Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С РАДИОАКТИВНЫМИ ОТХОДАМИ

Т. А. ТИТОВА

Титова Т. А., аспирант кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

Проблема накопления радиоактивных отходов <*> является одной из наиболее актуальных экологических проблем. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения РАО. "Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества" <**>. -------------------------------- <*> Далее по тексту - РАО. <**> См.: Преамбула Экологической доктрины Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 3. Ст. 3510.

Экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО. Использование радиоактивных материалов, их получение и обработка неизбежно приводит к образованию и накоплению радиоактивных отходов (РАО). Среди отраслей - основных "поставщиков" РАО следует назвать атомную энергетику, оборонную и военную промышленность, фармацевтику, медицину и добывающие отрасли. Соответственно и законодательство, регулирующее отношения в названных областях, так или иначе затрагивает проблему обращения с РАО. Наибольшая часть РАО образуется в сфере атомной энергетики в процессе эксплуатации АЭС. Однако объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному <*>. На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет <**>. -------------------------------- <*> См.: Федеральная целевая программа "Обращение с радиоактивными отходами и ОЯМ, их утилизация и захоронение на 1996 - 2005 гг." // Российская газета. 1995. 14 ноября. <**> Крылова И. А. Проблема безопасности в контексте глобалистики. М., 2001. С. 42.

Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов. Основная регулирующая роль в сфере обращения с РАО в Российской Федерации принадлежит государству. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды. Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО. Как следует из анализа ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации <*>, ключевые вопросы обращения с РАО находятся в ведении Российской Федерации. В частности, в ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение федеральных законов и контроль за их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею. Однако немаловажные вопросы при обращении с радиоактивными отходами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофическими, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий, издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. -------------------------------- <*> Российская газета. 1993. 25 декабря.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Поэтому на систему российского законодательства все более возрастающее влияние оказывает международное законодательство. Значительное влияние на российское законодательство оказали такие документы в области использования атомной энергии, как Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1987 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено федеральным законом, то применяются правила международного договора. В области обращения с РАО Российская Федерация руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994). Основное значение при регулировании обращения с РАО имеет федеральное законодательство. В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" <*> впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, статус организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, определены общие условия строительства и эксплуатации объектов, на которых осуществляется обращение с РАО. Статьей 5 указанного Закона установлена федеральная собственность на РАО. Закон регулирует отношения, связанные с обращением с РАО, возникающими в процессе использования атомной энергии, а также отношения по обеспечению физической защиты названных объектов, устанавливает ответственность за причиненный ущерб. Действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Особо следует отметить, что отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия, до настоящего времени законодательно не урегулированы. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

Действующее законодательство об обращении с РАО, к сожалению, не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение же безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ. Обращение с РАО характеризуется такими основными чертами, как особая опасность свойств РАО, необходимость повышенной ответственности всех участников отношений по обращению с РАО, наличие специальных требований к субъектам данных отношений, капиталоемкость и наукоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития уровня используемых технических средств и технологий, ограниченность ресурсов - как самих радиоактивных материалов, так и мест для утилизации и захоронения РАО, проведение обязательной экологической экспертизы. Поэтому необходимо последовательное развитие системы обращения с РАО и четкого правового регулирования обращения с РАО, способного надлежаще обеспечить безопасное обращение с РАО и гарантировать соблюдение экологических прав граждан и интересов РФ. Необходимым условием для этого является усиление государственного контроля за обращением с РАО, обеспечение защиты конституционных права граждан на благоприятную окружающую среду, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного ущерба. К настоящему времени в России накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по обращению с радиоактивными отходами. Тем не менее в правовом регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Правовому регулированию обращения с РАО не посвящались комплексные монографические исследования <*>. Однако в отдельных статьях и учебниках безопасность обращения с РАО рассматривается в сфере использования атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и окружающей среды: "...в административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО..." <**>. Степень изученности вопросов правового регулирования обращения с РАО в отечественной науке в настоящее время представляется явно недостаточной, количество научных работ по этой тематике неоправданно мало, что связано прежде всего как со сложностью самого процесса обращения с РАО и динамикой интеграционных процессов, так и с неоднородностью правового регулирования обращения с РАО в РФ, пробелами в законодательстве. В существующих научных исследованиях раскрывается и подчеркивается значение правового обеспечения реформирования названных отношений, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан. В связи с этим особую актуальность приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в правовом регулировании обращения с РАО в РФ и выработку способов их устранения. -------------------------------- <*> См., например: Малько А. В. Курс лекций по теории государства и права. Саратов, 1994; Разгельдеев Н. Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов, 1986; и др. <**> Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1996.

