Публичный договор снабжения газом через присоединенную сеть

ПУБЛИЧНЫЙ ДОГОВОР СНАБЖЕНИЯ ГАЗОМ ЧЕРЕЗ ПРИСОЕДИНЕННУЮ СЕТЬ

Е. В. БЛИНКОВА

Блинкова Е. В., докторант кафедры гражданского права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, член Российской академии юридических наук.

В имущественном обороте, основанном на рыночных началах, договору отводится роль основного способа организации конкретных индивидуальных договорных связей хозяйствующих субъектов. Нормативно-правовым регулированием поглощаются только основы имущественной (предпринимательской) деятельности, определяются типовые и видовые договорные модели, в соответствии с которыми исходя из собственных потребностей и интересов контрагенты формируют содержание договорных обязательств. Таким образом, договорное регулирование по своему воздействию на рыночные отношения более широкое, нежели законодательное, поскольку последнее по своему воздействию способно лишь их упорядочивать, а не организовывать, формировать, оно "способно проникать в сферы, не затронутые нормативной регламентацией, юридически упорядочивать парные связи и индивидуальные действия, вообще не поддающиеся закреплению общеобязательными правилами" <*>. -------------------------------- <*> Пугинский Б. И., Сафиуллин Д. Н. Правовая экономика: проблемы становления. М., 1991. С. 144.

Договорное регулирование основывается прежде всего на принципе свободы договора, основным выражением которого служит диктуемая интересами субъектов предпринимательской деятельности возможность вступать в юридические связи, своим согласованным волеизъявлением устанавливать в договорах условия, порождать субъективные права и обязанности, как установленные законом, так и не установленные в нем, а также по своему усмотрению осуществлять их в своем интересе. Свобода договора предоставляет субъектам предпринимательской деятельности возможность выбора, что предопределяет добровольность соглашения и состязательность самого процесса формирования договорных отношений. Однако этим возможности договорного регулирования не исчерпываются, поскольку субъекты предпринимательской деятельности осуществляют договорное саморегулирование не только в процессе заключения, но и изменения и прекращения договора, что нередко становится предметом гражданско-правовых споров, в том числе в области снабжения газом через присоединенную сеть. Особенностью заключения договоров по снабжению товарами через присоединенную сеть является требование наличия определенных предпосылок в виде технических средств, поскольку прежде чем заключить подобный договор, покупатель (предполагаемый абонент) должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Указанные документы являются основанием для проектирования газоснабжения вновь строящихся, расширяемых, реконструируемых и действующих организаций и установок. Указанные обязательные для абонента условия иногда называются в юридической литературе технической предпосылкой заключения договора на снабжение ресурсами. При их отсутствии нет смысла заключать договор на снабжение, поскольку очевидна невозможность его исполнения. Необходимость при заключении договора не только плановой (в советское время), но и технической предпосылки, включающей в себя, например, наличие специальной присоединенной сети, признавали многие <*>. -------------------------------- <*> См.: Сейнароев Б. М. Правовые вопросы договора на снабжение электроэнергией предприятий и организаций. Алма-Ата, 1975. С. 37; Советское гражданское право. Киев, 1978. Т. 2. С. 68; Тархов В. А. Советское гражданское право. Саратов, 1979. Т. 2. С. 38.

