Современные проблемы правового обеспечения статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАТУСА ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ НЕФТЕДОБЫВАЮЩЕГО КОМПЛЕКСА

Н. В. ФРОЛОВА

Правовой статус хозяйствующих субъектов в предпринимательской сфере - одна из важнейших юридических категорий, неразрывно связанных с социальной структурой общества, уровнем демократии в нем, состоянием законности и характером отношения государства к частному бизнесу (предпринимательской деятельности). Каждая страна пытается определить свой экономический курс. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств. Правовой статус хозяйствующих субъектов, как в целом, так и нефтедобывающего комплекса, юридически определяется нормами права. Государство, признавая хозяйствующих субъектов субъектами права, с помощью норм этого права определяет их правовой статус. Нормы права о правовом статусе хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности могут содержаться как в комплексных, так и в специальных нормативных правовых актах. Правовое положение хозяйствующих субъектов связано с тем, насколько совершенно законодательство об их правах и обязанностях, гарантиях осуществления ими предпринимательской деятельности, защите нарушенных прав и свобод. К настоящему времени хозяйственная деятельность в Российской Федерации приобрела весомую правовую базу, важнейшую роль в которой играют прежде всего положения Конституции РФ, касающиеся единства экономического пространства, свободы перемещения в России товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы предпринимательской деятельности. В последнее десятилетие государство уделяет большое внимание формированию правового статуса хозяйствующих субъектов, что подтверждается принятием немалого количества нормативных правовых актов. Постараемся систематизировать их по наиболее значимым, на наш взгляд, основаниям. Необходимо отметить, что в юридической науке выработано большое количество оснований классификации нормативных правовых актов, перечень которых постоянно дополняется, что является следствием развития юридической науки. Традиционно правовые акты, содержащие нормы, закрепляющие правовой статус хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, можно классифицировать следующим образом: - правовые акты общего действия (распространяются на всех хозяйствующих субъектов независимо от сферы их деятельности (промышленность, торговля, сельское хозяйство и т. д.); - правовые акты специального действия (распространяются на хозяйствующих субъектов конкретной сферы деятельности). К первой группе правовых актов относится, например, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ), Федеральные законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и др. Ко второй группе правовых актов (применительно к хозяйствующим субъектам нефтедобывающего комплекса) относятся, например, Федеральные законы от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" и др. Каждый отдельный закон, регулирующий определенную сферу предпринимательской деятельности, является основой для подзаконных нормативных правовых актов, в которых конкретизируются и детализируются вопросы организации и осуществления этого вида деятельности. В частности, положения федеральных законов, обозначенных нами во второй группе, конкретизируются и дополняются в нормах Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации нефтегазодобывающих производств, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382 "О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и производства маркшейдерских работ", Приказа Министерства природных ресурсов РФ от 19 ноября 2003 г. N 1026 "Об утверждении порядка переоформления лицензий на пользование участками недр", Постановления Федерального горного и промышленного надзора России от 11 сентября 1996 г. N 35 "Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений" и др. Правовые акты, содержащие нормы, закрепляющие правовое положение хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, можно классифицировать в зависимости от уровня государственного регулирования, т. е. от того, какое публично-правовое образование продуцирует нормы права, и от характера направленности регулируемых отношений - на правовые акты международного, федерального и регионального уровня. Несмотря на то что вопрос о ценностях и перспективах регулирования как в целом предпринимательской деятельности, так и правового статуса субъектов, ее осуществляющих, международно-правовыми средствами различные авторы решают по-разному, п. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы РФ, а также обладают преимуществом перед правилами, установленными правовыми актами РФ в случае их противоречия. Данные нормы исключительно важны, так как правоприменительные органы вправе использовать нормы международного права при рассмотрении конкретных дел, а хозяйствующие субъекты могут прибегать к нормам международного права в целях защиты своих прав. Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в уставах ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН (Конвенции ООН "О договорах международной купли-продажи товаров" от 11 апреля 1980 г. <1>, Конвенции ООН о морской перевозке грузов 1978 г. <2>), документах других международных организаций по наиболее общим и глобальным вопросам международного правопорядка, в многосторонних договорах (конвенциях) (Конвенция УНИДРУА о международном финансовом лизинге от 28 мая 1988 г. <3>), решениях Международного суда. Международные договоры могут быть как двусторонними (Договор между Российской Федерацией и США об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал <4>), так и многосторонними (Евразийская патентная конвенция от 9 сентября 1994 г. <5>, Парижская конвенция по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 г. <6>). -------------------------------- <1> Вестник ВАС РФ. 1994. N 1. <2> Закон. 2000. N 6. <3> СЗ РФ. 1999. N 32. Ст. 4040. <4> СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 61. <5> СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2323. <6> Вестник ВАС РФ. 1996. N 2.