Большое значение в регулировании отношений по обращению с РАО имеет принятие в 1995 г. Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Действовавшие до этого Законы "Об охране окружающей природной среды" <*>, "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <**> носили рамочный характер, регулировали отдельные аспекты использования атомной энергии, а основным источником права в этой сфере были подзаконные нормативные правовые акты. Впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, закреплено правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, были определены общие условия строительства и эксплуатации объектов с ядерными установками. В предмет регулирования вошли отношения, связанные с обращением с РАО, обеспечением физической защиты данных объектов, установлением ответственности за причиненный ущерб. Действие Закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. -------------------------------- <*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. <**> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 20. Ст. 641.

Развитие положений Федерального закона "Об использовании атомной энергии" получило в Федеральных законах "Об экологической экспертизе" <*>, "О радиационной безопасности населения" <**>, "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов" <***> и др. Однако, несмотря на принятие названных законов, проблема обращения с радиоактивными отходами остается до конца не решенной. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <**> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <***> Собрание законодательства РФ. 1996. N 15. Ст. 1552.

В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за обращением с РАО в период 1991 - 1997 гг. было издано распоряжение Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. N 70-рп "О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопасности на территории РСФСР" <1>. Были приняты Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель" <2>, Постановление Правительства РФ "О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекращении захоронения их в морях" <3>, Постановление Правительства РФ "О специально уполномоченных государственных органах РФ в области охраны окружающей природной среды" <4>, Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" <5>, утвержден Перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на территорию РФ запрещается, а экспорт подлежит государственному контролю. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1486. <2> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 8. Ст. 510. <3> Постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 710. <4> Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 943. <5> Собрание законодательства РФ. 1996. N 28. Ст. 3379.

К сожалению, значительная часть этих документов носила рамочный и отсылочных характер, ряд перечисленных документов утратил силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" <*> и Постановления Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов" <**>. Однако и в настоящий момент функции контроля за состоянием окружающей среды и источниками вредного воздействия РАО распределены между различными органами государственной власти, что ведет к снижению эффективности контроля. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и условиями обращения с РАО не ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, здоровья людей, информационную поддержку. Вызывает интерес создание Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) <***>, которая в полной мере еще не реализована. Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам следует отнести отсутствие предусмотренного законодательством, но не функционирующего Федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 47. Ст. 4685. <**> Собрание законодательства РФ. 2003. N 29. Ст. 3012. <***> Постановление СМ - Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. N 1229.

В России продолжается строительство новых АЭС, ведется работа по переработке иностранного ОЯТ, число накапливаемых на территории Российской Федерации РАО стремительно растет. Это стимулирует дальнейшее развитие работы по совершенствованию законодательства об обращении с РАО. Постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 19 октября 2004 г. в развитие положений ст. 48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" утверждены и введены в действие с 5 января 2005 г. Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности" (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03)" <*>. Названные Правила представляют собой структурированный документ, устанавливающий более жесткие требования к захоронению и классификации РАО. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан. -------------------------------- <*> Российская газета. 2003. 28 мая.

Развитие законодательства РФ об обращении с РАО выглядит достаточно противоречиво: с одной стороны, ужесточаются требования к безопасности всех видов обращения с РАО и защите окружающей среды от их вредного воздействия, с другой стороны, активно принимаются нормативно-правовые акты, направленные на интенсивное развитие атомной энергетики, следствием которой является дальнейшее накопление РАО. В Энергетической стратегии РФ указывается на дальнейшее развитие атомной энергетики, увеличение ее финансирования. Развитие законодательства о безопасном обращении с РАО должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и, как следствие, увеличением количества находящихся на территории РФ РАО. При этом, например, Мурманская область по насыщенности РАО на душу населения является уникальным в мире регионом, где сконцентрировано около 28 тыс. кубометров РАО. Сохраняется дефицит бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасного обращения с РАО и реабилитации загрязненных РАО территорий. Дополнительному накоплению РАО на территории РФ способствовало и принятие Постановления Правительства РФ от 11 июля 2003 г. N 418 <*>, утвердившего Положение о ввозе в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, устанавливающее порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, а также возврата облученных тепловыделяющих сборок или продуктов их переработки (включая РАО) в государство поставщика, как того требуют положения п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2003. N 29. Ст. 2996.

