Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления

ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

М. В. ПОНОМАРЕВ

Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

Подробно рассматриваются вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, в частности основные направления развития законодательного регулирования в данной сфере, дана оценка перспективам его развития в условиях модернизации экологического законодательства.

Ключевые слова: отходы, экологическое законодательство, экологическое право.

Trends and prospects of enhancement of legislation in the field of industrial and post-consumer waste management M. V. Ponomarev

The article devoted the issues of improving Russian legislation regulating relations in the field of waste production and consumption, in particular in the framework of this paper describes the main directions of development of legal regulation in this area, assesses the prospects for its development in the modernization of environmental legislation.

Key words: waste, environmental legislation, environmental law.

2013 год официально объявлен годом охраны окружающей среды в России. Экологические проблемы наконец-то возведены в ранг общегосударственного масштаба. Данный факт позволит не только пересмотреть отношение к вопросам охраны окружающей среды и экологической безопасности со стороны многих представителей и институтов государственной власти, но и принять ряд конкретных мер по улучшению экологической обстановки в России. Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 2552-р утверждена Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 гг., которая стала первым программным документом государственного уровня, предусматривающим план конкретных действий в сфере охраны окружающей среды с момента досрочного завершения в 2005 г. Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860. Принятие новой государственной программы, предусматривающей развернутую систему конкретных природоохранных мероприятий, подкреплено не только неукоснительным контролем со стороны государства за ее исполнением, но и весьма значительными суммами, выделяемыми из федерального бюджета на ее реализацию. 2013 год примечателен еще и тем, что он объявлен годом экологической культуры и охраны окружающей среды также и в СНГ. Это позволит скоординировать силы государств - участников СНГ для решения ряда трансграничных экологических проблем, одной из которых является проблема обращения с отходами производства и потребления. Торгово-промышленные связи, исторически сложившиеся между государствами, входящими в СНГ, предопределяют большой объем товарооборота и сопряженные с ним проблемы экологического характера, в том числе касающиеся трансграничного перемещения отходов с территории одного государства на (или через) территорию другого, трансграничного загрязнения окружающей среды несанкционированными свалками отходов, загрязнения трансграничных рек и водоемов, а также другие проблемы, решение которых возможно только путем согласованного взаимодействия государств. Вопросы загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления в Российской Федерации приобретают катастрофический масштаб. С постепенным ростом производительных сил и развитием потребительского рынка стремительно увеличился объем производственных отходов и отходов, образующихся в результате потребления населением товаров и продукции. В настоящее время отходы не только являются источником существенного загрязнения окружающей среды (почвенного слоя, водных объектов, атмосферного воздуха), но и разрушают естественные экологические системы, захламляют огромные территории и оказывают негативное влияние на здоровье человека. В соответствии с последними официальными статистическими данными по состоянию на 2010 г. на территории России было накоплено более 30 млрд. тонн отходов, при этом наблюдается рост объемов отходов: только за 2011 г. образовалось 4,3 млрд. тонн отходов <1>, тогда как в 2010 г. - 3,7 млрд. тонн, что в свою очередь на 229,7 млн. тонн больше, чем в 2009 г. При этом ежегодно вторично используется и обезвреживается в среднем не более 50% отходов (по данным с 2006 по 2010 г.), остальные отходы подлежат хранению и захоронению <2>. -------------------------------- <1> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году". М., 2013. С. 43. <2> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году". М., 2012. С. 278 - 279.

Особая опасность скопившихся на территории России отходов заключается в том, что они подчас содержат высокотоксичные и ядовитые вещества, способные нанести вред окружающей среде и здоровью человека. Отходы содержатся не только в специально оборудованных для этого объектах их размещения, позволяющих обеспечить минимизацию вреда окружающей среде, но и в местах несанкционированных свалок, которые могут являться очагами инфекционных заболеваний для людей. Так, под полигоны и свалки только твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается до 10 тыс. га земель, включая земли сельскохозяйственного назначения, при этом полигонами твердых бытовых отходов занято около 110 тыс. га земель, расположенных в непосредственной близости от населенных пунктов и мест рекреации <3>. -------------------------------- <3> См.: решение Высшего экологического совета Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы ФС РФ от 14 апреля 2011 г. // URL: http://www. komitet2-21.km. duma. gov. ru/.

