Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки

(Андрианов Н. А.)

("Правовые вопросы строительства", 2005, N 2)

Текст документа

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА

РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ЗАСТРОЙКИ

Н. А. АНДРИАНОВ

Андрианов Н. А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.

Предпосылки создания системы территориального планирования

Проблемы правового регулирования городской застройки в настоящее время приобретают чрезвычайную актуальность. Создание объектов капитального строительства является одной из основных форм инвестиционной деятельности. Вместе с тем их создание - не самоцель: объекты капитального строительства направлены на удовлетворение определенных потребностей общества в увеличении производственных мощностей промышленных предприятий, удовлетворении потребностей населения в жилье, транспорте, социальном обслуживании и коммунальных услугах.

Современный город - достаточно сложный организм, который включает не только здания и сооружения, но и сложные системы транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В отношениях, складывающихся в связи с застройкой городских территорий, участвуют многие субъекты: кроме застройщиков в данных отношениях участвуют государство, муниципальные образования, правообладатели существующих на определенной территории объектов, население соответствующих территорий. Создание нового объекта капитального строительства, как правило, затрагивает интересы всех субъектов данных отношений. Это свидетельствует о необходимости существования четких правил застройки территории города, которые должны обеспечивать защиту интересов всех участников складывающихся в ходе застройки отношений.

Государственная политика в настоящее время направлена на создание системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере застройки. Основной нормативный акт в данной сфере - Градостроительный кодекс РФ от 22 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - Кодекс).

Градостроительный кодекс РФ закрепляет принципы законодательства о градостроительной деятельности (ст. 2), в числе которых указывает на обеспечение устойчивого развития территорий. Устойчивое развитие территорий определяется в ст. 1 Кодекса как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 Кодекса).

Устойчивость как одно из необходимых свойств развития территорий подразумевает под собой стабильность, предсказуемость и определенность. К сожалению, к настоящему времени большинство городских поселений России столкнулись с проблемами, вызванными хаотичным (неустойчивым) развитием городских территорий. Так, нередки ситуации, когда в результате строительства объектов не учитываются потребности соответствующей территории в энергоресурсах, и ввод в эксплуатацию крупного объекта приводит к нехватке мощностей для строительства и эксплуатации других зданий и сооружений. Нередко в ходе строительства не уделяется должного внимания обеспеченности соответствующей территории объектами социальной инфраструктуры, и население нового микрорайона вынуждено пользоваться услугами больниц, школ, детских садов, находящихся на значительном расстоянии от места жительства. Возникают также ситуации, когда строительство объекта, на первый взгляд удачно вписывающегося в существующую застройку (с точки зрения архитектурного облика, обеспеченности коммуникациями, транспортной и социальной инфраструктурой, местоположения и пр.), существенно затрудняет дальнейшее развитие территории (в связи с этим в городах появился термин "точечная застройка", который определенно имеет негативный оттенок). Непредсказуемость развития территории влечет ошибки в оценке существующих объектов недвижимости. Каждый объект недвижимости уникален, и на его оценку влияет целый комплекс факторов, одним из которых является местоположение объекта. Так, гражданин может купить квартиру, руководствуясь тем, что в непосредственной близости от дома находится участок зеленых насаждений, где можно отдохнуть, погулять с детьми. Однако никто не может гарантировать этому гражданину, что через год-другой на данном участке не будет построен многоэтажный жилой дом, и приобретенная им квартира перестанет обладать тем признаком на основе которого он принимал решение о ее покупке.

Другой комплекс проблем, вызванных неопределенностью в отношениях по застройке территорий городских поселений, связан с порядком принятия решений по вопросам градостроительной деятельности, и в первую очередь - по вопросам предоставления земельных участков под строительство. В ситуации, когда принятие решения о строительстве определенного объекта на земельном участке в составе городской территории зависит не только и не столько от объективных предпосылок к необходимости создания такого объекта, сколько от усмотрения конкретного чиновника, дающего разрешение на строительство, создается благоприятная почва для развития коррупции. В итоге можно наблюдать, как процесс городской застройки развивается вопреки потребностям населения территорий.

Изложенное позволяет судить о необходимости существования понятных и определенных правил, в соответствии с которыми должна развиваться городская территория; правил, которые будут иметь силу юридической нормы и несоответствие которым будет означать незаконность строительства объекта; правил, которые будут обеспечивать права населения соответствующей территории на благоприятные условия жизнедеятельности, позволять всем заинтересованным лицам оценивать перспективу развития территории.

