Административная ответственность за ограничение свободы торговли

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ОГРАНИЧЕНИЕ СВОБОДЫ ТОРГОВЛИ

Т. ГУСЕВА, А. ПАВЛОВ

Т. Гусева, кандидат юридических наук.

А. Павлов.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) содержит ряд новых составов административно-правовых деликтов, среди которых - ограничение свободы торговли (ст. 14.9).

Свобода торговли - один из признаков конкурентного рынка. Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. "О свободе торговли" всем юридическим и физическим лицам было предоставлено право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений, с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством. Однако в своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с препятствиями, создаваемыми органами власти на региональном и местном уровнях, которые существенно затрудняют создание новых фирм, мешают им выходить на рынок и успешно развиваться. Анализ состава правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП, представляет также интерес в связи с тем, что пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления (ст. ст. 7 и 8 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках") в настоящее время становится все более актуальным. По количеству дел, возбуждаемых антимонопольными органами, они занимают второе место после злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке (ст. 5 того же Закона). При этом акты и действия органов исполнительной власти, направленные на ограничение конкуренции, лидируют. Особое место занимают барьеры для входа на товарные рынки, создаваемые органами государственной власти в рамках процесса регулирования экономики (лицензирование, регистрация, регулирование цен, ограничение перемещения товаров, государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам, предоставление эксклюзивных прав и т. п.). В то же время устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. Здесь следует учесть, по крайней мере, два обстоятельства. Во-первых, устранение препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, стимулирует снижение издержек производства и в конечном счете имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, нельзя не принимать во внимание обычную реакцию предпринимателей на ужесточение административных барьеров - уход в теневую экономику с целью снижения трансакционных издержек и "бюрократических" рисков. Поэтому следствием устранения административных барьеров является рост доходов бюджетов всех уровней. Этим и обусловлено появление в КоАП РФ нового состава. Объект рассматриваемого правонарушения - экономические права и интересы граждан, свободный порядок перемещения товаров, услуг, установленные Конституцией РФ (ст. 74), Законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", иными нормативными актами. Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства были установлены Указом Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 269 "О едином экономическом пространстве РСФСР", согласно которому должны признаваться недействительными акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Неотъемлемое условие обеспечения единого рынка в государстве конкретизировано в ст. 74 Конституции. Согласно ч. 1 этой статьи на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, а также при наличии определенных в этой же статье условий. Это означает, что ни федеральные исполнительные органы государственной власти, ни органы государственной власти субъектов Федерации не вправе вводить такие ограничения по собственной инициативе. Подобные нормы содержатся и в конституциях других федеративных государств. Так, в соответствии со ст. 4 Конституции Австрийской Республики территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения. Основной закон ФРГ возлагает на Федерацию обеспечение таможенного и торгового единства территории, свободы товарооборота (п. 5 ст. 73). Раздел 9 ст. 1 Конституции США содержит запрет на наложение налогов или пошлин на предметы, вывозимые из какого-либо штата. В разделе 10 этой же статьи говорится о том, что ни один штат не может без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами или сборами на ввоз или вывоз товаров, за исключением случаев, когда это может быть абсолютно необходимо для исполнения инспекционных законов штата. В ч. 2 ст. 74 Конституции РФ специально подчеркивается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом лишь при условии, что эти меры необходимы для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Гражданский кодекс РФ провозглашает свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России (п. 3 ст. 1). В соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров. Согласно Налоговому кодексу РФ не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство, и в частности - прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории России товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций (ч. 4 ст. 3). Объективная сторона характеризуется противоправным деянием (действием), направленным на незаконное ограничение свободы торговли путем недопущения на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещения вывоза местных товаров в другие регионы РФ. Под товаром понимается продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена. Товарный рынок - это сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории РФ или ее части, определяемой исходя из экономической возможности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами. Недопущением (запрещением) на местные рынки товаров из других регионов являются такие действия (решения) должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые влекут либо могут повлечь ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан. Правонарушение может выражаться в виде установления запретов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона в другой или ином ограничении права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров, например, раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков). Анализ практики работы антимонопольных органов позволяет проследить изменения в поведении региональных и местных властей при регулировании предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений. Так, в начале 90-х гг. для многих регионов России было характерно введение запретов и ограничений на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения региона. Сейчас ситуация коренным образом изменилась, и на первое место вышли проблемы запрета ввоза товаров на территорию региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции. Ограничения на вывоз товаров продолжают сохраняться преимущественно в сырьевых отраслях. Вместе с тем в условиях финансового кризиса с осени 1998 г. наметилась тенденция возврата к ограничениям на вывоз товаров, особенно потребительских <*>. -------------------------------- <*> См.: Обзор экономической политики в России за 1998 год // Фонд "Бюро экономического анализа". М., 1999.