Классификация правовых актов на федеральные и региональные приобрела важное значение в формировании правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса, так как на федеральном уровне в России до сих пор не принят закон, регулирующий отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти, ее хранения, транспортировки и переработки, т. е. закон о нефтяной деятельности. Практика многих промышленно развитых стран демонстрирует положительный опыт формирования законодательной базы, определяющий механизм правового регулирования деятельности нефтедобывающего комплекса исходя из того, что нормативно-правовое воздействие на рынок путем разработки законодательства и обеспечения его выполнения составляет одну из основополагающих функций государства и создает условия для устранения последствий, порождаемых несовершенством рыночной системы. К таким странам, в частности, относится Норвегия, в которой нефтяное законодательство имеет свою историю. Первым был принят Закон от 21 июня 1963 г. "Об исследовании ресурсов и добыче нефти на норвежской территории и на континентальном шельфе", определявший позиции государства по отношению к новому сектору национальной экономики - национальный суверенитет над природными ресурсами, находящимися на континентальном шельфе, устанавливавший, что только государство может предоставлять норвежским и иностранным гражданам, коммерческим компаниям и другим объединениям доступ к геологоразведке на шельфе или промышленной добыче нефти. Далее в целях перехода основной доли прибыли в руки государства 13 июня 1975 г. был принят Закон "О налогообложении в нефтяной деятельности", обозначивший новый подход к налогообложению нефтедобывающего комплекса, выделив его среди остальных отраслей национальной экономики. Общая и всеобъемлющая система правового регулирования отрасли сложилась после принятия 22 марта 1985 г. Закона "О нефтяной деятельности", затронувшего все аспекты деятельности отрасли и объединившего их в единую правовую систему (право государства на подводные залежи углеводородов и цели управления ими, предоставление лицензий на разведку, добычу, транспортировку нефти и другие операции, обеспечение охраны окружающей среды на объектах нефтедобывающего комплекса, порядок реализации контроля со стороны государственных органов Норвегии, ответственность компаний, обладателей лицензий на геологоразведочные работы и другие виды деятельности за невыполнение правил, установленных законом, и в особенности за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, правила компенсации норвежским рыбакам и общие требования о разумном ведении дел, о готовности к чрезвычайным ситуациям, об управлении деятельностью, квалификации работников, безопасности и др.). В близкой России по форме государственного устройства Канаде также достаточно развито федеральное законодательство, регулирующее нефтяную деятельность. В частности, на федеральном уровне действуют Законы "О нефтяных ресурсах Канады" и "О деятельности в области нефтегазодобычи", закрепляющие правовой режим выдачи прав на разработку минеральных ресурсов и управления ими в северных регионах страны. По пути формирования самостоятельного законодательства, закрепляющего правовой статус хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и порядок осуществления ими предпринимательской деятельности, несмотря на наличие законодательства о недрах, помимо Норвегии и Канады пошли, например, такие страны, как Франция (Закон 1922 г. "О добыче нефти и земных газов"), Украина (Закон "О нефти и газе" от 12 июля 2001 г. N 2665-3), Республика Казахстан (действует Указ Президента, имеющий силу закона от 28 июня 1995 г. N 2350 "О нефти"), Кыргызская Республика (Закон "О нефти и газе"), Грузия (Закон "О нефти и газе"). Проблема отсутствия на федеральном уровне единого правового акта, закрепляющего особенности правового положения хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и правового регулирования осуществляемой ими деятельности, была решена на уровне субъектов Федерации, основу экономики которых составляет нефтедобывающий комплекс, путем принятия собственных правовых актов. Так, в Республике Татарстан действует целый комплекс специальных нормативных актов, в частности, Законы "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции"; до недавнего времени действовал Закон от 19 июля 1997 г. "О нефти и газе". В развитие этих Законов разработаны и введены в действие подзаконные нормативные правовые акты, например Временное положение о порядке лицензирования пользования недрами, Положение о плате за пользование недрами. Тюменская область, имеющая в своем составе два субъекта, на территории которых расположены одни из самых больших запасов нефти России, обладает своей правовой базой, регулирующей рассматриваемую сферу правовых отношений. При этом нормативные правовые акты, принимаемые Тюменской областной Думой, распространяют свое действие только на юге Тюменской области (Закон от 22 марта 1999 г. N 90 "О нефти и газе", Закон от 6 декабря 1999 г. N 149 "О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции"). На территориях Ханты-Мансийского автономного округа (далее - ХМАО) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - ЯНАО) действуют нормативные правовые акты, принятые соответственно их представительными