Очевидно, что решение проблемы отходов в среднесрочной перспективе возможно только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования общественных отношений в данной сфере. Необходим поиск новых и внедрение существующих технологий по уменьшению образования отходов (малоотходных и безотходных), а также технологий по их переработке в целях получения вторичных материальных и энергетических ресурсов, которые могут быть использованы в различных отраслях народного хозяйства. В частности, лом цветных и черных металлов и многие иные виды отходов содержат ценные в потребительском отношении вещества. Как известно, переработка и вторичное использование отходов позволяют уменьшить как их дальнейшее образование, так и объемы уже накопленных отходов, что позволит решить проблему загрязнения окружающей среды. Вместе с тем, по оценкам специалистов, государственная экологическая политика в сфере обращения с отходами в России направлена в основном не на их переработку, а на взимание платежей за размещение, ведение отчетности, выдачу лицензий. В результате количество несанкционированных свалок увеличивается, бизнес на отходах криминализуется <4>. -------------------------------- <4> См.: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Концепция развития экологического (природоохранного) законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 469.

Как отмечалось выше, обращение с отходами производства и потребления традиционно считается одним из самых экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности, поэтому она нуждается в тщательном государственном регулировании. При этом одним из наиболее результативных механизмов регулирования государством общественных отношений в той или иной сфере является право, эффективность которого зависит не только от потенциала и качества правовых норм, но прежде всего от наличия или отсутствия политической воли, направленной на реализацию различного рода частных или публичных интересов. В сфере обращения с отходами наблюдается столкновение различных и порой разнополярных интересов разных субъектов: от государства до среднего и малого бизнеса. Именно законодательство должно обеспечивать сбалансированное соотношение публичных и частных интересов в экологической политике государства, гарантировать соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного ст. 42 Конституции РФ. Основная цель экологического законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования природоохранных и природоресурсных отношений, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть связано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами <5>. -------------------------------- <5> См.: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Указ. соч. С. 461.

В системе основных принципов правотворчества в области охраны окружающей среды важную проблемную группу составляют принципы сочетания экологии и экономики. Это обусловлено тем, что регулярно встает вопрос о возможности или невозможности приоритета экологических интересов над экономическими. Их разумного сочетания пока нет, а экология, ее проблемы нередко уступают перед требованиями экономики <6>. Поддержание баланса между различными группами экологических и экономических интересов в области обращения с отходами производства и потребления возможно только путем создания единой консолидированной системы законодательства в данной сфере. -------------------------------- <6> См.: Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 129.

В настоящее время российское законодательство, регулирующее отношения в области обращения с отходами производства и потребления, не отвечает потребностям времени и нуждается в системном совершенствовании. При этом в данном случае вряд ли можно ограничиться простой систематизацией норм, регулирующих отношения в рамках Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), - законодательное регулирование в данной сфере нуждается в модернизации, т. е. в значительном совершенствовании в соответствии с требованиями времени, с учетом изменений, произошедших за период его действия в социально-экономической ситуации в стране, и в связи с появлением новых технологий в сфере обращения с отходами. О тенденциях и перспективах такого совершенствования и пойдет речь ниже. В целях обеспечения стабильности и эффективности экологического законодательства, по нашему мнению, предпочтение следует отдавать не принятию новых редакций законов, а внесению изменений в действующие. Следует иметь в виду, что введение новых правовых институтов и закрепление любых новшеств в законодательстве должны осуществляться комплексно и системно, включая внесение изменений в законы, в том числе и базовые федеральные, такие, как, например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В первую очередь действующее законодательство в сфере обращения с отходами нуждается в ликвидации существенных "пробелов", в детальном регулировании тех групп общественных отношений, которые сложились в данной сфере уже после принятия Закона N 89-ФЗ. Сегодня этот Закон закрепляет лишь общие основы законодательного регулирования отношений в данной сфере, не устанавливая специальных норм, касающихся сортировки, переработки, обезвреживания и утилизации отходов, обращения с отдельными видами отходов, обладающими особой экономической и экологической значимостью. В настоящее время ведется активная работа по совершенствованию законодательного регулирования в области обращения с отходами производства и потребления. Созданы соответствующие рабочие группы при различных органах государственной власти и некоммерческих объединениях (Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, Открытое Правительство РФ, Минприроды России, Торгово-промышленная палата РФ и Общественная палата РФ) <7>. -------------------------------- <7> См.: Деяшкина О. Семь рабочих групп по отходам - это много или мало? // Твердые бытовые отходы. 2012. N 12. С. 46 - 47.