Общие положения о территориальном планировании

Градостроительный кодекс РФ в качестве условий устойчивого развития территорий называет территориальное планирование и градостроительное зонирование. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 Кодекса). Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Кодекса).

Градостроительный кодекс РФ предполагает создание трехуровневой системы территориального планирования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования подразделяются на:

- документы территориального планирования Российской Федерации;

- документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

- документы территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование, как следует из ч. 1 ст. 9 Кодекса, направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся:

- схемы территориального планирования Российской Федерации;

- схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

- схемы территориального планирования муниципальных районов;

- генеральные планы поселений;

- генеральные планы городских округов.

В документах территориального планирования отображаются границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований; особых экономических зон; муниципальных образований; существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения; границы размещения планируемых объектов капитального строительства.

В качестве общей посылки Кодекс предполагает самостоятельную разработку документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Вместе с тем ст. 27 Кодекса допускает совместную подготовку проектов документов территориального планирования. С инициативой о совместной подготовке документов территориального планирования могут выступить федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает максимальную открытость процесса подготовки и утверждения документов территориального планирования. Так, проекты документов территориального планирования подлежат обязательному опубликованию и могут размещаться в сети Интернет на официальных сайтах соответствующих государственных или муниципальных органов. В таком же порядке подлежат опубликованию уже утвержденные документы территориального планирования. При этом правообладатели земельных участков и существующих объектов капитального строительства вправе в судебном порядке оспорить положения документов территориального планирования (независимо от того, принят этот документ на федеральном, региональном или местном уровне).

Генеральный план города как основной документ

территориального планирования в сфере городской застройки

Наиболее важную роль в регулировании застройки городских поселений играет генеральный план города. На картах (схемах), содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться (ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ):

- границы города;

- границы земель сельскохозяйственного назначения; границы земель для обеспечения космической деятельности; границы земель обороны и безопасности; границы земель иного специального назначения; границы земель лесного фонда; границы земель водного фонда; границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;

- существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

- границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

- границы территорий объектов культурного наследия;

- границы зон с особыми условиями использования территорий;

- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

- границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

- границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим можно предположить, что принятие генерального плана города в том виде, который соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ, может производиться только после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней.

В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, содержащемуся в Кодексе, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Кроме понятия "функциональные зоны" градостроительное и земельное законодательство оперирует понятием "территориальные зоны", к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в ст. 35 Кодекса дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Что же касается функциональных зон, то ни их виды, ни состав в Градостроительном кодексе не определены. Если учесть, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и Кодекс в п. 2 ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, отсутствие норм, определяющих состав и виды функциональных зон, можно считать пробелом в законодательстве, требующим скорейшего восполнения.

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план города должен включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

- объектов электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения в границах города;

- автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города;

- иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления города.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает достаточно сложную процедуру создания и реализации генерального плана города, которую можно разделить на следующие этапы:

1) подготовка проекта генерального плана города и его обоснование;

2) согласование проекта генерального плана;

3) опубликование проекта генерального плана, общественные слушания по проекту;

4) утверждение проекта генерального плана города;

5) реализация генерального плана города.

Подготовка проекта генерального плана и его обоснование

Решение о подготовке проекта генерального плана города принимается главой местного самоуправления. Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов с учетом комплексных программ развития города, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования федерального и регионального уровней, региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, необходимым условием разработки проекта генерального плана города является наличие нормативов градостроительного проектирования.

Кодекс предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные.

Региональные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются региональным законодательством.

Местные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ в ч. 6 ст. 24 устанавливает правило, в соответствии с которым местные нормативы градостроительного проектирования не могут противоречить региональным нормативам.

Подготовка проекта генерального плана города подразумевает обязательное обоснование данного проекта. Обоснование проекта генерального плана включает в себя комплекс следующих мероприятий:

- анализ состояния городской территории, проблем и направлений ее комплексного развития;

- обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

- разработка перечня мероприятий по территориальному планированию, этапов их реализации;

- определение перечня основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Результаты мероприятий по обоснованию проекта генерального плана оформляются в виде материалов, которые делятся на две группы:

1. Информация о состоянии городской территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования.

Указанная информация оформляется в виде следующих карт (схем):

- карты (схемы) использования территории города с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;

- карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования федерального и регионального уровней, в том числе:

- карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия;

- карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий; карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов.

- карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий;

- иные карты (схемы).

2. Предложения по территориальному планированию.

Данные предложения отображаются на картах (схемах), которые используются для внесения в них изменений при согласовании проектов генеральных планов и включают в себя:

- карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

- карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

- карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке;

- карты (схемы) существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

- иные карты (схемы).

Согласование проекта генерального плана

При наличии предусмотренных ст. 25 Градостроительного кодекса РФ обстоятельств проект генерального плана города до его утверждения подлежит обязательному согласованию. Такое согласование требуется, если проект генерального плана города предполагает изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках. Порядок такого согласования должен быть определен Правительством РФ.

В случае если предложения, содержащиеся в проекте генерального плана города, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, проект генерального плана города подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ.

Проект генерального плана города подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городом, подготовившим проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

В случае если город находится в границах муниципального района, проект генерального плана подлежит согласованию с органами местного самоуправления данного муниципального района в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории такого муниципального района.

Часть 5 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что при согласовании проекта генерального плана города могут рассматриваться только вопросы, прямо указанные в ч. 1 - 4 ст. 25 Кодекса. Иные вопросы в ходе такого согласования рассматриваться не могут. Данная норма создает условия для реализации каждым органом государственной власти и местного самоуправления своих полномочий в сфере территориального планирования.

Органы государственной власти и местного самоуправления, которым направляется для согласования проект генерального плана, представляют в орган, разработавший проект, свои заключения. В случае если проект генерального плана не согласовывается, глава местного самоуправления принимает решение о создании согласительной комиссии, максимальный срок работы которой не может превышать трех месяцев. Результаты работы согласительной комиссии в виде документа о согласовании проекта генерального плана и подготовленного для утверждения проекта генерального плана с внесенными в него изменениями, а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам направляются главе местного самоуправления, который вправе принять решение о направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Опубликование проекта генерального плана и публичные слушания по проекту

Проект генерального плана города публикуется в порядке, установленном для опубликования нормативных актов органов местного самоуправления и иной официальной информации, а также может размещаться на официальном сайте муниципального образования.

Кроме согласования в порядке ст. 25 Градостроительного кодекса проект генерального плана подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Кодекс не устанавливает, в какой последовательности должны проводиться согласование и публичные слушания, однако разумным было бы предположить, что на публичные слушания должен выноситься проект генерального плана, уже согласованный с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Это объясняется тем, что согласование проекта генерального плана, как было указано выше, производится исключительно по указанным в Кодексе вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, тогда как на публичные слушания выносится проект генерального плана в целом.

Публичные слушания по проекту генерального плана города проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом города и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Население города должно иметь реальную возможность принять участие в публичных слушаниях по проекту генерального плана. В этих целях Кодекс устанавливает, что при проведении публичных слушаний территория города может быть разделена на части исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения. Информация о содержании проекта генерального плана доводится до населения путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления и разработчиков генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Результаты публичных слушаний оформляются в виде заключения, которое подлежит опубликованию в порядке, установленном для опубликования муниципальных правовых актов, и может размещаться на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет.

Протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний вместе с проектом генерального плана города направляются главе местного самоуправления, который принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. В случае если проект генерального плана направляется для утверждения в представительный орган муниципального образования, обязательным приложением к данному проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ предоставляет населению городских территорий гарантированную возможность выражения своего мнения относительно вопросов градостроительного планирования и обязывает уполномоченные органы учитывать мнение населения территорий в процессе разработки и утверждения документации о территориальном планировании. Вместе с тем Кодекс не устанавливает критериев, по которым оценивается общественное мнение. Теоретически даже при единогласном возражении населения территории города против предлагаемого проекта генерального плана этот проект может быть представлен на утверждение и впоследствии утвержден представительным органом местного самоуправления. То есть Кодекс, устанавливая порядок проведения согласительных процедур в случае несогласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, оставляет без внимания (не предполагает даже возможности) проведение согласительных процедур в случае возражения населения городской территории против предлагаемого проекта. Возможно, законодатель оставил решение этого вопроса на усмотрение органов местного самоуправления, нормативными актами которых определяется порядок проведения публичных слушаний, однако в этом случае логичнее было бы обязать соответствующие органы местного самоуправления разработать порядок проведения согласительных процедур и установить требования к такому порядку. Одной из гарантий защиты прав населения на благоприятные условия жизнедеятельности является предусмотренная ст. 29 Градостроительного кодекса возможность инициировать проведение государственной экспертизы генерального плана (какой-либо его части). Однако в п. 6 ст. 29 Кодекса установлено, что получение отрицательного заключения государственной экспертизы не является препятствием для утверждения генерального плана.