органами. Например, Законы ЯНАО от 10 февраля 1997 г. N 5 "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе", от 1 июля 2002 г. N 42-ЗАО "О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон ХМАО от 18 апреля 1996 г. N 15-оз "О недропользовании". Положительный опыт формирования собственной правовой базы отдельными субъектами Федерации, регулирующей отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти, ее хранения, транспортировки и переработки, накоплен и зарубежными странами с развитой нефтяной промышленностью, имеющими федеративную форму государственного устройства. Например, в Канаде действует два правовых режима выдачи и управления правами на эксплуатацию нефтяных ресурсов. Первый режим устанавливается федеральным правительством, применяется в северных регионах страны. Второй, устанавливаемый на провинциальном уровне, применяется в провинции Альберта, которая находится на канадском Западе к востоку от континентального раздела Скалистых Гор, располагает большей частью подтвержденных запасов нефти и газа страны и на протяжении целого ряда лет является центром нефтедобычи Канады. В частности, на ее территории действуют такие "провинциальные" законы, как Закон "О рациональном использовании нефти и газа", Закон "О соглашениях по добыче нефти и природного газа", Закон "О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах". Правовые основы, дающие возможность провинции Альберта самостоятельно регулировать отношения, возникающие в связи с добычей на ее территории природных ресурсов, заложены в Конституции Канады, которая разделяет право собственности на общественные земли и природные ресурсы между федеральным правительством и провинциями, разграничивает полномочия внутри канадской федерации, содержит перечень областей деятельности, подпадающих под федеральную и провинциальные юрисдикции. Право управлять и распоряжаться природными ресурсами на территории канадских провинций в основном закреплено за их правительствами. По Конституции Канады, провинциям принадлежит большая часть общественных земель, находящихся в пределах границ провинции. В Альберте, например, провинции принадлежит около 63% поверхности земли и более 80% запасов нефти и газа, по управлению которыми ей предоставлены широкие законодательные полномочия. Кроме того, провинции, являясь владельцами ресурсов, могут, используя предоставленную им исполнительную власть, выдвигать такие условия добычи, которые выходят за рамки, предоставляемые им их законодательными полномочиями. Право субъектов Федерации создавать собственную правовую базу также закреплено в Основном законе государства. Но оно по своему содержанию принципиально отличается от положений Конституции Канады: федеральные законы обладают высшей юридической силой перед законами субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ, а также вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Это означает, что на территории субъекта Федерации не может быть установлен по обозначенным вопросам правовой режим, отличный от того, который был бы предусмотрен федеральным законом. Принципиальным для нашей страны является то, что все основные вопросы экономической, в том числе предпринимательской, деятельности регулируются путем принятия федеральных законов, что прямо закреплено в ст. 71 Конституции РФ и направлено на обеспечение политической и экономической целостности Российской Федерации и ее экономической безопасности. Это значит, что общие вопросы, касающиеся правового положения хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и осуществляемой ими деятельности, могут регулироваться только на федеральном уровне (например, их создание, реорганизация, ликвидация, государственная регистрация в качестве юридических лиц, организационно-правовая форма, лицензирование, несостоятельность (банкротство), защита прав, установление стандартов и нормативов безопасности для их деятельности и др., а также порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере государственного регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением хозяйствующими субъектами деятельности по добыче нефти и вытекающими из нее и полномочия органов местного самоуправления). В связи с тем что сама федеративная модель построения государства предполагает наличие определенных прав по регламентации экономических отношений субъектами Федерации и не все они должны регулироваться единообразно в силу наличия у каждого естественно-природных и иных особенностей, отдельные аспекты экономической деятельности и возникающих в связи с ней правоотношений могут закрепляться в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Относительно хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса в рамках полномочий, предоставленных федеральным законодательством (Законами "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции", Энергетической стратегией России до 2020 г., Налоговым кодексом РФ и др.), субъекты Федерации могут регулировать, например, вопросы в сфере геологического изучения, пользования и распоряжения (совместно с Россией) недрами, разведки и добычи, подземного хранения нефти, ее транспортировки, налогообложения, охраны окружающей среды, установления льгот, в том числе для субъектов малого и среднего бизнеса, и др. Одной из актуальных на сегодняшний день является проблема