Проблемы правовой защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН, ВКЛАДЫВАЮЩИХ ДЕНЕЖНЫЕ СРЕДСТВА В СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛЬЯ

С. А. САЛТАНОВА

Салтанова С. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ.

Одним из самых распространенных способов улучшения гражданами своих жилищных условий при недостаточности государственных капитальных вложений является участие граждан в строительстве жилья путем его финансирования за счет собственных денежных средств. Однако участие физических лиц - не предпринимателей в подобных инвестиционных проектах весьма рискованно. В числе основных финансовых и строительных рисков следует отметить такие, как необоснованное завышение заявленной сметной стоимости объектов жилья, нарушение сроков окончания строительства и качества вновь возводимого жилья, непрофессиональное или недобросовестное управление процессом строительства, использование небезопасных схем размещения денежных средств граждан, создание так называемых "финансовых пирамид", принятие экономически необоснованных и неэффективных решений, в некоторых случаях мошеннические действия на рынке строящегося жилья. В связи с этим в полный рост встает проблема адекватной правовой защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья. Об отсутствии достаточной правовой базы регулирования отношений участников долевого строительства говорится давно. Эти отношения чаще всего оформляются путем заключения так называемых договоров долевого участия в строительстве. Несмотря на широкое применение института долевого участия в строительстве на практике, среди юристов на протяжении нескольких лет не утихают споры относительно правовой квалификации данных договоров. Главной причиной подобных дискуссий, на наш взгляд, является то, что гражданское законодательство не содержит специальных норм, регламентирующих данный вид договора. Более того, основные источники правового регулирования этих отношений (Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс РСФСР (статья 24), Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", Федеральный закон от 25.02.1999 N 39 "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и т. п.) недостаточно полно и весьма противоречиво определяют состав и правовое положение участников инвестиционного процесса. Отсутствие четкой правовой регламентации данных отношений вынуждает юристов (ученых и практиков) скрупулезно анализировать порожденные практикой договоры долевого участия в строительстве, с тем чтобы определить границы применимого к таким договорам права. В последнее время появилось немало публикаций, в которых авторы проводят сравнительный правовой анализ договора долевого участия с такими договорами, как договор о совместной деятельности, строительного подряда, купли-продажи, возмездного оказания услуг, предварительный договор, агентский договор, комиссии и поручения <*>. -------------------------------- <*> См.: Александрова М. А. О правовой природе договоров долевого участия в строительстве жилья // Кодекс-Info. 2001. N 5; Баринов Ю. Правовая природа договора о долевом участии в строительстве с участием физического лица // ЭЖ-Юрист. 1998. N 12, 33; Даутов М. Р. Договор о долевом участии в строительстве и договор купли-продажи // Юридическая наука. Пермь, 2000; Романец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве // Хозяйство и право. 2000. N 3; Козлова Е. Поиск модели договора долевого участия в строительстве и его учетная регистрация // Хозяйство и право. 2002. N 2; и т. п.

Не останавливаясь подробно на приводимой авторами аргументации, укажем на основные позиции по этому вопросу: - Договор долевого участия в строительстве - договор особого рода, самостоятельный вид договора, специально не регламентируемый гражданским законодательством <*>. -------------------------------- <*> Шаханов А. Договор долевого участия в строительстве. СПб., 2001. С. 4; Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 2, 3.

- Данный договор является смешанным, содержащим элементы разных видов договоров (подряда, возмездного оказания услуг, договора о совместной деятельности и т. п.) <*>. -------------------------------- <*> Козлова Е. Договор о долевом участии в строительстве: мнение специалиста // ЭЖ-Юрист. 1998. N 4. C. 9; Скловский К. О применении Закона о защите прав потребителей к договорам долевого участия в строительстве // Хозяйство и право. 2000. N 5.

- Разновидность договора простого товарищества <*>. -------------------------------- <*> Судебная практика применения норм ГК РФ, регулирующих договор о совместной деятельности // ЭЖ-Юрист. 1998. N 4. С. 8.

- Признаки данного договора ближе к условиям договора строительного подряда, и правовая база института подряда более всего пригодна для регулирования рассматриваемых отношений <*>. -------------------------------- <*> Романец Ю. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве // Хозяйство и право. 2000. N 3; Киндеева Е. А. Государственная регистрация прав на вновь возведенные объекты недвижимости // Правовое регулирование рынка недвижимости. 2000. N 4 (5).

