Законодательство города Москвы о градостроительном планировании и зонировании территории

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ГОРОДА МОСКВЫ О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ПЛАНИРОВАНИИ И ЗОНИРОВАНИИ ТЕРРИТОРИИ

Н. Л. ЛИСИНА

Н. Л. Лисина, аспирантка юридического факультета МГУ.

Стратегическая цель градостроительного развития Московского региона заключается в создании совокупных материально - пространственных условий, обеспечивающих гуманизацию среды, экологическую безопасность и высокое качество жизни, сохранение и реабилитацию культурного наследия и природы, устойчивость и динамизм экономики, укрепление роли Москвы и столичного региона в качестве ведущего национального и международного делового и политического центра <*>. Основополагающим направлением градостроительной политики г. Москвы является создание нормативно - правовой базы в сфере градостроительной деятельности (в том числе приоритетных программ), которая позволила бы изменить в лучшую сторону состояние московской градостроительной системы, привлечь и аккумулировать ресурсы инвесторов, сохранить наиболее ценные территории (природные комплексы). -------------------------------- <*> См.: Комплексная экологическая программа г. Москвы на период до 2005 г. Утверждена Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. N 860 (в ред. от 11 марта 1997 г.). Раздел II. Экологические мероприятия в области градостроительства // Вестник Мэрии Москвы. 1994. N 22.

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. <*> предоставляет субъектам Федерации и органам местного самоуправления поселений возможность активно участвовать в регулировании градостроительных отношений. Законодательство Российской Федерации о градостроительстве рассматривается в широком аспекте, включая не только Градостроительный кодекс РФ, но и иные федеральные законы и нормативно - правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ субъекты Российской Федерации при осуществлении правового регулирования градостроительства вправе решать вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Органы государственной власти субъектов РФ обладают широкими полномочиями в области градостроительства. Статья 22 Градостроительного кодекса определяет шестнадцать направлений их деятельности, в числе которых - разработка и принятие законов, иных нормативно - правовых актов и установление государственной политики в области градостроительства. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.

Город Москва по закону является объектом градостроительства особого регулирования, которое в поселениях такого типа осуществляется посредством введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. Отчасти именно такой статус города - субъекта Российской Федерации требует более детального правового регулирования градостроительных отношений на уровне региона, при котором следует учитывать следующие особенности: численность населения, научно - производственную специализацию поселения, его значение в системе расселения населения и административно - территориальном устройстве Российской Федерации. С учетом этого в Московском регионе активно идет правотворческий процесс в сфере градостроительства. Особо интересно законодательство о планировании и зонировании территории города, а также об учете частного интереса при осуществлении градостроительной деятельности. Градостроительное планирование развития поселений осуществляется на основе градостроительных документов, главным из которых является Генеральный план. Он определяет в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития, зонирование территорий поселений, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко - культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию. Согласно Закону г. Москвы от 10 декабря 1997 г. N 53 (в ред. от 27 апреля 2001 г.) "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы" <*> Генеральный план разрабатывается с учетом осуществления Москвой функций столицы Российской Федерации и взаимосвязанности Москвы и Московской области (ст. 1). В преамбуле Закона говорится, что Генеральный план развития города Москвы служит целям повышения качества городской среды, снижения неблагоприятного антропогенного воздействия на окружающую природную среду и сохранения историко - культурного наследия. -------------------------------- <*> Ведомости Московской Думы. 1998. N 2. С. 65; Вестник Московской городской Думы. 2001. N 6. Ст. 73.

