Реформа местного самоуправления и проблемы транспортных перевозок населения муниципальных образований

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ТРАНСПОРТНЫХ ПЕРЕВОЗОК НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Р. Б. БУЛАТОВ

С тем, что необходимо совершенствовать законодательную базу местного самоуправления, сегодня согласны все. Проблема обсуждалась на разных уровнях, и не однажды. Обновлена федеральная нормативно-правовая база, необходимая для проведения реформы местного самоуправления. Но, к сожалению, зачастую дальше разговоров дело не идет. Слабо реализуются рекомендации парламентских слушаний по законодательству в области местного самоуправления, прошедших в Государственной Думе в апреле 2003 г. <*> Но, как сказал в своем выступлении на юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований РФ Президент РФ В. В. Путин, "реализация Закона (Президент имел в виду Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Р. Б.) в жизни, на практике - задача не менее сложная, а может, даже более сложная, чем его подготовка и принятие" <**>. Президент Российской Федерации выделил в этой связи ряд приоритетов. -------------------------------- <*> Парламентские слушания по новой редакции Закона // Местное самоуправление. 2003. N 10; Управа. 2003. N 5. <**> Путин В. В. Вступительное слово на открытии юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований // Местное самоуправление. 2003. N 22.

Однако, по сути, не выполнено ни одно поручение Президента В. Путина по законодательным реформам в сфере местного самоуправления. На встрече Президента с мэрами российских городов в Нижнем Новгороде в марте 2000 г. совершенно верно прозвучало: "Предметы ведения - это вопросы местного значения. Значит, население может и должно решать их самостоятельно, без участия государства. Но большинство проблем по любому предмету ведения жители сами, исходя из собственных интересов, эффективно решать не могут, поскольку государство и полномочия, и ресурсы сохранило за собой". Однако появилась новелла, обнажившая одну из проблем в местном самоуправлении. В п. 2 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новой редакции от 6 октября 2003 г. закреплено: "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 9508 - 9509.

По этой причине недопустимо использование в средствах массовой информации, в официальных документах отдельных регионов России выражения "муниципальный транспорт". Корни этого явления заключаются в том, что транспорт, осуществляющий перевозки по данной территории, относится к государственной или иной собственности, в том числе частной. Такое положение существует, например, в Санкт-Петербурге, где транспорт, обслуживающий население, называется муниципальным. Однако никакого муниципального транспорта, то есть являющегося собственностью муниципальных образований, в Санкт-Петербурге нет. Санкт-Петербург - это город федерального значения, субъект Федерации, практически каждый его административный район разделен на несколько муниципальных образований, и маршруты следования городского транспорта пересекают несколько муниципальных территорий. В данном случае применяется искаженное значение термина "муниципальный" как "городской", то есть транспорт, относящийся к городской инфраструктуре. Следует вспомнить значение спорного термина. Municipium (лат.) - это относительно свободный от центральной государственной власти самоуправляющийся город в древнем Риме. Вместе с тем городской транспорт может быть в истинном его значении - "муниципальным". Это может иметь место в следующих случаях: - когда границы муниципального образования совпадают с границами административно-территориальных единиц; - когда государство в момент формирования муниципального образования делегирует ему владение, пользование и распоряжение городским транспортом, то есть передает в его собственность бывший государственный транспорт и коммуникации; - когда муниципалитет (орган местного самоуправления) покупает такой транспорт на средства своего бюджета или становится владельцем в форме иного приобретения (например, получения в дар) или производит транспорт для собственных нужд в унитарном муниципальном предприятии; - когда муниципалитет использует дня нужд населения транспорт на основе договора аренды с другими собственниками транспортных организаций. Однако практика распределения средств муниципальных бюджетов свидетельствует в основном об отсутствии интереса муниципальных органов к созданию собственного транспорта. Основные статьи расхода бюджета муниципальных округов в Санкт-Петербурге следующие: содержание муниципального Совета (35%), опека и попечительство (10%), социальная помощь (20%), жилищно-коммунальная помощь малообеспеченным (30%). Решить проблемы в местном самоуправлении следует на законодательном уровне. Прежде всего конкретизировать полномочия местной власти и ее функциональные задачи. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в прежней редакции от 28 августа 1995 г. заложил базовый правовой фундамент <*>. Но на практике мы все сталкиваемся с необходимостью уточнить компетенцию самоуправления, объем предметов ведения муниципальных образований. Именно здесь заложены главные противоречия между самостоятельностью и ответственностью. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Если мы обратимся к ст. 6 "Предметы ведения местного самоуправления", то встретим здесь массу обтекаемых выражений, например: "создание условий для обеспечения населения услугами..." или "организация транспортного обслуживания населения...". Но что включает в себя понятие "организация", если тарифное, да и налоговое регулирование в этом вопросе государство оставило за собой? Что остается самоуправлению? Покупать муниципальный транспорт? Или отдать пассажирские перевозки частникам? Рынок перевозок специфический, ездить людям нужно, а сдерживать аппетиты частных перевозчиков местному самоуправлению нечем. При этом государство ответственность за организацию транспортного обслуживания не несет, ибо это "вопрос местного значения". Но если он местный, почему население лишается возможности решать его самостоятельно? Нужны более конкретные формулировки, предписывающие, какие именно услуги предоставляются, что делает муниципальная власть на своем уровне, на какое финансирование она может рассчитывать. В ряде регионов России местные органы государственной власти обратились к более конструктивному решению проблем в сфере муниципального транспорта, но по указанным выше причинам вступившему в противоречие с отдельными положениями законодательства о местном самоуправлении, действующего в настоящее время. Например, еще в 1990 г. Красноярский городской Совет утвердил правила пассажирских перевозок, установил верхний предел тарифов для частников, предусмотрев им при этом налоговые скидки за обслуживание льготных пассажиров. Однако тут же наткнулся на жесткое противодействие перевозчиков, которые заинтересованы в том, чтобы извлечь максимум выгоды, интересы горожан и муниципалитета их волновали в последнюю очередь. Увы, они получили поддержку в антимонопольном управлении и в судах, посчитавших, что горсовет превысил свои полномочия. Можно назвать несколько путей решения проблем муниципального транспорта: 1) разделить между государством и местным самоуправлением компетенцию и соответствующие ей ресурсы и ответственность; 2) оставить самоуправлению вопросы, которые действительно имеют местное значение и в которых государство готово на деле, а не декларативно отказаться от полномочий и соответствующих ресурсов, передав их муниципалитетам. Спор идет о том, что лучше. Вероятно, что все указанные направления должны осуществляться одновременно. Самоуправление не может жить вне государства, как и государство без самоуправления. Их сила и эффективность в гармоничном единстве и разграничении предметов ведения и полномочий.

Название документа