Представляется, что попытки "притянуть" договор долевого участия в строительстве к тому или иному виду договора, предусмотренному Гражданским кодексом, являются малоперспективными. Во-первых, в каждом случае приходится изучать условия конкретного договора, что, безусловно, не позволяет сформировать единую практику. Во-вторых, как показывает такой анализ, заключаемые договоры в чистом виде не содержат всех существенных условий договоров, с которыми их пытаются сравнивать. Все это дестабилизирует рынок, создает правовую неопределенность в отношениях между застройщиками и дольщиками, не способствует должному уровню защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья. Подобная теоретическая неразбериха, естественным образом, ведет к противоречивости судебной практики по спорам, связанным с участием граждан в строительстве жилья. Так, суды по-разному подходят к вопросу о том, могут ли граждане при защите своих прав и интересов в суде руководствоваться нормами Закона РФ "О защите прав потребителей". Сторонники применения законодательства о защите прав потребителей к договорам долевого участия в строительстве жилья в качестве одного из аргументов своей позиции указывают на то, что физические лица - дольщики имеют только потребительские цели - получение квартиры для проживания, а потому подпадают под категорию "потребитель" <*>. -------------------------------- <*> Долевое строительство жилья и права потребителей // Экономика и жизнь. 1996. N 17. С. 47; Свирин Ю. Инвестор или потребитель // Российская юстиция. 1997. N 3. С. 36 - 37; Краев Н. Гражданин и строительство // Кодекс-Info. 1998. N 12.

В то же время противоположный взгляд на данную проблему обосновывается ссылками на то, что к отношениям долевого участия в строительстве следует применять законодательство об инвестиционной деятельности, где речь идет о так называемом инвестиционном договоре, в то время как законодательство о защите прав потребителей применяется к отношениям с участием граждан, возникающим из договоров купли-продажи, оказания услуг или выполнения работ. Кроме того, защита по Закону о защите прав потребителей в сфере долевого участия в строительстве, по мнению Скловского К. И., значительно ослаблена тем, что граждане имеют договоры не со строительной организацией, выполняющей работы, а с разного рода финансовыми посредниками. Следовательно, дольщики лишены защиты по закону о защите прав потребителей в случае просрочки строительства, если такая просрочка не вызвана нарушением договора лицом, "предоставляющим услуги" дольщикам <*>. -------------------------------- <*> Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 2000. С. 423.

