Правовое регулирование сельскохозяйственного производства в России

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

А. Л. ТЕН

Вопросы регулирования сельскохозяйственного производства являются в России актуальными в любой исторический период ее развития. Становление рыночной экономики отнюдь не отменило необходимости государственного воздействия на экономику села, изменились только приоритеты и методы регулирования. Но если в сфере гражданско-правового регулирования аграрного сектора России в связи с принятием Гражданского и Земельного кодексов РФ наступает определенность, то в сфере публично-правового, а по сути в сфере административно-правового регулирования, еще имеются значительные возможности для улучшения нормативной базы, тем более что аграрный сектор, к сожалению, обойден вниманием правоведов, а монографий и статей по теме - буквально единицы <*>. Анализ основных нормативных положений в сфере административно-правового регулирования сельскохозяйственного производства является содержанием данной статьи. -------------------------------- <*> См., например: Егерева О. Законодательное обеспечение АПК России при вступлении в ВТО // АПК: экономика, управление. 2004. N 1; Власов В. А. Законы, регулирующие систему аграрных отношений, нуждаются в совершенствовании // Журнал российского права. 2001. N 10.

Помимо трудностей для анализа административного законодательства, регулирующего сельское хозяйство, связанных с нечетким предметом регулирования, имеются также противоречия в точках зрения правоведов на рассматриваемую сферу общественных отношений. Эти противоречия касаются относимости соответствующей части законодательства к самостоятельной отрасли права либо к частям иных отраслей права. Так, в вышеназванном учебнике Г. Е. Быстрова предлагается суждение о том, что весь комплекс нормативных актов, регулирующих АПК, составляет самостоятельную правовую отрасль соответствующего наименования, которая включает законодательство о деятельности сельских товаропроизводителей, об их государственной поддержке, о регулировании отдельных сторон АПК, в частности, вопросы организации труда, безопасности производства, оборота сельхозпродукции <*>. -------------------------------- <*> См.: там же.

Но невозможность объединения в одну отрасль норм, регулирующих отношения равноправных сторон, с нормами, регулирующими государственно-властные отношения, доказана в юридической науке в ходе дискуссий о системе права, которые выявили в качестве объективных критериев разграничения права на отрасли, предмет и метод правового регулирования <*>. Поэтому представляется, что аграрное право не самостоятельная, а комплексная отрасль, включающая в себя нормы как гражданско-правового, так и административно-правового содержания. -------------------------------- <*> Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 2. Л.: ЛГУ, 1975.

При этом административно-правовая составляющая - это совокупность норм, посредством которых специализированные органы исполнительной власти осуществляют императивным методом регулирование предпринимательской деятельности в области растениеводства и животноводства по производству сырья в названных сферах экономики. При этом речь здесь должна вестись именно о предпринимательской деятельности, поскольку нормы аграрного законодательства не распространяются, за некоторыми изъятиями, на производство названного сырья гражданами для собственных нужд. Кроме того, отношения по обороту сельхозпродукции должны считаться предметом регулирования гражданского права, поскольку за небольшими изъятиями, не выходящими за пределы диспозитивного гражданско-правового метода регулирования, режим сельхозпродукции не отличается от режима иного движимого имущества. При характеристике административно-правового регулирования сельскохозяйственного производства имеет немалое значение различное толкование методов государственного регулирования со стороны представителей экономической теории, которые указывают, в частности, на следующие обстоятельства. В ходе дискуссий по вопросу о реформировании и развитии сельского хозяйства в начале 90-х годов выявились противоположные точки зрения. Цель государственного регулирования на селе - это преобразование сельского хозяйства в эффективную отрасль экономики. Однако методы регулирования предлагаются разные. Согласно одной из точек зрения в числе важнейших причин сохранения и усиления негативных тенденций на селе является переоценка роли рыночного регулирования и недооценка возможностей государственного регулирования <*>. С. В. Киселев говорит, что "среди главных механизмов, посредством которых осуществляется регулирование аграрного сектора, - экономические рычаги". "Экономические рычаги" в понимании С. В. Киселева - это регулирование цен и финансово-кредитная поддержка <**>. -------------------------------- <*> Киселев С. В. Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях переходной экономики. М., 1994. С. 173. <**> См.: там же. С. 7.

