не простой. Заинтересованное лицо подает соответствующее заявление в ту же комиссию, которая разрабатывала правила землепользования и застройки; комиссия в течение 30 дней направляет положительное либо отрицательное заключение главе местной администрации, а он спустя еще месяц выносит решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителю (ст. 33 ГрК-2004). В ГрК-2004 и Земельном кодексе РФ <*> не установлен полный перечень основных видов разрешенного использования земельных участков. Дается уточнение этого понятия в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ в той части, что основные виды разрешенного использования земельных участков выбираются самостоятельно правообладателями земельных участков (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий), то есть без дополнительных разрешений и согласования, но только применительно к конкретной территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки (ст. 37 ГрК-2004). Отдельные основные виды разрешенного использования упоминаются в ст. 35 ГрК-2004 при описании состава территориальных зон. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 25 ГрК-2004 проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившим проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон, планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований. Срок согласования проекта генерального плана составляет три месяца со дня направления главой поселения или главой городского округа на согласование проекта генерального плана в органы местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, а также в органы местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения). Генеральный план поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана. Глава муниципального образования с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. Статьей 27 ГрК-2004 предусмотрена совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселений или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ (ст. 31 ГрК-2004). Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Далее глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципальных районов. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. По результатам такой проверки орган местного самоуправления (по-видимому, исполнительно-распорядительный) направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, ранее перечисленным, в комиссию на доработку. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта. Органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу (ст. 29 ГрК-2004). Состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту (ст. 32 ГрК-2004). В ГрК-2004 в качестве одного из принципов градостроительной деятельности содержится принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. В нем предусматриваются обязательные процедуры проведения публичных слушаний по вопросам рассмотрения проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа городского округа. Решения публичных слушаний по этим вопросам являются необязательными для должностных лиц и органов местного самоуправления. Нормы федерального градостроительного, земельного законодательства не разрешают вопрос о способах учета мнения населения при решении вопросов в градостроительной сфере. В ГрК-2004 содержатся подробные требования к участию граждан в обсуждении проектов генеральных планов поселений, но окончательное принятие решения остается в пределах полномочий государственной власти и органов местного самоуправления. Мнение населения по вопросам градостроительства совещательное по сути. В градостроительном законодательстве нет классификации вопросов и процедур принятия решений по таким вопросам в зависимости от мнения населения по каждому из вопросов градостроительной деятельности. Отсутствие такой классификации при принятии решений по вопросам градостроительной политики обозначает проблему формы получения согласия населения. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ст. 28 ГрК-2004. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации, исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам возможностей для выражения своего мнения. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в средствах массовой информации, по радио и телевидению. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию. Разграничение полномочий в области градостроительной деятельности должно осуществляться таким образом, чтобы было не только закрепление самих полномочий, но и углубление регламентации их осуществления. Законодатель определил полномочия органов местного самоуправления применительно к виду муниципального образования (поселения, муниципальный район, городской округ) в решении градостроительных вопросов. Новые нормы существенно повлияют на деятельность органов местного самоуправления, так как федеральный законодатель создал систему градостроительной деятельности, закрепил предмет и принципы градостроительной деятельности, полномочия местного уровня власти, исключил из процесса принятия решений о строительстве на территории муниципальных образований органы государственной власти, определив, например, что разрешение на строительство может выдаваться органами местного самоуправления, отказался от установления единой системы органов архитектуры и градостроительства на всех уровнях власти в данной сфере. Кроме того, субъекты Российской Федерации лишены права нормативно-правового регулирования архитектурной деятельности и права устанавливать порядок проведения вневедомственной экспертизы проектов, что соответственно уменьшит влияние органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления в данной сфере. Некорректность формулировок свойственна многим законам. В них не должны содержаться неопределенные определения. Каким образом собирался измерять законодатель степень "согласованности"? Оставлять оценку этих степеней на усмотрение конкретного должностного лица недопустимо. Законы обязаны максимально суживать его поле деятельности (лучше вообще законодательно лишить последнего права на принятие содержательных решений) и предоставлять обществу максимально доступную ясность всех норм, не требующих вмешательства опытного юриста. В ГрК-2004 содержание градостроительных норм сведено к минимуму, закон во многих случаях содержит отсылочные нормы к постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что объективно расширяет полномочия муниципальных образований в этой сфере. На уровне Российской Федерации требуется разработать более двадцати соответствующих постановлений Правительства страны, только после этого возможно принимать региональные градостроительные уставы. Вместе с тем не предложены примерные (модельные) правила землепользования и застройки, с помощью которых возможно было бы определить то, что является единым для территории страны, а что может отражать специфику конкретной территории. Следует отметить, что в Градостроительном кодексе РФ термин "поселение" употребляется в значении "муниципальное образование". Нормативное правовое регулирование осуществляется по отношению к территории как объекту градостроительного регулирования, а не к городу (населенному пункту). Понятие город используется только применительно к городам федерального значения. В остальных случаях градостроительная деятельность рассматривается применительно к территориям муниципальных образований - городским и сельским поселениям и городским округам. Между сельскими и городскими поселениями в тексте закона нет различий. Поэтому допустимо и изменение названия Кодекса на "строительный".

Название документа