Правовой аспект государственного регулирования тарифов (цен) в условиях рыночной экономики

(Медолазов К. Л.)

("Юрист", 2004, N 11)

Текст документа

ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ТАРИФОВ (ЦЕН) В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

К. Л. МЕДОЛАЗОВ

Медолазов Константин Леонидович, кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права Орловского государственного университета.

Конституция (Основной закон) Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме в 1993 году, заложила принципиально новые фундаментальные основы социально-экономического развития российского общества. Она провозгласила отход от административно-командной модели экономики и замену ее рыночной, закрепив наличие в стране различных форм собственности, свободу экономической деятельности, общие правовые рамки участия государства в гражданском обороте. Таким образом, Конституция стала отправной точкой установления правовых "правил игры" в изменившихся социально-экономических условиях, в том числе в сфере ценообразования. Положения Конституции развивают принятые впоследствии нормативные правовые акты.

В условиях рыночной экономики, связанной со свободой экономической деятельности и недопустимостью произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (статья 8 Конституции РФ, статьи 1 и 421 Гражданского кодекса РФ), особую остроту принимает вопрос об определении случаев и степени вмешательства государства в гражданский оборот. Установление государством тарифов (цен) является одним из таких случаев его вмешательства в гражданские правоотношения и ограничения свободы договора.

К настоящему времени в данной сфере накопились некоторые правовые проблемы, которым и хотелось бы уделить внимание.

Важными проблемами в области установления тарифов (цен) являются толкование и реализация конституционных норм. Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся "установление правовых основ единого рынка", "основы ценовой политики". Буквальное толкование содержания формулировки "основы ценовой политики" приводит к выводу о том, что в исключительном ведении Российской Федерации находится определение целей регулирования тарифов (цен), установление нормативно-методической основы регулирования, то есть случаев и порядка установления тарифов (цен). При этом в статьях 71 и 72, главе 8 Конституции РФ не говорится о том, какие органы, руководствуясь основами ценообразования, должны устанавливать тарифы (цены) - федеральные, субъектов РФ или органов местного самоуправления и в каких случаях. Ответ на этот вопрос, видимо, следует искать в федеральных законах, однако, как будет показано ниже, однозначного ответа мы там не находим.

Пункт 1 статьи 424 ГК РФ гласит: "1. Исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.

В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами".

В содержании данного пункта обратим внимание на два обстоятельства: 1) с вступления в силу ГК РФ (01.01.1995) случаи государственного регулирования тарифов (цен) должны устанавливаться только федеральными законами. При этом согласно статье 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" "изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов"; 2) регулирование тарифов (цен) могут осуществлять исключительно государственные органы.

В настоящее время в ряде случаев федеральными законами, то есть надлежащим образом, закреплено государственное регулирование тарифов (цен), например, на электрическую и тепловую энергию (Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", Федеральный закон "Об электроэнергетике"), газ (Федеральный закон "О газоснабжении"), лекарственные средства (Федеральный закон "О лекарственных средствах").

В то же время во исполнение Указа Президента РФ от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" издано Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", содержащее более широкие по сравнению с законами перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, данные Указ и Постановление противоречат пункту 1 статьи 424 ГК РФ, так как изданы после вступления части первой ГК РФ в юридическую силу и с точки зрения закона применяться не могут. Однако на практике они активно реализуются, и это положение требует исправления.

Пункт 1 статьи 424 ГК РФ, как было отмечено, относит установление или регулирование цен (тарифов) исключительно к полномочиям органов государственной власти. Полагаем, что нельзя считать соответствующим конституционным основам функционирования местного самоуправления полное лишение органов местного самоуправления права устанавливать или регулировать цены на основании данной нормы, тем более что рядом федеральных законов в противоречие с ГК РФ такое право им предоставлено, например статьей 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (на коммунальные услуги), пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами).

Для обеспечения нормального функционирования гражданского оборота федеральное законодательство должно четко определять случаи, когда цены устанавливаются государственными (федеральными, субъектов Российской Федерации) органами и органами местного самоуправления. Основу такого регулирования могла бы составить дополненная норма пункта 1 статьи 424 ГК РФ, которой наряду с государственными органами право устанавливать тарифы (цены) было бы предоставлено органам местного самоуправления.