Е. Гайдар называет следующие причины кризиса АПК. Во-первых, это высокая степень специализации сельскохозяйственных работников. Во-вторых, фермерские хозяйства имели слабый доступ к экономической инфраструктуре и были менее интересны потенциальным контрагентам. В-третьих, реформированные колхозы и совхозы мало изменились с точки зрения порядка управления, когда их руководители, заинтересованные в получении быстрой прибыли от сделки непосредственно для себя, реализуют товары по заниженным ценам. Поэтому причины кризиса сельского хозяйства, по Е. Гайдару, кроются не в отсутствии государственной поддержки, а в незавершенных преобразованиях. Что касается дотаций, то они привели к паразитическим настроениям и, не приведя к повышению эффективности производства, перенапрягли государственный бюджет, приближая ситуацию к сходной с ситуацией в СССР периода 80-х гг., когда сумма продовольственных дотаций достигла в 1989 г. 1/3 бюджета РСФСР <*>. Об этом же говорит А. Ослунд, отмечая, что в 1992 г. только централизованные кредиты в аграрный сектор достигли 7,7% ВВП, сравнявшись с расходами на образование <**>. -------------------------------- <*> Гайдар Е. Экономика переходного периода. М., 1999. С. 560 - 650. <**> Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. М., 1996. С. 203.