Генеральный план Москвы включает в себя три части: Основные направления градостроительной деятельности Москвы, Градостроительное зонирование территории Москвы и Программу первоочередных градостроительных мероприятий. Неотъемлемой частью Генерального плана является Генеральная схема градостроительного зонирования территории, устанавливающая функциональное, строительное и ландшафтное назначение планировочных районов на территории столицы. Разработку проекта Генерального плана Москвы, рассмотрение проекта и публикацию его основных положений осуществляет Правительство города. Жителям столицы, районным управам, а также юридическим лицам предоставлено право в течение месяца после публикации в средствах массовой информации основных положений проекта Генплана направлять в Правительство Москвы свои предложения и замечания. После учета всех замечаний и предложений Правительство Москвы направляет проект Генерального плана в Правительство Российской Федерации для согласования в части вопросов осуществления городом функций столицы. Затем проект проходит государственную экологическую и градостроительную экспертизу согласно действующему законодательству. Поскольку Москва является одновременно субъектом Российской Федерации и развитие ее территории может затрагивать интересы Московской области, проект Генерального плана обязательно направляется в порядке согласования в органы государственной власти Московской области. После всех законодательно установленных согласований Правительство Москвы утверждает проект закона о Генеральном плане развития г. Москвы, который с приложением утвержденного Генерального плана направляется мэром Москвы в Московскую городскую Думу для рассмотрения (в необходимых случаях создается согласительная комиссия) и принятия. Статьей 7 Московского закона о Генеральном плане закреплены важные меры, направленные на обеспечение должного градостроительного развития Москвы. К ним относятся мониторинг состояния градостроительного развития и информирование жителей Москвы о ходе реализации Генерального плана. В развитие этих положений Закона принят ряд нормативно - правовых актов. Основополагающим актом является Положение о порядке ведения мониторинга реализации Генерального плана развития города Москвы, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 16 января 2001 г. N 28-ПП <*>. Цель ведения мониторинга - выявление, оценка и прогнозирование тенденций градостроительного развития города с учетом социально - экономических факторов, обоснование необходимых градостроительных мероприятий, планируемых при разработке и актуализации градостроительной документации, а также выявление необходимости обновления правовой, нормативной, научно - методической и информационно - технической базы градостроительства в городе. -------------------------------- <*> Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 6.

Система мониторинга реализации Генерального плана развития представляет собой непрерывный технологический цикл, обеспечивающий регулирование градостроительной деятельности и включающий оценку достигнутого уровня градостроительной организации территории города; прогноз перспективного развития территории, корректировку перспективных направлений градостроительного развития посредством реализации программ первоочередных мероприятий; предложения по актуализации первоочередных городских программ, планов и мероприятий градостроительной деятельности и анализ предпосылок социально - экономического и экологического развития города. Ведение мониторинга поручено государственному унитарному предприятию "Научно - исследовательский институт Генерального плана Москвы" совместно с Управлением формирования архитектурного облика, координации строительства и реконструкции города с привлечением префектур административных округов, комплексов, департаментов, комитетов и управлений Правительства Москвы и других организаций. Правительство города периодически информирует москвичей о ходе реализации Генерального плана и о решениях, принимаемых в этих целях. В частности, Постановлением Правительства Москвы от 24 июля 2001 г. N 668-ПП "О ходе реализации Генерального плана развития г. Москвы за 2000 г. и задачах градостроительного развития Москвы" утвержден Перечень приоритетных работ на период до 2004 г. Приоритетными названы четыре направления. Первое касается реализации Основных направлений градостроительного развития г. Москвы, в их числе: соблюдение экологических требований при градостроительном развитии, сохранение и регенерация историко - культурного наследия, формирование планировочной и архитектурно - пространственной структуры города (градостроительное развитие исторического центра, сохранение и развитие территорий природного комплекса, развитие общественных, жилых территорий, реорганизация производственных территорий), развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Второе направление - реализация требований градостроительного зонирования территории; третье - обеспечение реализации (разработки) программ и первоочередных градостроительных мероприятий; четвертое направление - осуществление мониторинга Генерального плана развития г. Москвы. Следует отметить, что в Московском регионе активно разрабатываются градостроительные планы административных округов и градостроительные планы развития территорий районов. Правовое основание появления градостроительной документации этих видов - положение п. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому законами и иными нормативно - правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться иные виды градостроительной документации в зависимости от особенностей региональных и местных условий. Требования к содержанию и порядку разработки градостроительных планов содержатся в Постановлении Правительства Москвы от 3 октября 2000 г. N 776 "О Положении о составе и порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных планов развития территорий административных округов города Москвы" <*> и Постановлении Правительства Москвы от 23 января 2001 г. N 69-ПП "О временном Положении о составе и порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных планов развития территорий районов города Москвы" <**>. -------------------------------- <*> Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 29. <**> Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 8.