Помимо прямых запретов на перемещение товаров, органы исполнительной власти могут, например, давать транспортным предприятиям указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные и технические ограничения. Типичным примером "косвенных" антиконкурентных ограничений на перемещение товаров является установление преимуществ для определенных хозяйствующих субъектов (производителей, посредников), в том числе прямое или косвенное дотирование производства и реализации товаров отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта Федерации, что делает невыгодным и затруднительным вступление на данный рынок иных субъектов. С этой целью, например, вводятся прямые запреты деятельности "заезжих" предпринимателей (т. е. зарегистрированных не на данной территории), устанавливаются ставки сборов за право торговли для "чужих" юридических лиц в несколько раз выше, чем для "своих". Во многих субъектах Федерации введена сплошная обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов, в то время как выданные уполномоченными органами сертификаты действуют на всей территории России. К исполнению таких незаконных решений подключаются органы внутренних дел, транспортные предприятия. Характерна ситуация на рынке алкогольной продукции. Специфика этой продукции провоцирует органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления на использование ее для пополнения местных бюджетов за счет вводимых дополнительных сборов и установление ограничений ее производства и оборота. При этом разнообразные платежи, сборы и ограничения вводятся преимущественно на ликероводочные изделия, ввозимые из других регионов. Это позволяет сделать вывод о том, что таким образом создаются более благоприятные условия для "своих" предприятий, делаются попытки поставить под контроль производителей и продавцов, устанавливаются незаконные заградительные барьеры для свободного перемещения товаров. Анализ, проведенный антимонопольными органами в 1997 г., показал, что акты органов исполнительной власти, ограничивающие ввоз в соответствующий регион алкогольной продукции, приняты были более чем в 40 субъектах Федерации. В частности, на этом рынке применялись следующие ограничения свободы перемещения товаров: - запрет ввоза на территорию субъекта Федерации алкогольной продукции; - установление квот на ввоз алкогольной продукции; - запрет на открытие филиалов предприятий по производству алкогольной продукции, банковские счета которых находятся в других регионах России и странах СНГ; - установление дополнительного специального сбора на ввозимую алкогольную продукцию (от минимальной цены, от цены приобретения, от отпускной цены, по фиксированным ставкам в рублях или в минимальных размерах оплаты труда); - установление повышенного размера лицензионного сбора за оптовую торговлю алкогольной продукцией для лиц, торгующих неместной (завозной) продукцией; - запрет выдачи лицензий на право продажи алкогольных напитков организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным не на данной территории; - установление дополнительных требований при выдаче лицензии на розничную торговлю (в том числе требования наличия в ассортименте определенной доли "местной" алкогольной продукции); - обязательное проведение дополнительной сертификации на безопасность алкогольной продукции, ввозимой из-за пределов региона, и введение специальных региональных акцизных марок. Обложение дополнительными сборами всех спиртных напитков, ввозимых на территорию субъекта Федерации из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, есть не что иное, как защита местных производителей ликероводочных изделий. При этом размеры заградительных сборов и технология их взимания по регионам различны и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами. Несмотря на то что ранее действующий КоАП не содержал рассматриваемого состава правонарушения, запрет на совершение таких действий закрепляла ст. 7 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Соответствующие неправомерные акты (действия) органов государственной власти могли быть оспорены в судебном порядке путем подачи исков о признании их недействительными. Так, Ростовское территориальное управление МАП РФ обратилось в суд с заявлением о признании недействительным п. 8 Постановления главы администрации Ростовской области от 14 апреля 1997 г. N 128 в связи с тем, что он противоречит антимонопольному законодательству, ограничивает право хозяйствующих субъектов на продажу (обмен, покупку) товаров, ограничивает конкуренцию, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов на рынке алкогольной продукции и препятствует свободному перемещению товаров. По мнению администрации, названное постановление принято в целях обеспечения защиты интересов потребителей, их здоровья и безопасности, улучшения качества и предотвращения фальсификации алкогольной продукции. Суд, рассмотрев материалы дела, счел, что иск антимонопольного органа заявлен обоснованно и подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемый п. 8 Постановления устанавливает, что алкогольная продукция реализуется на территории области только при наличии на бутылках специального защитного колпачка, образец которого утвержден этим же Постановлением; реализация алкогольной продукции без специального колпачка запрещена. Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" от 22 ноября 1995 г. (ред. от 10 января 1997 г.) <*> разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. В соответствии со ст. 3 Закона к полномочиям федеральных органов исполнительной власти отнесено установление ставок акцизов на алкогольную продукцию, организация и осуществление государственного учета и отчетности в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, обеспечивающих защиту прав потребителей и отечественных товаропроизводителей в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. -------------------------------- <*> В настоящее время действует с последующими изменениями и дополнениями, включая изменения от 25 июля 2002 г.