Как видим, отсутствие ясности в Конституции РФ привело к правовой коллизии в федеральном законодательстве.

Теперь обратимся к регулированию тарифов (цен) на электро - и теплоэнергию как показательному примеру недостаточного уровня проработки федерального законодательства.

В настоящее время нормативную правовую базу в данной области составляют: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", Федеральный закон "Об электроэнергетике", Постановление Правительства РФ "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" и Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные Федеральной энергетической комиссией РФ.

В указанных нормативных актах установлена двухуровневая система регулирования тарифов (цен): на федеральном уровне эту деятельность в настоящее время осуществляет Федеральная служба по тарифам (ФСТ) РФ, в регионах - уполномоченные субъектом РФ органы исполнительной государственной власти. За каждым уровнем закреплены определенные полномочия, общая же основа регулирования тарифов (цен) устанавливается федеральными нормативными актами.

Некоторые комментаторы законодательства, основываясь на том, что определение основ ценовой политики закреплено статьей 71 Конституции РФ, рассматривают установление тарифов (цен) как предмет исключительного ведения Российской Федерации. Если принять их точку зрения, то в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Конституции РФ "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам". Тем самым закреплен правовой механизм передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной государственной власти субъектов РФ.

Пункт 6 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", как и норма Конституции РФ, гласит, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам". Однако статья 26.5 этого же Федерального закона закрепляет несколько иную норму: полномочия Российской Федерации могут передаваться субъектам РФ помимо соглашений федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В качестве обязательного условия передачи федеральных полномочий выступает финансовое обеспечение осуществления этих полномочий из федерального бюджета. В рассматриваемом случае это необходимо, поскольку наличие специального регулирующего органа у субъекта РФ предписано федеральными законами, и осуществление этих полномочий требует обеспечения людскими и материальными ресурсами. Но федеральное финансовое обеспечение осуществления этих полномочий отсутствует, федеральными законами закреплен совсем иной порядок финансирования регулирующих органов субъектов РФ (статья 7 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"), законность которого вызывает серьезные сомнения, поскольку по своей сути в противоречие со статьей 57 Конституции РФ и статьями 1, 3, 8 и др. Налогового кодекса РФ устанавливает налог. Федеральная власть, таким образом, убивает двух зайцев: определяет исполнителя своих полномочий и не несет расходов по их осуществлению.

Представляется, что установление тарифов (цен), основываясь на формулировке указанного пункта статьи 71 Конституции РФ, нельзя рассматривать как предмет исключительного ведения Российской Федерации. Конституция РФ, как было указано выше, не исключает предоставление прав по регулированию тарифов (цен) органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в соответствии с утвержденными федеральными органами государственной власти "основами ценовой политики". К тому же в содержании Федеральных законов "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (статьи 2, 5, 6) и "Об электроэнергетике" (статьи 21, 23, 24) фактически заложена модель правового регулирования, присущая федеральным законам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (статья 72 Конституции РФ): здесь устанавливаются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определена общая нормативно-методическая основа регулирования тарифов (цен), не предусмотрено финансирование осуществления указанных полномочий из федерального бюджета.

Правовое регулирование установления тарифов (цен) на электро - и теплоэнергию было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. 18 января 2001 года им было принято Определение N 7-О по результатам изучения запроса Законодательного собрания Нижегородской области о проверке соответствия Конституции РФ норм Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", предписывающих наличие в субъектах РФ регулирующего органа, согласование назначения и увольнения его руководителя с Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.

На наш взгляд, в этом Определении много любопытных с точки зрения правоприменения положений.

1. Конституционный Суд РФ справедливо рассматривал электро - и теплоснабжение как сферу деятельности естественных монополий. В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" (статьи 1, 5, 9 и др.) антимонопольное регулирование деятельности естественных монополий является исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти, и указанными Законами не предусмотрена возможность передачи соответствующих полномочий субъектам РФ.