соответствия законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству, в том числе по вопросам регулирования нефтяной деятельности. Ярким примером несоответствия закона субъекта Федерации федеральному законодательству служит действовавший до недавнего времени Закон Республики Татарстан "О нефти и газе", который закреплял государственную собственность Республики Татарстан на нефть и газ, находящиеся в недрах в естественном состоянии, исходящие из этого особенности регулирования соглашений о разделе продукции, право Кабинета министров Республики Татарстан устанавливать ставки акцизов, а также собственный правовой режим лицензирования пользования недрами в целях поиска, оценки и добычи нефти и газа (ст. 3, 5, 6, 13 гл. 4). Эффективное функционирование и развитие как нефтяной промышленности, так и всего топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) во многом зависит от надлежащего правового регулирования общественных отношений и процессов, происходящих в них. Надлежащее правовое регулирование способствует достижению основных целей федеральной и энергетической политики, которые включают: - установление консенсуса между интересами федеральных и региональных органов власти, предприятий ТЭК и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития триады - "экономика - энергетика - среда обитания (экология)"; - четкое разделение обязанностей, прав и ответственности по управлению сферой энергосбережения между федеральными и региональными органами власти; - рациональное (максимально эффективное) использование местных и поставляемых в регионы топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности экономики и подъем жизненного уровня населения. Поэтому важно, чтобы нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Федерации, во-первых, соответствовали Конституции РФ, федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемым между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации, соглашениям между федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, во-вторых, в пределах предоставленных им полномочий восполняли пробелы федерального законодательства, в-третьих, принимались в соответствии с установленным порядком их принятия на уровне Федерации и самих субъектов, и, в-четвертых, не нарушали права хозяйствующих субъектов, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Классификацию правовых актов, содержащих нормы о правовом статусе хозяйствующих субъектов, можно проводить в зависимости от закрепляемых в них экономических, административных и правовых средств государственного воздействия на экономику (прогнозирование и программирование социально-экономического развития, лицензирование, квотирование, налогообложение, государственная регистрация хозяйствующих субъектов, антимонопольное, финансово-кредитное, таможенное, валютное, инвестиционное регулирование, регулирование транспортных, энергетических и других тарифов, государственный заказ, инвестиции, кредиты, субсидии, поддержка малого бизнеса, регулирование рынка труда, рынка ценных бумаг, научные исследования, охрана окружающей среды, договор, имущественная ответственность и др.). Однако несмотря на активную нормотворческую деятельность законодательного органа РФ, направленную на принятие законов в области регулирования предпринимательской деятельности, правовое обеспечение закрепления прав и обязанностей хозяйствующих субъектов как в целом, так и нефтедобывающего комплекса оставляет желать лучшего. Подобный вывод - результат тщательного анализа состояния действующего законодательства. Серьезной проблемой является отсутствие систематизации предпринимательского законодательства, которое напрямую связано с формированием правового статуса хозяйствующих субъектов. Вопрос о создании системообразующего акта, регулирующего предпринимательские отношения, давно стал предметом различных дискуссий. Мнения представителей науки разделились на две главные позиции: цивилисты придерживаются монистического подхода к кодификации законодательства об имущественных отношениях, предполагающего наличие только одного Гражданского кодекса, посвященного регулированию имущественных отношений, а большинство представителей науки хозяйственного и предпринимательского права придерживаются дуалистического подхода, предполагающего существование двух кодексов - Гражданского и Хозяйственного (или Предпринимательского). Остановимся на положениях, подтверждающих необходимость разработки и принятия Предпринимательского кодекса. Во-первых, всем предпринимательским отношениям присущи общие свойства, поэтому их правовая регламентация должна осуществляться на единых принципах с использованием однородных правовых средств. Это никак не противоречит основам гражданского права, которое должно закреплять общие положения обо всех имущественных товарных отношениях, коими являются предпринимательские отношения. Но специфика современных рыночных отношений (субъектный состав, используемые государственные формы, методы и инструменты регулирования, использование предпринимательских договоров, ответственность субъектов, стремление субъектов предпринимательской деятельности к концентрации капитала и монополизму, неспособность рынка к саморегулированию и самостоятельному удовлетворению отдельных публичных интересов) не позволяет одинаково