Современное законодательство об обращении с РАО включает в себя устойчивую, однородную группу юридических норм, закрепленных в нормативных правовых актах об использовании атомной энергии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельном законодательстве и законодательстве о недрах. Законодательство об обращении с РАО регулирует общественные отношения по безопасному обращению с РАО, рациональному использованию радиоактивных материалов и охране окружающей среды и здоровья населения от вредного воздействия РАО. Обращение с РАО относится к деятельности в сфере использования атомной энергии и охраны окружающей среды. Ряд исследователей <*> считает, что реализованное право использования атомной энергии в РФ сформировало атомное право. Это право выражено и регулируется специальной группой нормативно-правовых актов, относящихся к экологическому праву, поскольку они обеспечивают охрану окружающей среды от негативного воздействия источников ионизирующего излучения <**>. В то же время атомное законодательство регулирует отношения, связанные с развитием атомной энергетики, включая административные, гражданские, трудовые и иные общественные отношения, складывающиеся в данной отрасли экономики. -------------------------------- <*> См.: Йорыш А. И. Атомное право. М., 1969; Йорыш А. И., Васильева Е. Н., Супатаева О. А. Ответственность за ядерный ущерб: Монография. Ин-т государства и права РАН. М., 1997. С. 45. <**> См. Йорыш А. И. Атомное право. М., 1969.

Поэтому представляется, что лишь в части образования, хранения, переработки, транспортировки и иных видов обращения с РАО, полученными в результате деятельности атомной энергетики, нормы атомного права можно включить в систему экологического права. Следует отметить, что атомное законодательство как самостоятельная отрасль официально не признано: в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства использование атомной энергии было отнесено к законодательству о промышленности. В свою очередь, законодательство о захоронении РАО отнесено к законодательству об охране окружающей среды. В действующем классификаторе правовых актов особо выделены "Использование атомной энергии. Захоронение РАО и радиоактивных материалов" (код 090.030.000) и "Радиационная безопасность" (код 160.040.070) как подраздел "Безопасность общества" (код 160.040.000) <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

Анализ нормативных правовых актов РФ, содержащих правила об обращении с РАО, позволяет выделить в качестве источников экологического права в части данного комплексного института: законодательство, обеспечивающее безопасное обращения с РАО; санитарное законодательство, обеспечивающее охрану здоровья населения и окружающую среду от вредного воздействия РАО; законодательство, обеспечивающее безопасное использование атомной энергии и обращение с РАО; законодательство, обеспечивающее пожарную и техническую безопасность на объектах обращения с РАО; градостроительное законодательство, обеспечивающее радиационную безопасность при застройке поселений, производственной и социальной инфраструктуры от влияния радиоактивных отходов. Система источников, регулирующих отношения по обращению с РАО, включает международные конвенции и договоры, ратифицированные СССР и Российской Федерацией, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, а также нормативно-технические и ведомственные акты. Однако некоторыми исследователями эти источники делятся на две взаимосвязанные группы: международные договоры РФ и законодательство РФ об обращении с РАО в широком смысле <*>. -------------------------------- <*> Теория государства и права / Отв. ред. Г. Н. Манов. М.: БЕК, 1996. С. 178.

Действующее законодательство об обращении с РАО не лишено недостатков. В ст. 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. отсутствуют определения терминов "отходы", "радиоактивные вещества", "ядерное топливо" и "обращение" с ними, а приводятся лишь отдельные требования к некоторым видам деятельности по обращению с опасными отходами. Некоторые определения терминов, относящиеся к РАО, раскрываются в Федеральных законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения", где даны понятия: "радиационные источники", "радиоактивные материалы", "радиоактивные отходы", "облученные тепловыделяющие сборки", а также объекты отношений и виды деятельности по обращению с РАО. Однако и в этих Законах РАО не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения РАО, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне нормативных правовых актов. Например, Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. <*> N 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5495.