Градостроительный план обеспечивает реализацию Генерального плана развития столицы в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности на территории административного округа и (или) района с учетом их экологических, географических, историко - культурных, социально - экономических и иных особенностей. В содержание градостроительного плана административного округа должны быть включены сведения об оценке состояния и требования к развитию территории, основные направления развития и схемы зонирования территории, первоочередные мероприятия по реализации градостроительного плана административного округа. В соответствии с градостроительным планом развития территории административного округа разрабатывается градостроительный план развития территории района г. Москвы. Он устанавливает еще более детальное правовое регулирование планирования использования земель в пределах района города. В градостроительном плане района должны быть отражены сведения по четырем направлениям: анализ предпосылок социально - экономического и градостроительного развития; основные направления развития территории; территориальные регламенты регулирования градостроительной деятельности и первоочередные мероприятия по реализации градостроительного плана. Порядок использования земель поселений детализируется и конкретизируется посредством территориального зонирования. Территориальное зонирование - это деятельность соответствующих органов в сфере градостроительной деятельности, направленная на согласованное правовое регулирование земельных участков и строений на них как единого комплекса, путем деления территории поселения на зоны и их закрепления в градостроительных документации и регламентах. Статья 40 Градостроительного кодекса РФ в зависимости от характера градостроительного использования земельных участков устанавливает восемь территориальных зон (жилые, общественно - деловые, производственные и др.). При этом органы местного самоуправления с учетом местных условий могут устанавливать иные территориальные зоны (п. 2 ст. 40). В территориальных зонах поселений особого градостроительного регулирования могут устанавливаться дополнительные требования к отдельным объектам недвижимости (п. 4 ст. 39). Вопросы зонирования на территории столицы регулируются прежде всего Законом г. Москвы от 9 декабря 1998 г. N 28 (в ред. от 1 декабря 1999 г.) "О градостроительном зонировании территории города Москвы" <*>. В соответствии со ст. 1 Закона градостроительное зонирование территории столицы представляет собой установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города. Таким образом, устанавливаются три типа градостроительного зонирования: функциональное, строительное и ландшафтное. Они разрабатываются исходя из экологических приоритетов развития столицы, природоохранных ограничений и требований к использованию городских земель, сохранения историко - культурной ценности, своеобразия городских ландшафтов. Применительно к каждому типу градостроительного зонирования действуют нормативные акты Правительства Москвы. -------------------------------- <*> Ведомости Московской Думы. 1999. N 2. С. 4; Ведомости Московской городской Думы. 2000. N 1. С. 86.