В качестве перспектив развития законодательства выступает либо принятие новой редакции Федерального закона, комплексно регулирующего отношения в сфере обращения с отходами, включая вопросы их переработки и вторичного использования (например, Федерального закона "Об обращении с отходами производства и потребления и вторичными ресурсами"), либо внесение системы изменений в действующий Федеральный закон и ряд иных законодательных актов. Важное значение для реализации законотворческих инициатив в данной сфере имеет принятие Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. N 2423-р, которым, в частности, предусмотрены подготовка ключевых законопроектов в области обращения с отходами (например, принятого еще в октябре 2011 г. в первом чтении Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами") и выполнение ряда важнейших природоохранных мероприятий государственного масштаба. Очевидно, что базой совершенствования законодательства в области обращения с отходами должны стать ключевые и актуальные направления государственной экологической политики, сформулированные в названных выше Основах. Одним из главных приоритетов государственной политики остается обеспечение экологически безопасного обращения с отходами. Закрепление основных приоритетов государственной экологической политики в действующем законодательстве является важнейшей целью законотворческой деятельности. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года вновь обозначили уже известные для всех задачи в сфере обращения с отходами, которые до сих пор так и не были решены. Говоря о важнейших тенденциях законодательного регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления, на наш взгляд, следует выделить те из них, которые находятся в общем русле с направлениями развития государственной экологической политики России, обозначенными в упомянутых выше программных документах государственного масштаба. К указанным тенденциям необходимо отнести следующие. 1. Обеспечение правовых условий для предупреждения и сокращения объемов образования отходов, а также максимально полного использования сырья и материалов путем внедрения системы наилучших доступных технологий (НДТ). Решение данной задачи возможно прежде всего путем внедрения и применения используемой в странах Европейского союза системы наилучших доступных (в частности, малоотходных и ресурсосберегающих) технологий и оборудования, что потребует коренных изменений в системе природоохранного регулирования. Однако высокий уровень ресурсоемкости промышленного производства в России не позволит в ближайшее время обеспечить повсеместное внедрение таких технологий и полный переход от не отвечающей условиям времени системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду к системе технологического нормирования. При этом следует отметить позитивную тенденцию, проявляющуюся в осознании на государственном уровне необходимости перехода от преимущественно административных мер регулирования отношений в области обращения с отходами к преимущественно экономическим методам. Внедрение методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов и рыночных инструментов охраны окружающей среды, в частности обеспечения экономического стимулирования деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей, будет обеспечено путем принятия подготовленного Минприроды России по поручению Президента РФ проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий". В юридической литературе отмечается необходимость государства создавать правовые, экономические, организационные условия для переработки отходов, стимулирования вторичного использования отходов на предприятиях, поддержки бизнеса по их переработке. Но достичь поставленных целей можно только путем сбалансированного использования административных мер и мер экономического стимулирования. Между тем в настоящее время государство только усиливает административную ответственность в области обращения с отходами, при этом методы экономического стимулирования практически не используются <8>. -------------------------------- <8> См.: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Указ. соч. С. 469.