Как очевидно из вышеизложенного, на уровне федерального закона отношения в области обращения с РАО урегулированы лишь применительно к атомной энергетике, что и рассматривается в настоящей статье. Однако, как уже было отмечено выше, РАО образуются не только в процессе использования атомной энергии. Требования к обращению с РАО в совокупности определяются конкретными видами деятельности, где должны учитываться интересы охраны здоровья населения, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Указанные требования распространяются на отношения по размещению и оборудованию пунктов хранения и захоронения РАО, к сбору, временному хранению и удалению РАО из эксплуатирующих организаций (учреждений), к транспортированию РАО, к лицензированию всех видов деятельности по обращению с РАО, к нормированию, государственному учету и отчетности в области обращения с РАО. Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 <*> утверждены Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, по которым пункты хранения РАО разделяются на объекты федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, объекты регионального значения и объекты местного значения. Для организации размещения пунктов хранения РАО необходимы: акт выбора земельного участка под пункт хранения РАО; надлежащим образом оформленное решение об отводе земли для объекта размещения РАО; согласование акта выбора участка и отвода земли в установленном законодательством порядке; план места расположения пункта хранения РАО; характеристика и состав сооружений и установок пункта хранения РАО. Характеристика любого пункта хранения РАО должна содержать местоположение, наименование и присвоенный номер; наличие обосновывающих документов на размещение пункта хранения РАО, включая и решение соответствующих органов власти о месте размещения; срок эксплуатации пункта хранения РАО, занимаемая площадь и вместимость отходов на данном пункте хранения; вид размещаемых РАО по разработанной классификации их опасности, периодичность и объем поступающих отходов; режим (виды технологий) эксплуатации объекта размещения; систему защиты окружающей среды от ионизирующего воздействия пункта хранения радиоактивных отходов. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 12. Ст. 1442.

Нормы и правила по размещению РАО устанавливаются в целях контроля за количеством и видами отходов в пунктах хранения размещения отходов с учетом оценки совокупности данных о радиационной обстановке на конкретной территории. Действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное ведение государственного кадастра радиоактивных веществ и их отходов, однако, учитывая специфику рассматриваемых отношений, ведение такого кадастра представляется целесообразным. Необходимость этого отмечена и в действующей Энергетической стратегии РФ. Необходимость ведения государственного кадастра РАО обусловлена и требованиями по организации государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, такое требование установлено ст. 22 Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Государственный кадастр РАО должен в себя включать: федеральный классификационный каталог РАО и облученного ядерного топлива; банк данных о РАО; государственный реестр пунктов хранения РАО и организаций, осуществляющих обращение с РАО; банк данных о технологиях обезвреживания, переработки, хранения и захоронения РАО. В соответствии со ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды", установившей требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения РАО, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с РАО, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ввоз в Российскую Федерацию РАО из иностранных государств в целях их временного хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности. При этом ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ. Порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ. Пункт 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки РАО в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение. Запрещается ввоз на территорию РФ РАО, однако разрешен ввоз иностранных тепловыделяющих сборок для переработки, в результате которой неизбежно образуются РАО. Государство, чьи сборки были переработаны, обязано забрать свои РАО. При этом ст. 27 Кодекса поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников, одобренного Советом управляющих Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) 8 сентября 2003 г., привязывает необходимость возвращения РАО к согласию государства на их возвращение. Негативным фактором являются различия в имеющихся в законодательстве различных стран определениях и классификациях РАО, тепловыделяющих сборок и радиоактивных веществ. Отсутствие в РФ закрепленных на законодательном уровне критериев отнесения радиоактивных источников к РАО или сборкам (в РФ эту классификацию осуществляют сами уполномоченные хозяйствующие субъекты, обладающие соответствующей лицензией) приводит к различного рода злоупотреблениям, ввозу в РФ РАО под видом облученных тепловыделяющих. Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" устанавливается система государственного управления в области использования атомной энергии и отдельно система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Формирование этих двух блоков государственного управления соответствует международному принципу самостоятельности, независимости и ответственности органов государственного управления в сфере использования атомной энергии и органов государственного надзора за безопасностью использования атомной энергии. Однако в процессе взаимодействия между этими органами возникают разногласия из-за недостаточно четкого определения их компетенции и механизма взаимодействия. Проведенная в марте 2004 г. административная реформа изменила систему государственного управления обращением с РАО. В этой системе функции государственного управления, связанные с регулированием обращения с РАО, распределены между различного уровня ведомствами и осуществлено четкое разделение хозяйствующих и контролирующих субъектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 316 <*> Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2779.