Однако следует отметить два важных события, способных существенно повлиять на решение рассматриваемой проблемы. Первое. После долгого молчания свою позицию по вопросу защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья, высказал Верховный Суд Российской Федерации, обобщив практику рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов (см.: Обзор судебной практики от 19 сентября 2002 г). Верховный Суд РФ весьма подробно проанализировал основные договорные схемы, применяемые на практике. Основной вывод, сделанный Верховным Судом в результате обобщения судебной практики, состоит в следующем: "Следует признать правильной практику тех судов, которые, установив, что между гражданами и хозяйствующими организациями возникают отношения по передаче товара (квартиры) в собственность или по выполнению работы, завершающейся передачей гражданину созданного результата (квартиры), а гражданин при заключении договора имеет намерение заказать или приобрести либо использовать товар (квартиру) исключительно для личных, семейных, домашних нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяли к указанным правоотношениям Закон РФ "О защите прав потребителей". Конечно, далеко не со всей аргументацией Верховного Суда РФ, изложенной в обобщении, можно согласиться. В частности, в качестве одного из аргументов в пользу положения о том, что договор долевого участия нельзя квалифицировать как договор о совместной деятельности, указывается на императивность положений Закона об общей долевой собственности участников совместной деятельности на общее имущество. На самом деле ч. 1 ст. 1043 ГК РФ носит диспозитивный характер. Авторы обзора считают, что положение участника, которому поручено ведение общих дел, должно быть оформлено доверенностью, выдаваемой остальными участниками договора. В то время как ч. 2 ст. 1044 ГК РФ предусматривает, что полномочия товарища совершать сделки от имени всех участников могут удостоверяться не только доверенностью, но и самим договором простого товарищества. Большие возражения вызывает и утверждение о том, что "договором уступки прав требования фактически прикрывается договор купли-продажи имущественных прав". Однако, несмотря на значительное количество неточностей, а также недостаточную определенность выводов Верховного Суда РФ, следует с большой долей вероятности предположить, что данный документ будет воспринят подавляющим большинством судов общей юрисдикции как руководство к действию, что повлечет за собой определенную "стабилизацию" судебной практики. Второе. В настоящее время в Государственную Думу внесен законопроект "О защите прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья" (далее по тексту - законопроект). Авторы законопроекта, в том числе Госстрой России, в пояснительной записке к проекту указали, что его целью является обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих средства в жилищные проекты с целью приобретения жилья, от основных рисков, связанных с реализацией такого рода проектов. По замыслу разработчиков, закон должен решить три взаимосвязанные задачи: 1. Установить единые для всех участников рынка недвижимости правила реализации проектов по строительству и приобретению жилья с использованием средств граждан и их объединений. 2. Разработать механизмы защиты граждан, вкладывающих средства в строительство и приобретение жилья. 3. Обеспечить минимальный уровень административных барьеров, стоящих перед компаниями, занимающимися реализацией проектов на рынке строительства и приобретения жилья. Анализ конкретных положений законопроекта показывает, что, к сожалению, он должным образом не решает поставленных задач. Авторы законопроекта не учли все существующие на рынке строящегося жилья взаимоотношения и многообразие состава участников этих отношений. Закон дает определения понятиям "жилищный проект" и "проектная декларация". Под проектной декларацией понимается документ, содержащий описание целей жилищного проекта, условий и порядка его реализации, финансового состояния исполнителя жилищного проекта и основных подрядчиков по проекту, оценку финансовых рисков, связанных с реализацией жилищного проекта, и мероприятий по их снижению, а также условий и форм привлечения средств участников жилищного проекта. В главе 2 "Особенности осуществления деятельности по реализации жилищного проекта проектов" законопроекта устанавливаются условия и процедуры реализации жилищных проектов, в частности: - условия, на которых исполнитель проекта может осуществлять привлечение средств граждан и их объединений на цели его реализации (ст. ст. 4, 5); - основные процедуры реализации и этапы проекта, включающие необходимость регистрации проектной декларации в регулирующем органе (ст. 3); - общие требования к проектной декларации, определяющие совокупность юридических, финансовых и экономических сведений, предоставляемых организатором проекта, необходимых для оценки рисков, связанных с его реализацией для заинтересованных лиц (ст. 6); - полномочия органа, регистрирующего проектные декларации (ст. 12); - порядок регистрации проектных деклараций, основания для отказа в регистрации проектных деклараций (ст. ст. 7, 8); - процедура и порядок внесения изменений и дополнений проектов и проектных деклараций (ст. 9); - требования к отчетам об итогах реализации проекта (ст. 13); - обязательные требования к договору, порядок внесения в него изменений (ст. ст. 10, 11). Механизмы дополнительной защиты прав и законных интересов участников жилищных проектов (глава 3) включают: - обязанность исполнителей жилищных проектов вести реестры участников (ст. 14); - возможность создания организаторами