2. Создание правовых основ для развития отходоперерабатывающей индустрии в Российской Федерации. Одним из наиболее перспективных способов использования отходов, который позволит не только снизить объемы уже накопленных отходов, но и уменьшить количество вновь образованных, является их переработка, вовлечение во вторичный оборот и использование в качестве вторичных материальных или энергетических ресурсов. Как уже отмечалось, полноценная переработка отходов возможна лишь при применении селективного сбора их различных видов либо при их сортировке на специальных мусоросортировочных и мусороперерабатывающих заводах и предприятиях. О развитии системы переработки отходов в России неоднократно говорилось и в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, и на заседаниях Госсовета России, ряд из которых были посвящены вопросам экологической безопасности. Так, на заседании Госсовета России, состоявшемся 9 июня 2011 г. в г. Дзержинске Нижегородской области, Д. А. Медведев заявлял о необходимости "внедрения новых технологий переработки и безопасного захоронения отходов". Согласно положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, одним из основных приоритетов социальной и экономической политики на первоначальном этапе (2008 - 2012 гг.) является создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления. Однако в Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, регулирующие отношения в сфере переработки и вторичного использования отходов. Так, действующий Закон N 89-ФЗ практически не содержит соответствующих положений. Между тем для наиболее эффективного регулирования указанных отношений в законодательстве должны содержаться меры экономического стимулирования деятельности по переработке отходов. Основными проблемами российской экономики в условиях мирового финансового кризиса на официальном уровне признаны очень высокая зависимость от экспорта природных ресурсов и недостаточная конкурентоспособность несырьевых секторов экономики <9>. Использование продукции, полученной в результате переработки отходов, в качестве вторичных энергетических ресурсов снижает степень зависимости сырьевых секторов экономики от традиционных видов природных энергоносителей, уменьшает объем потребляемых природных ресурсов, обеспечивает их рациональное использование. -------------------------------- <9> См.: Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Российская газета. 2009. 20 марта.