Росатом является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях. Росатом осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Признание законодателем необходимости тщательного регулирования обращения с РАО нашло свое отражение в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 1997 г., которым были утверждены принципы организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, также важным компонентом является оформление радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, правила разработки и типовые формы которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93 <*>. Были также установлены требования к объектам производства и размещения радиоактивных отходов. Кроме того, Правительством РФ принят ряд комплексных федеральных целевых программ: "Радиационная безопасность России на 2000 - 2006 годы", "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Программа развития атомной энергетики РФ на 1998 - 2005 гг. и на период до 2010 г. Программы предусматривают различные источники финансирования, комплекс задач и их исполнителей, сроки исполнения этапов, что реализует комплексный подход к безопасному обращению с РАО. Программы являются важным инструментом обеспечения исполнения политики государства, требований, целей и задач, заложенных в федеральных законах. Кроме того, действуют специальные подпрограммы, направленные на оптимизацию федеральных целевых программ, обращения с РАО, уточняющие и конкретизирующие названные федеральные программы <**>, методическое обеспечение деятельности по защите населения и реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и др. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 688. <**> Например, такие подпрограммы, как: "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение", "Организация системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов".

Нормы, правила, стандарты, положения общегосударственного значения, документы, регламентирующие основные дозовые пределы и допустимые уровни облучения, большая часть которых принята в период существования СССР, направлены на обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами. В этих документах конкретизированы положения действующих федеральных законов с учетом современного уровня развития науки и техники и условий эксплуатации объектов по обращению с РАО. Правила обращения с РАО подробно изложены в нормативно-технической документации <*> и подзаконных нормативно-правовых актах, разработаны санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО), соблюдение которых обязательно для всех организаций, осуществляющих транспортирование, переработку, хранение и захоронение РАО. Обращение с РАО АЭС регламентируется Санитарными правилами. При эксплуатации транспортных средств для перевозки РАО юридические лица руководствуются Правилами безопасного транспортирования радиоактивных веществ. -------------------------------- <*> Например: Нормы радиационной безопасности (НРБ-99). Радиационная безопасность населения. М., 2000.

Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г. были утверждены Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Указ определяет цель, приоритетные направления и задачи государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности РФ, направления программно-целевого планирования и управления в этой области. Указ закрепляет основные принципы государственной политики в области обращения с РАО, централизованное государственное управление радиационно-опасными объектами и контроль, рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения радиационной безопасности; соблюдение баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, персонификацию ответственности должностных лиц и др. Основами подчеркнуто, что для решения задач по совершенствованию государственного управления, координации и контроля в области обеспечения безопасности при обращении с РАО необходимо усилить роль государственного управления и контроля в данной сфере, разработать проекты федеральных законов о радиационной безопасности и обращении с РАО и обеспечить их надлежащее финансирование. Запланированные в Основах мероприятия, утвержденные Указом, постепенно реализуются. Технические и ведомственные нормы обращения с РАО <*> обладают важной особенностью: нормы <**> применяются для обеспечения безопасности в условиях воздействия ионизирующего излучения любого происхождения и являются общеобязательными, представляя собой документ, детализирующий требования Федерального закона "О радиационной безопасности населения". -------------------------------- <*> Постановление Госатомнадзора РФ N 1, Госгортехнадзора РФ N 97 от 19 июня 2003 г. <**> Например, НРБ - 99 СП 2.6.1.758-99.