Как правило, договор считается заключенным с момента, когда между сторонами в надлежащей форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (п. 1 ст. 432 ГК РФ). Порядок заключения договора состоит в том, что одна из сторон направляет другой свое предложение о заключении договора (оферту), а другая сторона, получив оферту, принимает предложение заключить договор (п. 2 ст. 432 ГК). Законодательством установлен различный порядок заключения, равно как изменения или расторжения договора газоснабжения в зависимости от того, кто выступает в качестве потребителя: предприниматель без образования юридического лица и юридическое лицо (потребитель газа для производственных или иных (не бытовых) нужд) или физическое лицо (бытовой потребитель). В случае с первым потребителем процесс заключения договора проходит четыре стадии - преддоговорные контакты сторон (переговоры), оферта, рассмотрение оферты, акцепт оферты, в случае со вторым - только две обязательные для любого договора стадии - оферта и акцепт оферты. Договоры энергоснабжения, теплоснабжения и водоснабжения относятся к публичным договорам (ст. 426 ГК, ст. 11 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ), то есть к договорам, заключаемым коммерческой организацией и устанавливающим ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. В п. 2 ст. 548 ГК РФ о газоснабжении через присоединенную сеть упоминается, что к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Однако специальное нормативное регулирование газоснабжения квалифицирует договор, его оформляющий, как договор поставки. Впервые это установлено Правилами поставки газа потребителям Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. Тогда это в принципе не противоречило гражданскому законодательству, поскольку указанные Правила были утверждены до введения в действие ч. 2 ГК РФ. После 1996 года, когда была введена ч. 2 ГК РФ, Правила поставки газа подлежали применению по поставкам газа через присоединенную сеть в части, не противоречащей ГК РФ. Но Правила поставки газа в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. N 162, как следует из наименования, также определили договор, оформляющий снабжение газа через присоединенную сеть, как договор поставки. Более того, в Правилах указано, что договор поставки газа должен соответствовать требованиям § 3 гл. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому договор поставки публичным договором не является. Договор газоснабжения обладает всеми признаками договора на снабжение ресурсами через присоединенную сеть, а именно: содержанием договора является продажа ресурса, нетипичного объекта вещных прав; для заключения договора необходимо наличие у покупателя приборов, оборудования, ресурсопринимающего устройства для присоединения к сетям ресурсоснабжающей организации; передача ресурса покупателю осуществляется через присоединенную сеть; на покупателя возлагаются дополнительные обязанности, связанные с необходимостью соблюдения режима безопасности при эксплуатации находящихся в его ведении сетей; ресурсоснабжающая организация имеет права по контролю за состоянием технических средств и безопасностью их эксплуатации, причем последнее право возникает из договора и не является проявлением властных полномочий <*>. Следовательно, в силу ст. 548 ГК РФ договор следует рассматривать как публичный. Подобная квалификация для отношений газоснабжения имеет следующие последствия. -------------------------------- <*> См.: Марков В. К. Договор газоснабжения в системе вещных гражданско-правовых договоров // Цивилистические записки. Вып. 1: Право собственности: вопросы теории и практики / Под науч. ред. В. А. Рыбакова. М.: Изд. группа "Юрист", 2001. С. 227.

Во-первых, газоснабжающая организация не вправе по своему усмотрению ни выбирать контрагента, ни решать вопрос о заключении договора <*>. При наличии сырьевой и технической возможности отказ снабжающей организации будет рассматриваться как необоснованное уклонение от заключения договора со всем комплексом вытекающих из этого факта негативных последствий, таких, например, как понуждение коммерческой организации к заключению публичного договора судами общей юрисдикции (бытовой потребитель) и арбитражными судами (промышленный или коммунально-бытовой потребитель). Бремя доказывания отсутствия возможности передать потребителю товары, выполнить соответствующие работы, предоставить услуги возложено на коммерческую организацию. Кроме того, разногласия по отдельным условиям публичного договора могут быть переданы потребителем на рассмотрение суда независимо от согласия на это коммерческой организации <**>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <*> Например, см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2000. С. 146. <**> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 (пункт 55) // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9. С. 18.