3. Законодательное закрепление в Российской Федерации "принципа ответственности производителя". Важное значение для России имеет внедрение закрепленного в праве Европейского союза принципа ответственности производителей (импортеров) за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, утратившей свои потребительские свойства, а также ее упаковки. Реализация данного принципа потребует от компаний-производителей различных видов продукции создания по всей территории России разветвленной сети специальных пунктов сбора различных видов отходов, обеспечения их бесперебойного функционирования и экологически безопасного хранения, создания логистической системы, в рамках которой будет обеспечиваться транспортирование данных отходов к объектам их размещения или использования. В настоящее время позволить себе это смогут далеко не все компании-производители, да и создание данной инфраструктуры займет достаточно длительное время. Главная проблема, которая будет препятствовать функционированию этой системы, - это отсутствие желания и мотивации у рядовых граждан к сдаче отходов в специальные пункты сбора, что может быть решено только путем введения института "залоговой стоимости" тары и упаковки или специального вознаграждения, который должен получить гражданин, сдающий отходы на пункты сбора. Внедрение такой системы одновременно на всей территории России требует создания специальной законодательной, экономической, технологической и организационной базы. 4. Создание правовых условий для развития инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения. Обеспечение экологически безопасного обращения с отходами необходимо при осуществлении всех без исключения видов такой деятельности: накопление, сбор и транспортирование отходов, вторичное использование, обезвреживание или размещение. Следует отметить, что отходы производства и потребления обладают значительной потенциальной и действительной экологической опасностью для окружающей среды, а наибольшее негативное воздействие на окружающую среду традиционно оказывают такие виды деятельности по обращению с отходами, как их размещение (хранение и захоронение) и обезвреживание. Хранение и захоронение отходов с нарушением экологических требований или вне предназначенных для этого объектов, сжигание отходов без предварительной сортировки и использования специальных очистных фильтров - это только небольшой перечень возможных нарушений при осуществлении данных видов деятельности. Наибольшую опасность для окружающей среды и здоровья человека эти нарушения могут оказать в том случае, если данная деятельность осуществляется в черте городских и сельских поселений, что не является редкостью на практике. В связи с этим в действующем законодательстве следует закрепить запрет на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов размещения (не только захоронения, но и хранения) и обезвреживания отходов в черте населенных пунктов. 5. Закрепление правовых особенностей обращения с отдельными видами отходов. В настоящее время необходимо создание системы обращения с отходами, учитывающей особенности накопления, сбора, транспортирования, размещения, обезвреживания, а также утилизации, переработки и вторичного использования отдельных их видов (в частности, образующихся в больших количествах в городах твердых бытовых, строительных, упаковочных и других видов отходов). Учет особенностей обращения с отходами требуется как в целях обеспечения экологически безопасного обезвреживания и размещения наиболее опасных из них, так и для создания технических условий для наиболее полного вовлечения во вторичный оборот отдельных видов отходов, содержащих ценные в потребительском отношении вещества (например, лома цветных и черных металлов). К сожалению, следует констатировать наличие общих пробелов в законодательном регулировании обращения с отдельными видами отходов. Как уже отмечалось, Закон N 89-ФЗ не отвечает этим задачам, закрепляя лишь общие основы законодательного регулирования отношений в данной сфере. В большинстве зарубежных государств, являющихся членами Европейского союза, созданы правовые механизмы обращения с упаковочными отходами, отработавшими батарейками и иными элементами питания, отходами электронного и электротехнического оборудования (бытовой и офисной техники, вышедшей из употребления), колесными транспортными средствами. Данные механизмы закреплены как директивами Европейского союза, так и национальным законодательством его стран-участниц. К наиболее значимым видам твердых бытовых отходов относятся отходы тары и упаковки, которые, скапливаясь в большом количестве у городского населения при потреблении большинства товаров, зачастую могут быть либо переработаны и использованы вторично, либо утилизированы безопасными для окружающей среды способами. Упаковочные материалы из металла и стекла подлежат переработке, а из бумаги и картона - безопасной утилизации. В то же время упаковка из синтетических полимеров разлагается в почве довольно долго (около 50 - 70 лет), выделяя химические вещества, загрязняющие окружающую среду. Бурное развитие потребительского рынка и вызванный этим рост спроса на товары народного потребления привели к резкому увеличению объемов упаковочных материалов, а также постепенному развитию индустрии тары и упаковки в России. Вместе с тем, несмотря на явную необходимость законодательного регулирования оборота тары и упаковки в Российской Федерации (причем как на федеральном, так и на региональном уровне), в особенности в части создания правовых механизмов их экономически выгодной переработки и экологически безопасной утилизации, юридически значимых мер со стороны органов государственной власти в этом направлении до сих пор принято не было <10>. Во многих странах Европейского союза уже действуют либо специальные законы об упаковках, либо иные акты, регламентирующие их оборот. Полезный опыт накоплен в Германии, Нидерландах <11>. В Европейском союзе действует специальная Директива Европейского Парламента и Совета Европейского союза 94/62/ЕС от 20 декабря 1994 г. "Об упаковке и отходах от упаковки", устанавливающая комплекс мер, направленных на предупреждение образования отходов от упаковки, на их повторное использование, переработку и другие формы их восстановления и, как следствие, сокращение объема конечной утилизации таких отходов. -------------------------------- <10> Ранее нами уже отмечалась необходимость создания в Российской Федерации специальной системы законодательного регулирования отношений в сфере обращения с упаковочными отходами (см., например: Пономарев М. В. Правовые проблемы обращения с упаковочными отходами // Твердые бытовые отходы. 2010. N 7. С. 10 - 13). <11> См., например: Дубовик О. Л. Опыт законодательного регулирования и доктринального толкования оборота упаковок в Республике Польша // Экологическое право. 2007. N 1. С. 33 - 37; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007.