Названные нормы распространяются и на такие виды воздействия, как излучение в условиях нормальной эксплуатации техногенных источников, излучение в результате радиационной аварии, при медицинском облучении, излучение от природных источников. Требования по обеспечению радиационной безопасности сформулированы для каждого вида облучения и имеют свои особенности. Суммарная доза от всех видов облучения используется для оценки радиационной обстановки и ожидаемых медицинских последствий, а также для обоснования защитных мероприятий и оценки их эффективности. В последние годы в России происходят существенные изменения в законодательстве об обращении с РАО. Однако в сфере мирного использования атомной энергии и обращения с РАО остается ряд проблем, требующих законодательного урегулирования. Разрабатывается проект федерального закона о перераспределении функций по лицензированию видов деятельности в области использования атомной энергии между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление использованием атомной энергии, и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии. Законопроект позволит урегулировать коллизию двух Федеральных законов: Закона "Об использовании атомной энергии" и Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" содержится отсылочная норма, согласно которой Перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии утверждается Правительством РФ, исчерпывающий же перечень видов деятельности, на осуществление которой в РФ требуется получение лицензии, содержит Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ, который может быть дополнен лишь федеральным законом. Следует также четко определить понятие РАО и их отличие от радиоактивных материалов, отработанного ядерного топлива (ОЯТ) и тепловыделяющих сборок. Это необходимо для понимания правовой природы обращения с РАО как объекта правового регулирования. К сожалению, нередко допускается смещение и подмена этих понятий. Под радиоактивными отходами в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. Не вызывает сомнений тот факт, что классификация РАО необходима при разработке правил обращения с различного вида РАО, санитарных правил, норм радиационной безопасности и т. п. В законодательстве пока отсутствует целостная и четкая классификации радиоактивных отходов, критериев отнесения тех или иных материалов к РАО, их носителей и обращения с ними, отсутствует ответственность за их ненадлежащую классификацию. В Законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" классификации РАО не уделено должного внимания, законодатель просто использует термин "радиоактивные отходы". РАО подлежат обязательной радиационно-гигиенической паспортизации, удостоверяющей принадлежность этих отходов к соответствующему виду и классу опасности. В понятие РАО не входят тепловыделяющие сборки ядерного реактора, однако эти понятия в обыденном употреблении часто смешиваются. Тепловыделяющей сборкой ядерного реактора является машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции. В свою очередь, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора - это облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие облученное ядерное топливо (ОЯТ). Существуют отличия между понятием ядерных материалов и понятием радиоактивных веществ. Под ядерными материалами понимаются материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; под радиоактивными веществами - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Отнесение вещества к одной из перечисленных категорий определяется эксплуатирующей организацией и документально фиксируется. С одной стороны, это логично: кто использует в своей непосредственной работе тот или иной материал, лучше понимает его принадлежность и хозяйственную ценность. С другой стороны, это может привести к злоупотреблениям - торговле ценными материалами, складированию и захоронению РАО под видом менее опасных отходов и др. Таким образом, обращение с РАО включает в себя: производство, хранение, ввоз на территорию РФ, транспортировку по территории РФ, вывоз с территории РФ, применение, захоронение и утилизацию РАО. При этом ни в законодательстве, ни в научных работах не раскрыты и не исследованы такие понятия, как "торговля РАО", "залог РАО", "арест" и "запрет на осуществление деятельности по обращению с РАО", соотношение понятий "переработка РАО" и "применение РАО". Следует привести российское законодательство в соответствие с международными нормами и требованиями, поскольку различия в классификации и терминологии приводят к образованию пробелов в законодательстве, отсутствию надлежащего регулирования обращения с РАО, а также к ввозу на территорию РФ РАО под видом ОЯТ. Следует отметить, что принятое в международном праве понятие РАО значительно шире российского. В соответствии со ст. 2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 г. обращение с РАО означает "все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которая имеет отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению РАО, за исключением перевозки за пределами площадки. Оно может также быть связано со сбросами". Одни и те же цели безопасности применимы к обращению как с отработавшим топливом, так и с радиоактивными отходами. Тем самым они объединены, в России же - законодательно разделены. Разница в терминологии позволяет ввозить на территорию РФ материалы, расцениваемые с точки зрения российского законодательства как ядерное топливо, а с точки зрения международного законодательства - как РАО. Учитывая, что решение о принадлежности материалов к РАО и их классификации принимает эксплуатирующая организация, существует вероятность умышленного искажения фактических данных с целью получения дополнительной прибыли от захоронения иностранных РАО, что может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и интересов РФ. Нормативно-правовые акты, регулирующие обращение с РАО, имеют достаточно разрозненный характер, не имеют внутренней согласованности, в связи с чем представляется целесообразной их кодификация. Росатомом проводился анализ зарубежного опыта, действующего российского законодательства и научно-технических нормативов, регламентирующих вопросы управления и финансирования мероприятий экологической безопасности в сфере обращения с РАО. По итогам этой работы были разработаны Концепция и текст Законопроекта "Об обращении с радиоактивными отходами". Проект определяет правовые основы деятельности при обращении с РАО, их классификацию и параметры классификации, устанавливает систему государственного регулирования обращения с РАО, устанавливает принципы и основы обращения с РАО на территории РФ, вводит понятие незаконного оборота РАО, регламентирует отношения, возникающие в связи со сбором РАО, их временным хранением и передачей в специализированные организации, с переработкой, транспортированием, хранением, захоронением РАО, разработкой технологий, проектированием, строительством, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, консервацией объектов по обращению с РАО, с осуществлением радиационного контроля и контроля за состоянием окружающей среды, выбором мест размещения хранилищ РАО и отводом участков недр для размещения хранилищ. На данный проект Федерального закона было наложено вето Президента РФ. Одним из важных вопросов является упорядочение законодательства об обращении РАО путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка специального закона об обращении с радиоактивными материалами и их отходами, комплексно регулирующего ввоз и вывоз с территории РФ РАО, транспортировку по территории РФ, производство, переработку, хранение, утилизацию и захоронение РАО, ответственность за нарушение порядка обращения с РАО и причиненный ущерб, обязательное страхование ответственности участников названных отношений. Это позволило бы оптимизировать сферу регулирования указанных отношений за счет детального регулирования обращения с РАО, а также отношений по рациональному использованию недр в рассматриваемых целях; персонифицировать ответственность должностных лиц; усилить государственный контроль в сфере обращения с РАО; повысить роль экологической экспертизы соответствующих программ и проектов. Не менее важно урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации специализированных предприятий и научно-исследовательских институтов, перехода прав пользования объектами размещения РАО от одного субъекта к другому, четко урегулировать режим имущества специализированного предприятия, порядок его реорганизации, отчуждения, залога. Следует детально урегулировать всю сферу отношений системы конкурсов на получение соответствующих лицензий и разрешений, включая определение видов и условий конкурсов, подготовку материалов, порядок предоставления и рассмотрения заявок, а также определить задачи и полномочия конкурсных комиссий, порядок их формирования, проведение экологической экспертизы. Из анализа вышеизложенного следует, что законодательство РФ об обращении с РАО находится в стадии формирования. Его эффективности, необходимости восполнения пробелов уделяется все возрастающее внимание, что подтверждается установленными в основах политики и стратегии России принципами, целями, задачами <*>. Представляется необходимым дальнейшее развитие законодательства об обращении с РАО как комплексной, непротиворечивой, ясной и открытой системы, обеспечивающей как государственные интересы Российской Федерации, так и права и свободы граждан. -------------------------------- <*> См.: Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утв. Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г.