относиться и к потребительским, и к предпринимательским отношениям, несмотря на признаваемую некоторую универсальность гражданского права по отношению ко всем имущественным отношениям. Предпринимательский кодекс, как и другие кодексы, нужен для того, чтобы четко сформулировать и закрепить общие принципы и положения предпринимательского права, другие общие категории, применяемые к отдельным его институтам, субъектам предпринимательской деятельности, предпринимательским договорам, ответственности, отдельным видам предпринимательской деятельности, защите прав и интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и др., а также всю систему предпринимательского законодательства. Тем самым он обеспечит единую направленность предпринимательского права, позволит избежать противоречий, обеспечит более или менее четкую, построенную по жесткой структуре систему, даст возможность максимально экономичного изложения огромного материала. При четкой и логической схеме облегчит и применение норм предпринимательского права. Необходимость создания Предпринимательского кодекса исходит именно из-за специфики современных рыночных отношений, остро нуждающихся в системном государственном регулировании в связи с необходимостью защиты публичных интересов и их противоречивостью с частными. Нельзя отрицать возможность принятия кодексов по политическим мотивам. Во-вторых, многообразие нормативных актов, издаваемых в области хозяйственных отношений, большое число органов, имеющих право издавать эти нормативные акты, создают огромный массив несистематизированных и неупорядоченных актов. Предпринимательский кодекс сделает законодательство этой сферы обозримым и удобным для практического применения; создаст стройную и взаимоувязанную иерархию актов, в которой можно было бы исходя из основных решений получить точные данные об окончательном, детальном решении вопроса в подзаконном нормировании; позволит выдержать в иерархии нормативного регулирования требования о последовательном соответствии актов нижестоящего ранга актам вышестоящих органов; сэкономит нормотворческий материал, в котором принципиальные положения не нуждались бы в повторении в каждом подразделении особенных частей хозяйственного законодательства. В-третьих, Предпринимательский кодекс, как и любой другой кодекс, будет выполнять еще одну важную функцию - способствовать стабильности законодательства, что весьма важно для всякой правовой системы, особенно в сфере регламентации предпринимательских отношений. Рыночные связи в большинстве случаев могут иметь долгосрочный характер, и хозяйствующие субъекты должны быть уверены, что принципиальные правила игры на рынке не изменятся после начала их предпринимательских проектов. Применительно уже к правовому обеспечению нефтедобывающего комплекса следует отметить проблему отсутствия должной законодательной базы, закрепляющей специфику правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса. Речь идет об отсутствии законов, которые регулировали бы правовой режим нефтяных ресурсов и правоотношения, возникающие при их добыче. Правовой режим нефтяных ресурсов может быть установлен как в общем правовом акте, закрепляющем правовые режимы различных природных ресурсов (например, в Законе "О нефти и газе" или в Законе "О природных ресурсах Российской Федерации"), либо в отдельном, закрепляющем только их правовой режим. Необходимость принятия федерального закона о нефтяных ресурсах отмечается всеми представителями как юридической, так и экономической науки, так как Россия - сырьевая держава, поэтому в ее валовом национальном доходе существенную долю составляют нефть и газ, обеспечивающие одновременно и большую часть валютных поступлений в бюджет. Появление специализированного закона о нефти и газе вполне оправданно, тем более что действующий Закон "О недрах" носит рамочный характер, а нефтяная и газовая промышленность имеют немало специфических особенностей. Закон "О нефти и газе" должен закреплять следующие основные положения: - политические цели и принципы российского законодательства, регулирующего процесс освоения природных ресурсов, которое в целом призвано обеспечить разработку природных ресурсов в интересах общества, а в частности - интересы хозяйствующих субъектов путем создания контекста, вызывающего приток частных инвестиций; - систему законодательства о нефти и газе как природных ресурсах, их разведке, освоении, использовании; - систему государственных органов, обладающих полномочиями в области управления разведкой, освоением и использованием нефти и газа; - определение того, что находится в центре государственной политики регулирования выдачи прав на разведку, добычу и использование нефти и газа на отдельных территориях страны, то есть в зависимости от региона (на одних территориях может быть актуальной государственная политика по стимулированию геологоразведки, на других - максимизация поступлений от освоения и добычи природных ресурсов, на третьих - привлечение инвестиций и т. д.); - характеристику субъектов и объектов отношений, регулируемых законом; - виды месторождений и их правовой режим; - право собственности на нефть и газ и порядок разграничения права собственности на них; - характеристику частной собственности на нефть и газ; - права и обязанности хозяйствующих субъектов в отношении