Анализ законодательства позволяет говорить о том, что административно-правовое регулирование сельскохозяйственного производства развивается преимущественно по пути государственной поддержки существующего состояния АПК. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 14.07.1997 N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Предположительно ведущим актом по регулированию сельскохозяйственного производства является принятый в 1997 г. Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства". Согласно ему государственным, а по сути - административно-правовым регулированием агропромышленного производства признается воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение АПК. Задачами регулирования названы стабилизация и развитие АПК, обеспечение продовольственной безопасности РФ, улучшение продовольственного обеспечения населения и т. д. Необходимо иметь в виду, что нормы названного Закона не отвечают требованиям структуры нормы права, поскольку в них слабо разработаны гипотеза и диспозиция, полностью отсутствует санкция за нарушение. То есть нормы названного Закона - это преимущественно, за некоторыми исключениями, не имеющие юридического смысла декларации о благих намерениях, по-видимому, направленные на достижение политических целей. Это можно проследить на основе практически постатейного анализа Закона. В частности, ст. 3 Федерального закона "О государственном регулировании агропромышленного производства", устанавливающая вопросы финансирования АПК, гласит о том, по каким направлениям государство может осуществлять это финансирование. Но поскольку в Законе нет запрета на финансирование чего-либо иного в области АПК и, кроме того, нормы о финансировании рекомендательные для государства, то следует сделать вывод, что ст. 3 не несет правовой нагрузки, т. е. не создает права и обязанности и является, таким образом, декларацией - за исключением того пункта, что обязывает Правительство РФ ежегодно сообщать Федеральному Собранию ряд показателей сельскохозяйственного производства. Но это не устанавливает возможности возникновения правоотношения непосредственно в области сельского хозяйства. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 14.07.1997 N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Приблизительно так же выглядят ст. 4 и 5 о государственных программах развития и о регулировании реализации сельхозпродукции, в которых указано лишь то, что государственные программы разрабатываются и финансируются на основе федерального законодательства и государство стимулирует реализацию сельхозпродукции. Государство способно осуществлять эти мероприятия и без названных статей. Соответственно нужно сделать вывод о том, что эти ст. 4, 5 также не несут правовой нагрузки. Статья 6 вышеназванного Закона определяет в качестве предмета регулирования залог сельхозпродукции. Однако этим дублируются положения Гражданского кодекса РФ, отнюдь не запрещается использовать в качестве предмета залога уже произведенную или будущую продукцию, а также участвовать в залоговых отношениях государственным органам. В связи с этим ст. 6 Федерального закона "О государственном регулировании агропромышленного производства" едва ли можно считать имеющей какой-либо смысл. То же самое представляет собой и ст. 9, в которой говорится о возможности лизинга в сельском хозяйстве и который действительно возможен и помимо названной статьи Закона. Названная в ст. 7 Федерального закона необходимость товарной интервенции государства демонстрирует желание законодателя защитить интересы населения в стабильных ценах на продовольствие. Но отсутствие указания на экономические параметры, при которых должна осуществляться интервенция, а также ее размеры или хотя бы способы определения размеров и направлений не позволяют признать и эту статью несущей норму права. Дело в том, что государство и без этой статьи Закона вправе осуществить товарную интервенцию. Принудить же государство к интервенции на основе ст. 7 невозможно. Приблизительно такое же юридическое значение имеют и прочие статьи, за исключением норм, касающихся определения некоторых полномочий Правительства РФ в сфере регулирования цен, создания фондов кредитования села и назначения государственных агентов регулирования рынка. Имеется в Законе и прямое нарушение норм Конституции РФ. Так, п. 2 ст. 15 названного Федерального закона содержит прямое нарушение конституционной нормы о недопустимости лишения прав собственности, кроме как по согласию собственника или решению суда, о чем говорится в п. 3 ст. 35 Конституции РФ. В названном пункте Федерального закона "О государственном регулировании агропромышленного производства" установлено, что при просрочке платежа поставщик сельхозпродукции имеет право на безакцептное списание средств в свою пользу со счета покупателя путем направления соответствующего требования в банк, обслуживающий покупателя. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 14.07.1997 N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ За пределами действия этого Закона оказались многие нормативные акты, регулирующие отдельные подотрасли сельского хозяйства, что позволяет считать Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства" лишь попыткой обобщения ряда норм разных, в основном подзаконных, актов. Федеральные законы, регламентирующие более узкие вопросы взаимоотношений в сфере агропромышленного производства, как правило, содержат больше положений, имеющих юридическую силу. Среди таких законов выделяются следующие основные - Федеральный закон "О семеноводстве", Федеральный закон "О племенном животноводстве", Закон РСФСР "О приоритетном обеспечении АПК материально-техническими ресурсами", Закон РФ "О ветеринарии", Закон РФ "О зерне" и некоторые другие. Федеральным законом "О семеноводстве", принятым в 1997 г., устанавливается правовая основа деятельности по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также организации и проведения сортового и семенного контроля. В соответствии с данным Законом устанавливаются категории семян в зависимости от этапа воспроизводства, что предопределяет различия в оборотоспособности, в лицензировании деятельности по выведению различных сортов, возможности выделения определенных земельных участков с льготными условиями хозяйственной деятельности. Для сохранения и увеличения эффективности деятельности по семеноводству устанавливаются также и особые требования к проверке качества семян, проведению мероприятий лабораторного и иных видов контроля. Принятый в 1995 г. Федеральный закон "О племенном животноводстве" регулирует отношения в области разведения племенных животных, производства и использования племенной продукции во всех отраслях животноводства. Среди относительно небольшого количества норм административно-правового характера, содержащихся в данном Законе, можно выделить следующие основные: - регулирующие оборотоспособность племенной продукции, которая может принадлежать лишь лицам, обладающим лицензией на эту деятельность; - определяющие порядок экспорта и импорта племенной продукции и предполагающие для этого обязательность государственного разрешения; - устанавливающие полномочия государственной племенной службы; - устанавливающие основы процедуры сертификации племенного материала; - устанавливающие основы процедуры регистрации племенного материала; - определяющие условия применения племенного материала и т. д. Закон РФ "О ветеринарии", дающий определение ветеринарии как области научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, устанавливает следующие наиболее важные ее задачи: охрана территории РФ от заноса заразных болезней животных из-за рубежа; осуществление государственного ветеринарного надзора. В связи с этим данный Закон не относится к нормативным актам, направленным исключительно на регулирование экономических отношений, но роль его для животноводства велика. Законом "О ветеринарии" устанавливаются: - порядок наделения правом на занятие ветеринарной деятельностью; - полномочия органов ветеринарной службы и ее инспекторов; - виды ветеринарного надзора; - права и обязанности граждан и организаций по содержанию, кормлению, водопою, перевозке и перегону животных; - регулирование производства и применения средств защиты животных; - ответственность за нарушение законодательства о ветеринарии. Закон РСФСР "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами", принятый в 1991 г., был призван обеспечить правовые и экономические основы приоритета агропромышленного комплекса в обеспечении материально-техническими ресурсами в условиях перехода к рыночным товарно-денежным отношениям. Смысл этого Закона сводится к следующим, ныне фактически не выполняемым положениям: - для производства продукции, поставляемой АПК по государственному заказу, материально-технические ресурсы выделяются в первоочередном порядке; - транспортные организации обеспечивают перевозки продукции для агропромышленного комплекса в первоочередном порядке; - цены на поставляемую в АПК продукцию регулируются Государственным комитетом РСФСР по экономике (ныне Министерством экономического развития и торговли) по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия. Стоит отметить, что фактически названный Закон никогда не применялся, поэтому все время своего действия был лишь декларацией, что довольно характерно для многих правовых актов по регулированию сельскохозяйственного производства. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 24.05.1999 N 100-ФЗ "Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21.06.2004 N 55-ФЗ "О признании утратившим силу Федерального закона "Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса". ------------------------------------------------------------------ Федеральным законом "Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса", принятым в 1999 г., преследуются сходные цели - установление правовых основ создания, производства, использования и обслуживания технических средств производства для агропромышленного комплекса, осуществления контроля за их качеством, научного и информационного обеспечения инженерно-технической системы агропромышленного комплекса. Предусмотренный этим Законом государственный орган, осуществляющий регулирование в инженерно-технической системе АПК, наделен широкими полномочиями, но неопределенными, в том числе: ведение государственной политики в инженерно-технической системе АПК; ведение федерального технического и технологического регистров производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; выполнение функций государственного заказчика по разработке и реализации федеральных целевых научно-технических программ развития инженерно-технической системы агропромышленного комплекса; проведение мониторинга технических средств производства; разработка и реализация федеральных целевых научно-технических программ развития машиностроения для АПК. Кроме того, предполагается, что государственный технический надзор в АПК должен осуществляться специально на то уполномоченным органом, участвующим в регулировании инженерно-технической системы посредством работы по сертификации и метрологического контроля. Закон РФ "О зерне", который, как сказано в его преамбуле, направлен на полное удовлетворение потребностей РФ в продовольственном, фуражном и семенном зерне за счет собственного производства на основе максимального сочетания интересов производителей зерна и государства, вызывал самые неоднозначные оценки с позиций сторонников рыночных преобразований и со стороны представителей Аграрной партии России <*>. -------------------------------- <*> См., например: Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. М., 1996. С. 201 - 203.