В то же время, как уже отмечалось, согласно Федеральному закону "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", Федеральному закону "Об электроэнергетике" органы исполнительной государственной власти субъектов РФ устанавливают тарифы на услуги по передаче электрической и тепловой энергии, то есть осуществляют полномочия, которые в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" (статья 6) являются применением метода регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также осуществляют соответствующий контроль.

2. Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ нормы Федерального закона, предписывающие субъектам РФ создание у них органов государственной власти для исполнения закрепленных в законе полномочий, причем Законом на тот период времени определялось и наименование этих органов - региональные энергетические комиссии. И это несмотря на нормы пункта 2 статьи 11, пункта 1 статьи 77 Конституции РФ, относящие установление системы органов государственной власти в субъектах РФ в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации, установленными специальным федеральным законом (Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"), к ведению самих субъектов.

3. Конституционный Суд РФ не счел противоречащим Конституции РФ положение Федерального закона о согласовании назначения и увольнения руководителя регулирующих органов субъектов РФ.

Назначение и освобождение от должности государственных служащих регулируется Федеральными законами "О системе государственной службы РФ", "Об основах государственной службы РФ". В последнем, действовавшем в период изучения запроса, прописан четкий механизм поступления на государственную службу (статья 21), не предусматривающий никаких согласований такого поступления.

Руководитель регулирующего органа субъекта РФ возглавляет орган исполнительной государственной власти субъекта РФ, руководит исполнением его полномочий. Регулирующий орган субъекта РФ финансируется из бюджета субъекта РФ, руководитель органа также получает денежное содержание из бюджета субъекта РФ. Федеральная власть не участвует в текущей работе регулирующих органов субъектов РФ, не финансирует их, не несет ответственность за их работу.

Согласно статье 5 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" одним из принципов государственной службы является "разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ"; федерализм закреплен в качестве одного из базовых принципов Конституции РФ (статьи 1, 5 и др.). Единство системы исполнительной государственной власти в РФ, о котором так часто говорится, базируется на этом принципе, такое единство не следует понимать как некую подчиненность органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти, оно существует в формах, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами по соответствующим предметам ведения (в данном случае - о государственной службе).

Таким образом, на наш взгляд, вмешательство федеральной власти в назначение и освобождение от должности руководителей регулирующих органов субъектов РФ является нарушением конституционного принципа федерализма.

4. Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ положение Закона об утверждении Правительством РФ типового положения о регулирующем органе субъекта РФ, на основании которого в регионах разрабатывается положение об этом органе.

Между тем региональные энергетические комиссии являются органами исполнительной государственной власти субъектов РФ. В соответствии со статьей 77 Конституции РФ, статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" субъекты РФ самостоятельно устанавливают свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, определяемыми Конституцией РФ и федеральными законами. Это является реализацией конституционного принципа федерализма. Поэтому полагаем, что субъекты РФ вправе самостоятельно определять порядок разработки и утверждения положений о государственных органах, входящих в установленную ими систему, наделять эти органы предоставленными субъектам РФ федеральными законами полномочиями.

Таким образом, Определение Конституционного Суда РФ расставило не все точки над i, оставив темы для обсуждения.

В статье обращено внимание только на некоторые проблемы правовой системы России. Реальность такова, что в них неразрывно сплелись правовые, политические и экономические аспекты. Представляется, что эти проблемы являются одним из следствий становления российской системы публичной власти, основанной на нормах Конституции РФ 1993 года, процесса, который, видимо, не может идти безошибочно. Однако их особое значение состоит в том, что они не замыкаются в области публичного права. Наличие этих проблем непосредственно затрагивает интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в регулируемых сферах, потребителей, влияет на развитие рынка в стране. Поэтому разносторонний анализ законодательства и практики его применения должен стать первым шагом в деле совершенствования нормативной правовой базы - от Конституции страны до подзаконных правовых актов. Ввиду того что ценовое регулирование является одним из самых действенных инструментов влияния публичной власти на протекающие в обществе социально-экономические процессы, оно должно постоянно находиться в поле зрения политиков, юристов, экономистов, социологов.

Название документа