Обобщая исследования нормативной базы, определения и классификацию РАО, а также видов обращения с ними можно сделать следующие выводы. 1. Отношения по обращению с РАО динамично развиваются, увеличиваются темпы накопления РАО, увеличиваются масштабы и объемы деятельности, связанной с обращением с РАО, как в экономическом, так и в правовом направлении. 2. Действующее законодательство об обращении с РАО недостаточно полно определяет полномочия субъектов права, объектов их размещения, классификацию РАО и виды обращения с РАО, организацию государственного учета и отчетности об использовании РАО. В действующем законодательстве без разъяснения используются понятия безопасности - ядерной, экологической, пожарной, технической, отсутствуют понятия оборота РАО, критерии отнесения веществ к РАО и их классификации. Вследствие этого в практической деятельности и научных работах, нормативно-технической документации по охране окружающей среды по-разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны, режим РАО и объекты их размещения. 3. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обращения с РАО, находятся в тесном взаимодействии между собой, несут в себе комплекс специфических черт - по объекту и субъектам, по способам воздействия на общественные отношения по обращению с РАО. Отношения по обращению с РАО относительно самостоятельны и носят комплексный характер. Исходя из классификации РАО, устанавливается режим пунктов хранения и размещения РАО и других видов обращения с РАО. Из этого следует, что отношения по обращению с РАО, хозяйствование на объектах их размещения являются объектами обособленных правоотношений. 4. Правовое регулирование в области обращения с РАО осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей. Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами".

Название документа