В случае если проект генерального плана направляется на доработку, в него вносятся изменения, и на утверждение представительного органа муниципального образования направляется измененный проект генерального плана. К сожалению, Градостроительный кодекс РФ оставляет без внимания вопрос о необходимости повторного проведения публичных слушаний по проекту после внесения изменений в этот проект. Проведение публичных слушаний предусмотрено Кодексом для случаев внесения изменений в уже утвержденный генеральный план города (ч. 17 ст. 24 Кодекса), но не для случаев изменения проекта генерального плана. Представляется, что направление измененного проекта генерального плана города на утверждение без проведения повторных публичных слушаний не позволяет учесть мнение общественности в ходе его утверждения, что является нарушением гарантированного Кодексом права населения выражать свое мнение по вопросам территориального планирования.

Утверждение проекта генерального плана

Утверждение генерального плана города производится представительным органом муниципального образования с учетом результатов согласования проекта генерального плана и публичных слушаний по данному проекту. Градостроительный кодекс РФ не регулирует процедуру утверждения проекта генерального плана. Представляется, что порядок утверждения проекта генерального плана должен определяться уставом города и совпадать с порядком принятия нормативных актов местного самоуправления. Не указывает Кодекс и последствия неутверждения проекта генерального плана. Логично предположить, что в случае неутверждения проекта представительный орган муниципального образования должен возвратить проект генерального плана главе местного самоуправления для направления на доработку с указанием причин, по которым проект не был утвержден. Полезным было бы создание в данном случае согласительной комиссии, в задачи которой входило бы решение спорных вопросов по проекту генерального плана. В любом случае подобные нормы должны быть включены в Градостроительный кодекс РФ.

Реализация генерального плана

Завершающий этап процесса территориального планирования в городе - реализация генерального плана. Порядок реализации генерального плана определяется планом реализации генерального плана, который утверждается главой местного самоуправления в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана.

Часть 2 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ определяет общие требования, предъявляемые к содержанию плана реализации генерального плана. В нем в соответствии с указанной нормой должны содержаться:

- решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в существующие правила землепользования и застройки (которые в соответствии с Кодексом относятся к документам градостроительного зонирования);

- сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;

- сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения;

- финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.

Таким образом, генеральный план города, являясь документом территориального планирования, должен составить основу для разработки правил землепользования и застройки, которые представляют собой документы градостроительного зонирования территорий. В совокупности генеральный план города и правила землепользования и застройки создают условия для реализации закрепленного в Градостроительном кодексе РФ принципа устойчивого развития городской территории.

Как видно из изложенного, даже самый общий анализ положений градостроительного законодательства о территориальном планировании позволяет выявить ряд существенных проблем, требующих скорейшего разрешения.

Создание системы территориального планирования должно производиться комплексно на федеральном, региональном и местном уровнях. Поскольку документы территориального планирования каждого последующего уровня должны воспроизводить информацию, содержащуюся в документах территориального планирования предыдущего уровня, их подготовка должна вестись либо совместно, либо последовательно.

Основным документом территориального планирования, определяющим развитие городской территории, является генеральный план города. В основу территориального планирования положен принцип деления городской территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображаемые в правилах землепользования и застройки. Во избежание возникновения противоречий между документами территориального планирования и предусмотренной законодательством классификацией и составом территориальных зон необходимо на нормативном уровне закрепить виды и состав функциональных зон, отображаемых в генеральных планах.

Обязательным условием разработки генерального плана города по смыслу градостроительного законодательства является наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Следовательно, разработку проекта генерального плана города должно предварять утверждение данных нормативов.

Безусловно, с положительной стороны следует отметить закрепление в Кодексе прав населения городских территорий на выражение своего мнения по вопросам территориального планирования. Однако без определения критериев учета такого мнения и механизмов преодоления возникших разногласий участие общественности в процессе территориального планирования останется простой формальностью.

Вместе с тем несмотря на наличие указанных проблем, следует признать идею территориального планирования разумной и перспективной. Остается надеяться, что территориальное планирование составит основу устойчивого развития городской территории, позволит обеспечить стабильность, определенность и предсказуемость развития территории города, защиту публичных и частных интересов в ходе создания новых и эксплуатации существующих объектов капитального строительства.

Название документа