С 1993 г. этот нормативный акт, признанный одним из наиболее реакционных и противоречащих смыслу экономических преобразований, содержал ряд следующих, ныне не действующих, положений. Так, государство должно было компенсировать: производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну зерна, и не менее половины затрат на тонну экологически чистого зерна; 50% затрат на покупку зерноуборочных комбайнов; от 30 до 50% затрат на строительство и реконструкцию материальной базы для сушки, обработки и хранения зерна. Кроме того, государство должно было гарантировать нижний уровень закупочных цен на зерно и авансовую оплату в размере не менее 40% стоимости зерна. Эти и многие другие нормы Закона "О зерне", несомненно, носили дискриминационный характер по отношению к хозяйствующим субъектам, занятым другими видами деятельности, но не получающим субсидий от государства, и в дальнейшем под давлением международных финансовых организаций эти нормы были отменены Президентом РФ <*>. Соответственно в настоящее время Закон "О зерне" регулирует лишь отношения по созданию федерального и региональных фондов зерна. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 1993 г. N 2232 "О приостановлении действия отдельных статей Закона РФ "О зерне" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52.

Федеральным законом 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусматриваются меры по обеспечению плодородия земель посредством установления стандартов и правил пользования, возложения обязанностей на собственников земель со стороны как федеральных органов государственной власти, так и региональных, а также органов местного самоуправления. Административно-правовое регулирование отношений по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно Закону должно проводиться посредством реализации государственных программ, учета показателей состояния плодородия земель, мониторинга плодородия земель, сертификации почв земельных участков, агрохимикатов и пестицидов и лицензирования деятельности по агрохимическому обслуживанию.

* * *

Среди возможных путей совершенствования административно-правового регулирования сельскохозяйственного производства в части его нормативного обеспечения можно назвать устранение недостатков, касающихся исключительно вопросов юридической техники, поскольку сторона отношений на селе, связанная с экономикой, едва ли может быть предметом научного правового исследования. Центральная правовая проблема, без решения которой само применение аграрного законодательства может быть признано спорным, - это определение сферы правового регулирования в области сельскохозяйственного производства. Надо разграничивать административно-правовые отношения в экономике аграрного сектора от гражданско-правовых. Это позволит, с одной стороны, избегать дублирования аграрным законодательством положений ГК РФ, а с другой - избежать сложностей по выбору процессуальных методов решения потенциальных споров - в административно - или в гражданско-правовом порядке. С названным направлением совершенствования правового регулирования перекликается и другое - формирование строго определенных понятий и категорий в аграрном праве. Так, в числе нуждающихся в решении по этой части является ранее озвученная проблема установления повышенной ответственности покупателя сельскохозяйственной продукции за просрочку платежа, которая характеризуется, помимо прочего, и отсутствием юридического определения сельскохозяйственной продукции, что может привести к его многозначному толкованию и органами государственного управления, и иными лицами в зависимости от бытового толкования каждым отдельным гражданином. Третья группа проблем, существующая в аграрном административном законодательстве, - это пробел в формировании условий применения норм, в обеспечении механизма принуждения за нарушения. Законодателю желательно определиться с выбором, как принять решение - в пользу формирования эффективного законодательства либо в пользу сохранения сугубо декларативных положений.

Название документа