Согласно ст. 4 упомянутого Закона к ведению субъектов Федерации в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции относится установление в соответствии с законодательством Российской Федерации дополнительных ограничений на розничную реализацию алкогольной продукции в целях защиты здоровья и жизни граждан. Таким образом, вопросы контроля и учет ввозимой на территорию области алкогольной продукции не относятся к компетенции субъекта Федерации. Точно так же субъект Федерации не вправе вводить какие-либо ограничения на оптовую реализацию алкогольной продукции. Ввозимые на территорию области товары, в том числе алкогольная продукция, должны соответствовать стандартам, установленным Российской Федерацией, что предусмотрено Федеральными законами "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и "О стандартизации". Кроме того, оспариваемый пункт Постановления противоречит ст. 74 Конституции РФ. Следовательно, какие-либо ограничения перемещения товаров, в данном случае - введение защитного колпачка, ограничивают перемещение алкогольной продукции на территории области. Поэтому они могут устанавливаться только федеральным законом <*>. -------------------------------- <*> Обзор судебных дел, связанных с применением Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (подготовлен МАП РФ), 2001.

Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла. Субъектом выступает должностное лицо органов исполнительной власти субъекта Федерации или должностные лица органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, от имени федерального антимонопольного органа и его территориальных органов вправе рассматривать руководитель федерального антимонопольного органа, его заместители, а также руководители территориальных органов федерального антимонопольного органа и их заместители. Эти же должностные лица согласно ст. 28.3 составляют протокол о правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5). Отграничение ст. 14.9 КоАП РФ от ст. 178 УК РФ, предусматривающей ответственность за монополистические действия и ограничение конкуренции, представляет значительную трудность. На наш взгляд, хотя действия, запрещенные ст. 178, могут выражаться в разделе рынка, ограничении доступа на рынок, а субъектами преступления также могут выступать должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации или должностные лица органов местного самоуправления, отличие заключается в объекте посягательства: это отношения, связанные с конкуренцией на рынке, а не свободный порядок перемещения товаров, услуг. Можно предположить, что если субъект совершает определенные действия, направленные на незаконное ограничение свободы торговли путем недопущения на местные рынки товаров из других регионов либо запрещения вывоза местных товаров в другие регионы, преследуя цель ограничения конкуренции, необходимо применять ст. 178 УК, если не задается такой целью, то ст. 14.9 КоАП РФ. Но, как было показано выше, свобода торговли ограничивается на практике именно с целью воспрепятствования конкурентным отношениям. Поскольку состав ст. 178 УК формальный, возникает вопрос о разграничении ответственности по ст. 14.9 КоАП и ст. 178 УК, с которым сталкивается правоприменитель и ответ на который предстоит еще дать законодателю.

Название документа