Так, Постановлением Правительства Москвы от 14 октября 1997 г. N 737 "О перспективном функциональном зонировании территории г. Москвы" утверждено Положение о функциональном зонировании территории г. Москвы. Функциональное зонирование - это установление функционального назначения для различных частей города, т. е. установление обязательных требований и ограничений осуществления тех или иных видов деятельности на территории города (для градостроительных районов, кварталов и иных участков). Положением утверждены виды функционального назначения территории и функциональных зон Москвы. Например, различается несколько видов функциональных зон специального назначения: административно - делового, учебно - образовательного, торгово - бытового и др. В свою очередь, видам функционального назначения присваиваются группы видов землепользования (группы А, Б, В и т. д.), которые являются элементами укрупненной характеристики функционального назначения территории - типа функционального назначения. К участкам общественного типа назначения относятся участки административно - делового вида назначения группы А (земельные участки санитарно - эпидемиологических служб, РЭУ, органов государственной власти и управления, юридических служб, правоохранительных органов и т. п.); участки учебно - образовательного вида назначения группы Б (участки академий, университетов иных научных и образовательных учреждений); участки торгово - бытового вида назначения группы В (участки предприятий торговли, ярмарок, рынков, кафе, мастерских и т. п.) и так далее. В соответствии с Положением о строительном зонировании территории г. Москвы, утвержденным Постановлением Правительства г. Москвы от 18 августа 1998 г. N 629, строительное зонирование устанавливает совокупность обязательных требований и ограничений, определяющих плотность застройки (на уже застроенной или застраиваемой территории) и ее распределение между застройкой различной этажности. Строительное зонирование направлено на обеспечение рационального использования земель города и предусматривает общее сокращение застроенных территорий города с одновременным увеличением доли застройки в зоне развития системы общегородских центров и снижением - в буферных зонах природного комплекса и на территориях геологического риска. Положение о ландшафтном зонировании территории г. Москвы, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 18 августа 1998 г. N 629, определяет ландшафтное зонирование как установление ландшафтного назначения градостроительных районов, кварталов и участков территории города. При этом ландшафтное назначение территории - совокупность обязательных требований и ограничений, определяющих долю территории, занятой зданиями и сооружениями, открытыми поверхностями с искусственным покрытием и открытыми естественными поверхностями. Основное назначение ландшафтного зонирования заключается в увеличении доли территорий природного назначения и активном озеленении урбанизированных территорий при возрастании доли застройки и благоустройства на присоединенных территориях и в зонах городской активности. Территориями природного назначения являются так называемые "природные комплексы". Согласно Закону г. Москвы от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" <*> природный комплекс - это совокупность территорий с преобладанием растительности и (или) водных объектов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреационные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции. Составными частями природного комплекса являются особо охраняемые природные территории (национальный, природный, природно - исторический парки, памятник природы, городской лес и др.) и озелененные территории природного комплекса, на которых располагаются искусственно созданные парки, сады, бульвары, скверы, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом. -------------------------------- <*> Ведомости Московской Думы. 1998. N 11. С. 29.

На территориях природного комплекса устанавливается режим регулирования градостроительной деятельности. Режим регулирования градостроительной деятельности - это совокупность разрешенных изменений ландшафта, природных объектов, парков, садов, бульваров, скверов, разрешенных видов озеленения, благоустройства, реставрации, реконструкции и строительства, установленных на отдельной территории природного комплекса или на любой ее части. В зависимости от объема разрешенных видов деятельности и ограничений выделяется пять режимов градостроительной деятельности. Так, наиболее строгим является режим N 1. В его пределах не допускаются изменения ландшафта, существующих и исторически сложившихся природных объектов, парков, садов, бульваров, скверов, объектов благоустройства и застройки, кроме изменений, связанных с восстановлением нарушенных природных объектов или реставрацией историко - культурных объектов. Планирование развития территорий природного комплекса осуществляется в составе Генерального плана Москвы. Для отдельных частей территорий природного комплекса разрабатываются проекты планировки. Кроме того, для земель городов характерно установление пригородных зон. Пригородная зона - это земли, примыкающие к черте города и включающие в себя территории: 1) для развития поселения; 2) для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур; 3) для размещения садоводческих и дачных кооперативов, а также для ведения сельского хозяйства; 4) мест отдыха населения и выполнения защитных и санитарно - гигиенических функций (зеленая зона). Сохранение зеленых зон и лесопаркового защитного пояса (ЛПЗП) Москвы - жизненно необходимое условие развития и функционирования мегаполиса. С этой целью ведется разработка новых подходов, требований и условий хозяйственной деятельности на этой территории в обновленных экономических условиях. Через 25 лет ЛПЗП Москвы был образован в 1935 г. в радиусе 10 км от городских границ. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 августа 1960 г. "О расширении городской черты, изменении административно - территориального деления города Москвы и передаче в административно - хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету депутатов трудящихся территории лесопаркового защитного пояса" утвердил границы ЛПЗП Москвы, действующие до настоящего времени. Из этих границ исходит и Постановление Правительства Москвы от 25 июля 1995 г. N 627 (в ред. от 25 февраля 1997 г.) "Об основных направлениях градостроительного развития лесопаркового защитного пояса г. Москвы". Однако в результате роста численности населения, промышленного, жилищного и коммунального строительства, хаотичной интенсивной застройки в охранных зонах площадь природных территорий ЛПЗП фактически сократилась с 1961 г. на 30 тыс. га и составляет на сегодняшний день около 45% прежних территорий. В этих условиях органы государственной власти столицы и области должны принимать необходимые меры по сохранению природных комплексов и обеспечению экологического равновесия. Необходимость принятия неотложных мер зафиксирована в названном постановлении Правительства Москвы об Основных направлениях градостроительного развития ЛПЗП Москвы. Вопросы сохранения и восстановления зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов регулируются Законом г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 (в ред. от 21 февраля 2001 г.) "О защите зеленых насаждений" <*>. Статья 8 названного Закона определяет меры по защите зеленых насаждений при осуществлении градостроительной деятельности: целевое использование озелененных территорий, обязательная оценка зеленых насаждений в проектной документации при строительстве, озеленение территории при завершении строительства, приемка выполненной работы специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений. -------------------------------- <*> Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7. С. 19; 2001. N 4. Ст. 29.