проектов компенсационных фондов и страхования средств граждан, переданных для целей финансирования проекта (ст. 16); - требования к порядку хранения и использования привлекаемых денежных средств граждан (зачисление денежных средств на специальные счета и целевое их использование) (ст. 17), процедуры взаимодействия с кредитными организациями (ст. 18); - порядок проведения аудиторских проверок (ст. 19); - положения о раскрытии информации о жилищном проекте, о доступности этой информации для всех заинтересованных лиц (ст. 20). Законопроект содержит положения об административной и имущественной ответственности исполнителей и участников жилищного проекта (ст. ст. 23 - 25). Даже беглый анализ вышеперечисленных положений показывает, что авторы при решении проблемы защиты интересов граждан - участников жилищных проектов отдали предпочтение сугубо административным методам защиты в ущерб гражданско-правовым. Защита прав граждан как инвесторов возможна и необходима, в первую очередь, в части обеспечения им возможности влияния на процесс реализации жилищного проекта еще на этапе строительства. Законопроект не предоставляет такой возможности. Более того, громадный объем собираемой уполномоченным органом информации гражданам не помогает, поскольку весь процесс отслеживается исключительно по формальным основаниям. Таким образом, ситуация для граждан в смысле защиты их интересов остается прежней, но при этом закон может стать еще одним бюрократическим инструментом, позволяющим чиновнику любого ранга, используя ссылки на формальные показатели, уйти от любых претензий со стороны граждан в случае возникновения критической ситуации на рынке строящегося жилья. Государство даже после многочисленных экспертиз никаких гарантий дольщикам не предоставляет и ответственности на себя не берет. Образование в рамках жилищного проекта компенсационных фондов допускается, но по желанию исполнителей жилищных проектов и без участия государства. Закон содержит целый ряд практически неизмененных текстуальных заимствований из законодательства о ценных бумагах (процедура регистрации проектной декларации, ежеквартальных отчетов, сообщений о фактах, имеющих существенное значение, и т. п.). По всей видимости, авторы проекта видят почти полную тождественность рынка строительства жилья (реализации жилищных проектов) рынку ценных бумаг. Можно сказать совершенно точно, что прямой аналогии здесь нет. Попытка привнести на данный рынок не применимые к нему правила существенно усложнит ведение предпринимательской деятельности в сфере инвестиций в жилищное строительство, что косвенным образом уменьшит степень защиты прав граждан. Закон значительно увеличивает финансовую нагрузку на проекты застройки, уменьшая при этом доступность жилья. Для исполнения всех требований законопроекта застройщики вынуждены будут расходовать значительные денежные и трудовые ресурсы, что скажется на себестоимости и соответственно на стоимости жилья. В числе таких затрат - расходы на проведение аудиторских проверок, на открытие и ведение специальных счетов по каждому проекту, заключения оценщиков, публикации в общероссийских средствах массовой информации данных о существенных событиях и действиях, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность исполнителя жилищного проекта, и т. п. Очень вероятно, что реализация норм предлагаемого законопроекта может привести к результату, прямо противоположному поставленным разработчиками целям и задачам, а именно: - возрастет вероятность коррупции среди чиновников, от решения которых будет зависеть судьба того или иного жилищного проекта; - чрезмерные бюрократические ограничения могут вынудить часть застройщиков уйти с рынка либо использовать такие схемы привлечения денежных средств, которые формально не будут подпадать под действие данного закона. Поскольку законопроект предполагает регулирование отношений только с участием граждан, установить при его помощи "единые правила игры" на рынке строящегося жилья не удастся. Причем для исполнителей, привлекающих денежные средства граждан, устанавливается, по сути, разрешительный порядок деятельности (регистрация проектной декларации, отчеты, контроль со стороны регистрирующего органа и т. п.), который не распространяется на застройщиков, привлекающих средства юридических лиц. Упор разработчиков на административные способы регулирования отношений участников рынка привел к минимизации внимания авторов проекта к договорным отношениям, возникающим в процессе строительства жилья. Всего две статьи (ст. ст. 10, 11) целиком посвящены договорам. При этом следует с сожалением констатировать, что проблемы, связанные с договорами долевого участия в строительстве, обозначенные нами в начале настоящей статьи, авторы законопроекта обошли стороной. Так, за рамками остался вопрос о правовой квалификации заключаемых с гражданами договоров, не дано четкого определения понятия и сущности заключаемых договоров. При этом устанавливаются обязательные требования к договорам, в частности предмет, который может быть сформулирован различным образом в зависимости от вида договора, заключенного сторонами. Изменение условий договора, по замыслу авторов, должно производиться одновременно с внесением изменений в проектную декларацию. Недостаточно проработанным является и вопрос об ответственности исполнителей и участников жилищного проекта. В ст. 22 законопроекта, во-первых, установлен неисчерпывающий перечень правонарушений, за совершение которых устанавливается административная ответственность исполнителя жилищного проекта. Во-вторых, статья отсылает к административному законодательству. Таким