В Российской Федерации основой для совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере может послужить Модельный закон об упаковке и упаковочных отходах, принятый Постановлением 31-9 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 25 ноября 2008 г. в г. Санкт-Петербурге. Модельный закон в числе прочих моментов закрепляет обязанности производителей и продавцов упаковки проектировать и производить ее таким образом и из таких материалов, чтобы образующиеся при ее производстве отходы могли быть вторично переработаны в качестве вторичных материальных и (или) энергетических ресурсов, а в отношении одноразовой упаковки - проектировать и производить ее с учетом возможности последующей утилизации либо, при невозможности утилизации, биоразлагаемости или безопасного сжигания. При этом в данном Законе особая роль при регулировании отношений в сфере обращения с упаковкой и упаковочными отходами принадлежит именно органам местного самоуправления. При отсутствии надлежащего законодательного регулирования отношений в сфере обращения с отходами тары и упаковки на государственном уровне органы местного самоуправления не выделяют упаковочные отходы из общей массы твердых бытовых отходов, не устанавливая для них специальных правил сбора, вывоза, утилизации и переработки данных отходов. Актуальными для России и не урегулированными положениями российского законодательства являются вопросы утилизации вышедших из употребления автотранспортных средств (авторециклинг). По некоторым оценкам, в Российской Федерации ежегодно выбывает из эксплуатации и требует утилизации 0,9 - 1,5 млн. единиц транспортных средств (3,0 - 3,9% парка страны). Учитывая сложившийся возрастной состав автопарка и средний срок службы автотранспортных средств (12 - 14 лет), к 2020 г. этот уровень может достигнуть 6% в год <12>. -------------------------------- <12> См.: решение Высшего экологического совета Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы ФС РФ от 13 сентября 2010 г. N 10.1.

Вопросы создания системы авторециклинга неоднократно обсуждались на государственном уровне. Так, в Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Приказом Минпромторга России от 23 апреля 2010 г. N 319, одной из основополагающих задач государственной политики в указанной сфере названы совершенствование законодательства, нормативной правовой базы в области автомобилестроения и создания системы утилизации автотранспортных средств. Попытка создания системы методов экономического регулирования отношений в сфере авторециклинга была осуществлена путем принятия Федерального закона от 28 июля 2012 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации". Данным Законом был введена обязанность уплаты утилизационного сбора за каждое колесное транспортное средство, ввозимое в Российскую Федерацию или произведенное, изготовленное в Российской Федерации. При этом уплачивать указанный сбор обязаны как производители транспортных средств, лица, осуществляющие их ввоз на территорию РФ, так и те лица, которые приобрели указанные средства у предыдущих собственников, не уплативших данный сбор. Введение указанного сбора позволит компенсировать из средств федерального бюджета затраты организаций и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств. Вместе с тем для успешного функционирования системы авторециклинга в стране требуется создание целой системы по сбору, переработке и вторичному использованию вышедших из употребления автомобилей и их компонентов, действующей на всей территории государства, а следовательно, комплексное законодательное регулирование отношений в данной сфере: начиная от закрепления необходимого понятийного аппарата и заканчивая установлением специальных экологических требований при утилизации транспортных средств и их компонентов. Немаловажное значение для обеспечения как экологически безопасного обращения с отходами, так и для развития рынка вторичных ресурсов имеет законодательное регулирование утилизации отходов электрического и электронного оборудования и техники. В условиях отсутствия в Российской Федерации системы законодательных требований в данной сфере получила развитие деятельность крупных торговых сетей по их добровольному сбору и утилизации. Однако достижение значимых результатов возможно лишь путем введения обязанностей производителей, импортеров и продавцов указанной техники обеспечивать их экологически безопасную утилизацию, т. е. внедрения принципа "экологической ответственности производителя". В этом отношении интерес представляет опыт стран Европейского союза. В частности, Директивой Европейского Парламента и Совета Европейского союза N 2002/96/EC от 27 января 2003 г. "Об отходах электрического и электронного оборудования" устанавливаются специальные требования к режиму обращения данного оборудования, его восстановлению, раздельному сбору его отходов, порядок и условия информирования производителями оборудования его пользователей о порядке сбора и вторичного использования отходов и некоторые иные аспекты обращения с данным видом оборудования и его отходами. При этом эколого-правовые аспекты проблемы трансграничного перемещения данного оборудования, транснациональной ответственности производителя за утилизацию его отходов достаточно давно исследуются европейскими учеными-юристами <13>. Для России эта проблема особенно актуальна, так как наша страна имеет большой товарооборот с другими государствами и вынуждена нести расходы по утилизации произведенных в них техники и оборудования, экспортируемых из них. -------------------------------- <13> См., например: Фюр М. Транснациональный законотворческий процесс и политика ЕС в области производства продукции на примере отходов электронного и электрического оборудования // Экологическое право. 2006. N 4.