Во-вторых, газоснабжающие организации, являющиеся субъектами публичного договора, не вправе отдавать предпочтение кому-либо из абонентов, обратившихся к ней для установления договорных отношений. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены лишь законами и иными правовыми актами (подробнее об этом будет сказано ниже). В-третьих, условия публичного договора (в том числе о цене на товары, работы, услуги) должны устанавливаться одинаковыми для потребителей, кроме тех случаев, когда законами и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. Применительно к договору газоснабжения этот вопрос решается путем государственного регулирования тарифов на газ и его транспортировку, а также установления различных тарифов для физических и юридических лиц. При заключении договора газоснабжения указание тарифа не является существенным условием, как и для большинства договоров купли-продажи. Цена определяется в соответствии с обычной взимаемой за такой товар при сравнимых обстоятельствах (п. 3 ст. 424 ГК РФ). Учитывается также, что в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые и регулируемые уполномоченными на то государственными органами. В-четвертых, споры, связанные с заключением публичных договоров, а также разногласия сторон по отдельным условиям таких договоров должны разрешаться в судебном порядке независимо от того, имеется ли согласие на то обеих сторон. Обратиться в суд для разрешения спора может только сторона - контрагент газоснабжающей организации. В-пятых, договор может быть заключен в принудительном порядке по решению суда в случае необоснованного уклонения коммерческой организации. Потребитель вправе потребовать и взыскания убытков, вызванных уклонением от заключения договора, даже в том случае, когда в судебном порядке будет установлена невозможность заключения договора, о которой потенциальный абонент не был в установленный срок проинформирован. В-шестых, принцип свободы договора в отношении публичных договоров ограничивается изданием в случаях, предусмотренных законом, правил, обязательных для сторон при заключении и исполнении данных договоров (типовые договоры, положения и т. д.). В соответствии с п. 4 ст. 426 ГК РФ обязательные правила могут быть установлены не только федеральными законами, но и актами Правительства РФ, содержащими императивные правовые нормы, определяющие условия публичного договора. Мы уже указывали в первом параграфе данной главы, что и ранее нормативные правовые акты в области газоснабжения в качестве приложений содержали Типовой договор на поставку газа. Действующие в настоящее время Правила поставки газа 1998 г. типового договора не содержат, однако Федеральной энергетической комиссией РФ принято Постановление от 20 ноября 1998 года N 44/3 "Об утверждении форм договоров на поставку и транспортировку газа". В первых трех приложениях этого документа содержатся примерные образцы договоров поставки газа между поставщиком и покупателем, между поставщиком и газораспределительной организацией, а также между поставщиком и газораспределительной организацией с одной стороны и покупателем с другой стороны. В силу того что указанный документ не зарегистрирован в Министерстве юстиции, он может иметь только рекомендательный характер. Впрочем, Правила поставки газа 1998 г. содержат достаточное количество императивных норм, закрепляющих условия договорных отношений газоснабжения, которые стороны не могут ни отменить, ни ограничить их действие. Только диспозитивные нормы указанных Правил предоставляют возможность договорного регулирования данных отношений. Следует сказать о том, что обязанность заключения договора газоснабжения может основываться не столько на предполагаемом публичном характере этого договора, сколько на том, что газоснабжающие организации являются субъектами естественных монополий <*>. В связи с этим газоснабжающая организация вправе отказаться от заключения договора с обратившимся к ней потребителем лишь в случае, если она докажет невозможность обеспечить отпуск газа, например, по причине отсутствия у потребителя надлежащих технических предпосылок. Поэтому специальные нормативные правовые акты, тем более имеющие статус нижестоящих (постановления Правительства), не могут исключать публичный характер договора газоснабжения. -------------------------------- <*> См.: Тотьев К. Ю. Конкурентное право: (Правовое регулирование конкуренции): Учебник. М.: Изд-во РИЦ, 2000. С. 311 - 318.