В мае 1999 г. правительства Москвы и Московской области утвердили проект Положения о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области <*>. Реализация Положения направлена на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, сохранение и развитие пригородных зеленых зон, которые относятся к зонам особого регулирования градостроительной деятельности, где использование территории осуществляется по специальным правилам. -------------------------------- <*> Вестник Мэрии Москвы. 1999. N 13.

При осуществлении деятельности в области градостроительного планирования развития территорий города следует учитывать не только государственные и общественные, но и частные интересы. Статья 7 Градостроительного кодекса РФ закрепляет право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Это право нужно отличать от права каждого на благоприятную среду обитания, благоприятную окружающую среду, которые относятся к экологическим субъективным правам. Право на благоприятную среду жизнедеятельности является по отношению к ним смежным, но имеющим свою специфику. Прежде всего, право на благоприятную среду жизнедеятельности предусмотрено не экологическим, а градостроительным законодательством. Далее, несмотря на то что Градостроительный кодекс не дает легального определения этого права, содержание его можно вывести из специфики отношений, регулируемых градостроительным законодательством. Речь идет о таком рациональном и эффективном использовании территории, которое бы позволило населению свободно и без ущерба здоровью существовать, передвигаться, работать и отдыхать. Это право является приоритетным при осуществлении градостроительной деятельности. Для этого Градостроительным кодексом РФ предусмотрен ряд обеспечительных мер, к которым относятся участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности; нормирование и лицензирование градостроительной деятельности; контроль за ее осуществлением; возмещение вреда и др. Статья 18 Кодекса предоставляет право гражданам и юридическим лицам участвовать в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. Порядок участия граждан и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в сфере градостроительства устанавливается не только федеральным законодательством, но и законами субъектов Российской Федерации, нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления. Об этом прямо говорит п. 7 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ. В частности, в Москве действует Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" <*> и Распоряжение мэра от 22 января 1998 г. N 54-РМ "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий" <**>. -------------------------------- <*> Ведомости Московской Думы. 1997. N 7. С. 62. <**> Вестник Мэрии Москвы. 1998. N 7. Апрель.

Граждане, проживающие в Москве и достигшие 18-летнего возраста, имеют право участвовать в процессе разработки предложений и подготовки проектов градостроительных решений до принятия органом власти или должностным лицом городской администрации правового акта о реализации конкретного архитектурно - строительного проекта. Граждане имеют право на получение от органов власти города достоверной информации о конкретных градостроительных решениях, на независимую экспертизу градостроительных проектов и на участие в обсуждении градостроительной документации развития территории до их утверждения. Участие граждан в обсуждении градостроительной документации г. Москвы обеспечивают префекты административных округов, районные управы, заказчики проектов детальной планировки и проектов застройки. Формы информирования граждан об участии в обсуждении градостроительных решений различны: публикация основных положений документации в средствах массовой информации (по округам, районам), экспозиция материалов градостроительных решений и другие способы информирования граждан о месте и времени, где и когда они могут ознакомиться с документацией. Таким образом, можно сделать следующий вывод: в Москве сформирована основа градостроительного законодательства и правовая база разработки и реализации системы градостроительной документации о планировании и зонировании территории города, созданы условия для реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, обеспечения рационального использования земель города и пригородных зон.

Название документа