нефти и газа, принадлежащих государству; - порядок регистрации прав на разведку, освоение и использование нефти и газа; - гарантии доступности для общественности регистра, в котором регистрируются права на природные ресурсы; - особенности передачи прав на природные ресурсы; - механизм отчетности, который полностью исключал бы любую возможность манипулирования доходами в интересах личной наживы, был бы открытым и справедливым; - систему платежей за пользования нефтью и газом; - ограничения и обязательства для владельца прав на природные ресурсы на этапе их предоставления; - характеристику льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам при добыче нефти и газа из труднодоступных месторождений, и др. Действующий в настоящее время Закон "О недрах" не отражает специфику разведки, освоения и использования нефти как природного ресурса, не устанавливает особенности правового режима, не обеспечивает приток инвестиций и должную охрану интересов общества. Несмотря на то что проект нового федерального закона "О недрах" отражает определенный опыт правоприменительной практики реализации действующего закона, его принятие не сможет снять актуальность необходимости существования закона "О нефти и газе". Проект нового федерального закона "О недрах", как отмечают многие специалисты, носит обобщенный характер, не учитывает в должной степени сложившуюся практику и устоявшиеся нормы действующего законодательства РФ о недрах, но, самое главное, в нем в основном регламентируется собственно недропользование, т. е. порядок распределения соответствующих природоресурсных ценностей, правовые нормы, закрепляющие положения, которые были нами ранее отмечены как структура предполагаемого Закона "О нефти и газе", а выявление того, что распределяется или подлежит передаче в пользование, практически отсутствует. Помимо закона, устанавливающего правовой режим нефти как природного ресурса в Российской Федерации, необходим закон, предусматривающий особенности осуществления собственно нефтяной деятельности, который отражал бы специфику правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса. Правовые нормы этого закона должны устанавливать: - систему государственных органов, обладающих правом регулировать отношения по осуществлению нефтедобывающей деятельности, в том числе по ее контролю; - порядок проведения разведки нефти хозяйствующими субъектами, бурения скважин, собственно добычу; - требования о разумности ведения дел; - квалификацию лиц, участвующих в деятельности, и порядок их обучения; - требования к используемому оборудованию; - правила транспортировки нефти по трубам; - основания приостановки деятельности; - ответственность за ущерб, причиненный загрязнением; - порядок организации работ при аварийных и чрезвычайных ситуациях; - права юридических и физических лиц на защиту от неблагоприятного воздействия нефтедобывающего комплекса; - порядок оценки воздействия нефтедобывающего комплекса на окружающую природную среду; - гарантии обеспечения интересов местных сообществ и хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса; - направления сотрудничества с ними различных субъектов, в том числе государственных органов власти и местного самоуправления и др. Нельзя сказать, что обозначенные вопросы вообще никак не регулируются действующими правовыми актами. Напротив, огромный массив подзаконных актов различных органов исполнительной власти во многих случаях не представляется возможным отследить, не говоря уже об определении соответствия одних другим и законодательству в целом (например, Постановления Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382 <1>, от 18 января 2005 г. N 27, которым утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождений полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения <2>, от 21 августа 2000 г. N 613 <3>, утвердившим Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, от 15 ноября 1991 г. <4>, от 29 декабря 2004 г. N 873 <5>, от 11 сентября 1996 г. N 35 <6> и др., ведомственные правовые акты - Министерства природных ресурсов РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства по энергетике, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального агентства по промышленности, Федерального агентства по недропользованию и др.). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2182. <2> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 302. <3> СЗ РФ. 2000. N 35. Ст. 3582. <4> СП РФ. 1991. N 1 - 2. Ст. 2. <5> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. II). Ст. 118. <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 9.

При такой ситуации, когда количество правовых актов возрастает в геометрической прогрессии, просто объективно необходимо систематизировать нормы права и выработать общие положения, которые и должны быть закреплены в законе "О нефти и газе". Таким образом, анализируя в целом состояние правового обеспечения статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса, необходимо отметить, что законодательство в этой сфере еще не является полностью сформированным. Оно нуждается в восполнении пробелов в урегулировании предпринимательской деятельности по добыче нефти, обновлении существующей нормативно-правовой базы, устранении противоречий и несогласованности, которые имеют в нем место.

Название документа