образом, чтобы данная норма "заработала", необходимо внести соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ. Вызывает недоумение и установление штрафа за нарушение участником жилищного проекта (гражданином) обязанности информировать исполнителей жилищных проектов о фактах заключения договоров или соглашений об уступке своих прав на результаты жилищного проекта в пользу третьих лиц (ст. 24). Что касается имущественной ответственности, то никаких существенных нововведений законопроект не предлагает. В ст. 23 делается отсылка к гражданскому законодательству, в том числе к ст. 395 ГК РФ (проценты за пользование чужими денежными средствами). Таким образом, мы видим, что наконец-то законодательная и судебная власти по-настоящему озаботились проблемой защиты прав дольщиков. Однако предлагаемые на сегодняшний день пути решения этой проблемы, на наш взгляд, могут негативным образом сказаться на рынке строящегося жилья и являются очередной крайностью. Если заработают одновременно оба предлагаемых механизма (суды повсеместно станут применять к договорам долевого участия законодательство о защите прав потребителей, а рассмотренный выше законопроект будет принят), то мы получим ситуацию, когда "крайним" окажется застройщик. Безусловно, права и интересы граждан должны иметь надежную защиту. Действительно, следует предусмотреть некую "повышенную" ответственность застройщиков перед дольщиками-гражданами. Но пригодны ли для этого нормы Закона о защите прав потребителей? Закон о защите прав потребителей, как известно, устанавливает весьма суровые меры, среди которых компенсация морального вреда (ст. 15), имущественная ответственность независимо от вины, законная неустойка в размере 3% от стоимости заказа за каждый день просрочки (ст. 28) и т. п. При этом потребитель освобождается от уплаты госпошлины при обращении в суд за защитой своих прав на основании данного Закона. Каковы основные нарушения, допускаемые застройщиками? Во-первых, качество жилья, во-вторых, сроки окончания строительства. Что касается качества передаваемой дольщику квартиры, принципиальных возражений против применения в данном случае Закона о защите прав потребителей нет. Однако применять ст. 28 Закона о защите прав потребителей в случае нарушения сроков окончания строительства вряд ли обоснованно. Исходя из практики работы застройщиков в Санкт-Петербурге можно сделать вывод о том, что в подавляющем большинстве случаев сроки окончания строительства, установленные распоряжением администрации Санкт-Петербурга и соответственно продублированные в договорах с дольщиками, не могут быть выполнены по причинам, не зависящим от застройщика. Строительство многоквартирного дома - сложный процесс, требующий от застройщика не только профессионализма, умения организовать стройку, но и получения многочисленных согласований, начиная от получения прав на строительство жилья и заканчивая предъявлением вновь возведенного жилого дома Государственной приемочной комиссии. Только на проектирование с учетом всех согласований (а их более тридцати) требуется около года, в то время как при установлении сроков строительства абсолютно не учитываются сроки согласования проектной документации (более 6 месяцев). Если же будет принят и рассмотренный выше законопроект, то количество согласующих инстанций значительно увеличится. В результате срыв сроков строительства становится неизбежным. Отвечать за такие срывы застройщику придется дважды: с одной стороны, перед городом Санкт-Петербургом по договору аренды земельного участка на инвестиционных условиях (установлены пени), с другой стороны, перед дольщиками (3% за каждый день просрочки). Будет ли выгодно застройщику работать в таких условиях? Не уйдут ли добросовестные предприниматели с этого рынка? Не будут ли созданы благоприятные условия для мошенников, которым все равно, какую нести ответственность, потому как их цель - не строить, а собрать денежные средства и исчезнуть. Не создадим ли мы в результате предпосылки для злоупотребления правом и со стороны дольщиков? Представляется, что для оптимального решения вопроса о соблюдении баланса интересов всех участников инвестиционного процесса следует все же окончательно определиться с правовой природой договора долевого участия в строительстве. Отношения долевого участия в строительстве жилья, в том числе с участием граждан, должны быть надлежащим образом урегулированы прежде всего гражданским законодательством. При этом возможно выделение договора долевого участия в строительстве в качестве самостоятельного вида договора с четким определением сторон, предмета договора, иных существенных условий, прав и обязанностей сторон, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору и т. п. В связи с этим весьма уместно вместо предлагаемого узконаправленного закона о защите прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья, разработать специальный закон о долевом участии в строительстве жилья, в котором "установить особый правовой режим для дольщиков вне зависимости от его субъектного состава" <*>. В этом случае отпадет и необходимость в применении к договорам долевого участия в строительстве законодательства о защите прав потребителей. -------------------------------- <*> Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 54.

На наш взгляд, гражданско-правовое урегулирование отношений долевого участия в строительстве поставит в строгие правовые рамки их участников, будет способствовать снижению рисков дольщиков и повышению привлекательности такого способа решения жилищной проблемы, как участие граждан в строительстве многоквартирных жилых домов.

Название документа