Большую опасность для окружающей среды представляют вещества, содержащиеся в батареях, аккумуляторах и иных источниках питания, и именно поэтому в странах Европейского союза их оборот и порядок утилизации регулируются особым образом. Так, например, Директивой Совета Европейских сообществ 91/157/ЕЭС от 18 марта 1991 г. "О батареях и аккумуляторах, содержащих некоторые опасные вещества" предусмотрена обязанность раздельного сбора аккумуляторов и батарей для целей их восстановления или уничтожения, введена система депозита, в соответствии с которой покупатель при приобретении батарей и аккумуляторов платит продавцу сумму денег, которая возмещается при возвращении использованных батарей и аккумуляторов. К сожалению, российское законодательство не регулирует надлежащим образом данные отношения, тогда как отношения в области обеспечения экологической безопасности при утилизации данной продукции требуют установления специальных норм и правил преимущественно на законодательном уровне. Важное значение для Российской Федерации имеет экологически безопасная утилизация ртутьсодержащих отходов (ртутных ламп и др.). Большинство организаций, государственных и муниципальных учреждений используют экологически опасные ртутьсодержащие лампы дневного освещения, требующие специальных экологически безопасных способов утилизации. В настоящее время общие правила обращения с ними закреплены Постановлением Правительства РФ от 3 сентября 2010 г. N 681 "Об утверждении Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде". Однако очевидно, что установление правил обращения с данными видами отходов на уровне подзаконного нормативного правового акта не может в полной мере обеспечить обязательность их выполнения и возможность привлечения нарушителей к юридической ответственности за несоблюдение требований по обращению с ними. Таким образом, решение большинства проблем в сфере обращения с отходами возможно при применении комплексного подхода, состоящего в совокупности экологических, экономических, технологических и правовых средств. При этом вопросам совершенствования действующего законодательства об отходах производства и потребления следует уделять особое внимание, так как именно правовые методы воздействия позволяют создать стабильную основу для регулирования общественных отношений в данной сфере, обеспечить развитие рынка вторичных материальных и энергетических ресурсов, а также достигнуть постепенного и последовательного снижения уровня негативного воздействия на окружающую среду от накопленных и образующихся отходов производства и потребления. Действующее законодательство об отходах нуждается в системном совершенствовании, направленном на модернизацию основных его институтов, формирование и внедрение системы методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к внедрению малоотходных технологий и оборудования, регулирование особенностей обращения с отдельными видами отходов в целях их экологически безопасной утилизации, а также развитие отходоперерабатывающей индустрии.

Библиографический список

Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Концепция развития экологического (природоохранного) законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. Деяшкина О. Семь рабочих групп по отходам - это много или мало? // Твердые бытовые отходы. 2012. N 12. Дубовик О. Л. Опыт законодательного регулирования и доктринального толкования оборота упаковок в Республике Польша // Экологическое право. 2007. N 1. Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. Пономарев М. В. Правовые проблемы обращения с упаковочными отходами // Твердые бытовые отходы. 2010. N 7. Фюр М. Транснациональный законотворческий процесс и политика ЕС в области производства продукции на примере отходов электронного и электрического оборудования // Экологическое право. 2006. N 4.

Название документа