Из анализа текста ст. 426 ГК РФ, а также иных норм материального и процессуального законодательства обычно делается вывод, что организации, являющиеся субъектами публичного договора, не вправе оказывать предпочтение кому-либо из абонентов, обратившихся к ним для установления договорных отношений. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены лишь законами и иными правовыми актами. Так, например, Правила поставки газа 1998 г. устанавливают, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных нужд, для коммунально-бытовых нужд и населения, а также покупатели, заключившие договоры на поставку газа ранее, на пролонгацию этих договоров (п. 6). Таким образом, указанные субъекты обеспечиваются газом в первую очередь, газоснабжение другим абонентам предоставляется во вторую очередь. Подобные приоритеты могут устанавливаться и в группах, например, относительно абонентов - бытовых потребителей. Исключения имеются в законодательстве применительно к ветеранам войны, инвалидам и некоторым другим категориям потребителей. Последнее, на чем мы хотели остановиться подробнее, это споры, связанные с заключением договоров газоснабжения, а также с разногласиями сторон по отдельным условиям, которые должны разрешаться в судебном порядке независимо от того, имеется ли согласие на то каждой из сторон. Обратиться в суд для разрешения спора может только сторона - контрагент газоснабжающей организации. Предложение о заключении договора поставки газа направляется, как правило, поставщиком покупателю, предварительно представившему заявку на приобретение газа, поскольку она содержит указание только на объект газоснабжения, не содержит существенных условий договора, следовательно, и офертой считаться не может. Однако законодательством не исключено, что и потенциальный абонент может представить проект договора, то есть оферту, тогда сторона, для которой заключение договора является обязательным, должна в тридцатидневный срок рассмотреть предложенные условия договора. Рассмотрение условий договора и подготовка ответа на предложение заключить договор являются именно обязанностью, а не правом стороны, получившей оферту, как это происходит при заключении договора в обычном порядке. Однако согласно сложившейся практике для заключения договора газоснабжения поставщик направляет оферту, представляющую собой составленный по утвержденной им форме проект договора, в адрес газораспределительной организации или потребителя. В аналогичном порядке газораспределительная организация направляет в адрес поставщика или потребителя газа оферту на заключение договора транспортировки газа. Как следует из абз. 2 п. 11 Правил поставки газа 1998 г., при несогласии с условиями договора поставки или транспортировки газа сторона, получившая оферту, обязана выслать другой стороне протокол разногласий, в случае неполучения в 30-дневный срок со дня отправления подписанного поставщиком протокола разногласий обратиться в арбитражный или третейский суд и по истечении срока действия договора, заключенного на предыдущий период, прекратить отбор газа. На практике у покупателя не остается возможности оспорить в судебном порядке условия оферты, не прекращая потребления газа, поскольку в абз. 3 п. 11 Правил поставки газа 1998 г. установлено, что отбор (продолжение отбора) газа покупателем по истечении указанного 30-дневного срока и (или) срока действия договора, заключенного на предыдущий период, считается согласием стороны, получившей оферту, на заключение договора поставки (транспортировки) газа на условиях поставщика (газотранспортной или газораспределительной организации), что противоречит действующему гражданскому законодательству. Учитывая зачастую монопольное положение организаций, осуществляющих снабжение газом через присоединенную сеть, в п. 3 ст. 540 ГК РФ установлено, что если одной из сторон до окончания срока действия договора внесено предложение о заключении нового договора, то отношения сторон до заключения нового договора регулируются ранее заключенным договором. Данная правовая норма представляет собой исключение из общего принципа п. 3 ст. 438 ГК РФ, согласно которому совершение конклюдентных действий, предусмотренных офертой, считается акцептом. Как нам представляется, продолжение отбора газа в силу п. 3 ст. 540 ГК РФ к таким действиям не относится. Предусмотренное абз. 3 п. 11 Правил поставки газа 1998 г. положение об отборе газа как акцепте оферты заключить новый договор не соответствует п. 3 ст. 540 ГК РФ. Как следует из абз. 2 п. 2 ст. 445 ГК РФ, при отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда. Остается неясным, каким образом право на судебную защиту, закрепленное в качестве общего принципа в ст. 11, 12 ГК РФ, трансформировалось в абз. 2 п. 11 Правил поставки газа в обязанность обратиться в арбитражный или третейский суд. Практические трудности вызывает согласование разногласий между газоснабжающей организацией и газораспределительной организацией, получающей газ для последующей подачи его потребителям. Для газораспределительных организаций, ввиду их монопольного положения на рынке транспортировки газа по трубопроводам (ст. 4 Федерального закона "О естественных монополиях"), нет легальной возможности отказать потребителям в заключении договора в силу ст. 8 Федерального закона "О естественных монополиях" и ст. 26 Закона о газоснабжении. Отсюда в случае возникновения разногласий по проекту договора газоснабжения и обращения с такими разногласиями в суд у газораспределительной организации, вопреки абз. 2 п. 11 Правил поставки газа 1998 г., появляется еще одно, в дополнение к приведенным, основание не прекращать отбор газа, поскольку соблюдение правил антимонопольного законодательства в отношениях с потребителями является приоритетным. Установление в абз. 2 п. 11 Правил поставки газа 1998 г. обязанности покупателя прекратить отбор газа также представляется неправомерным. Так, например, акционерное общество "Урюпинскмежрайгаз" обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к муниципальному предприятию коммунального хозяйства "Тепловые сети" о взыскании пеней за просрочку оплаты за газ, отпущенный в 1996 г. по договору от 1 января 1996 г. N 27. Решением от 21 июля 1997 г. исковые требования были удовлетворены. В протесте заместителя Председателя ВАС РФ было предложено судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение. Президиум ВАС посчитал необходимым отменить решение и отказать в иске по следующим основаниям. Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, исходил из того, что договор газоснабжения является договором присоединения, и руководствовался Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. N 1445, согласно которому при составлении договора поставки газа стороны руководствуются п. 1 ст. 428 ГК РФ, поэтому ответчик не имел права подписывать договор с протоколом разногласий. Президиум ВАС РФ, оставив, по сути, без внимания ссылку истца на невозможность для ответчика составить протокол разногласий и подписать с ним договор газоснабжения, посчитал, что стороны при заключении договора не урегулировали разногласий по пункту 6.5 об оплате потребителем пеней в случае просрочки оплаты счетов за поставленный газ. При таких обстоятельствах, по мнению Президиума ВАС РФ, следует считать договор заключенным, но без условия о размере пеней. Поэтому у суда не было оснований для взыскания пеней со ссылкой на пункт 6.5 договора <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 января 1999 г. N 2509/98 // Вестник ВАС РФ. 1999. N 5.

Таким образом, Президиум ВАС РФ поддержал выработанную в науке позицию, согласно которой договор газоснабжения с участием юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, не может считаться договором присоединения <*>. При этом положение п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. N 1445 не было применено, как противоречащее федеральному закону. За юридическим лицом - получателем газа было признано право подписания договора газоснабжения с протоколом разногласий без обращения к судебному порядку урегулирования преддоговорных споров. Аналогичные выводы следуют из Постановления ВАС РФ от 23 февраля 1999 г. N 2792/98 <**>. Однако содержание п. 11 Правил поставки газа 1998 г. также сводится к установлению порядка заключения договора газоснабжения или транспортировки газа по свойственной для договоров присоединения процедуре и, на наш взгляд, требует изменения. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", Издательский Дом "ИНФРА-М", 2004 (издание 4-е, исправленное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <*> Как справедливо отметила Н. И. Клейн, "для признания этого договора договором присоединения отсутствуют основания". См.: Постатейный комментарий к части второй Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 122. <**> См.: Вестник ВАС РФ. 1999. N 6.

Название документа