Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы

АНАЛИЗ КЛЮЧЕВЫХ ПРОБЛЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЗАВЕРШЕНИЯ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА РЕФОРМЫ

И. В. РЕДЬКИН

Редькин И. В., старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Подводя итоги завершения переходного периода реформы электроэнергетики в России, можно отметить как позитивные, так и негативные результаты. В числе позитивных моментов следует отметить завершение глубоких структурных преобразований отрасли, в результате которых произошло разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов. Государство вышло из капитала генерирующих и энергосбытовых компаний и усилило свое присутствие в капитале сетевых компаний и системного оператора. Это создало предпосылки для развития конкуренции в секторе генерации и сбыта. Была создана коммерческая инфраструктура оптового рынка и разработаны новые правила функционирования оптового и розничных рынков. К негативным результатам можно отнести недостижение запланированных целей реформы. Несмотря на проведенные в рамках реформы серьезные структурные преобразования российской электроэнергетики, качественный переход к новому конкурентному состоянию в отрасли пока еще не состоялся. Потребители не получили заметной выгоды от проведенной реформы. Отсутствие эффективной конкуренции на рынке вынуждает государство продолжать регулирование конечных цен для населения. Реформа не вывела отрасль из инвестиционного тупика и не создала условий для технологической модернизации. В настоящее время, несмотря на завершение переходного периода реформирования <1>, отрасль существует в состоянии стратегической неопределенности. Продолжение реформ путем хаотичных и бессистемных изменений правил рынка представляется делом бесперспективным и рискованным. Очевидна необходимость коррекции созданной в процессе реформы модели регулирования электроэнергетики <2>. В связи с этим дискуссия по вопросам модели регулирования в данном секторе экономики представляется чрезвычайно актуальной. -------------------------------- <1> Переходный период реформирования закончился 1 января 2011 г., согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". <2> Следует отметить, что Англия, начиная с 1990-х гг., уже три раза полностью меняла модель регулирования рынка электроэнергии в связи с необходимостью устранения ошибок и повышения эффективности механизмов торговли.

В настоящей статье рассматриваются отдельные наиболее крупные проблемы государственного регулирования отрасли. Автор, учитывая объем статьи, не претендует на исчерпывающее освещение всех существующих проблем и способов их решения.

1. Незавершенность рыночной реформы

В 2001 г. Правительство РФ утвердило Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации (далее - Основные направления). Этим программным документом была определена концепция осуществления реформы электроэнергетики в России. В 2003 г. был принят пакет законов об электроэнергетике, включая Федеральный закон "Об электроэнергетике". Указанные нормативно-правовые акты положили начало реформы электроэнергетики, в ходе которой предполагалось создание полноценного конкурентного рынка электроэнергии. Согласно разделу V Основных направлений, по итогам реформы должно быть закончено формирование конкурентных оптового и розничных рынков электроэнергии, достигнут высокий уровень конкуренции в секторах производства и сбыта электроэнергии. Как показывает анализ результатов реформы электроэнергетики по итогам завершения переходного периода, Основные направления не были реализованы в полном объеме. Реформа существенно отклонилась от намеченного курса, и ее результаты сильно отличаются от положений, сформулированных в Основных направлениях реформирования электроэнергетики. По окончании переходного периода продолжается технологическая деградация отрасли, конкуренция не оказывает существенного влияния на цены, - все это воспроизводит существенный рост цен на электроэнергию. Можно констатировать, что переходный период реформы фактически не был завершен, т. к. не были достигнуты основные цели реформирования. Следует также отметить ложное целеполагание в ходе реформы, при котором основные цели реформы носили абстрактный характер ("рынок", "свободные цены", "конкурентный отбор" и т. п.). В результате не было определено качественных показателей, обеспечивающих реальные выгоды потребителей от этой реформы. Например, в Евросоюзе в рамках реформы электроэнергетических рынков была установлена конкретная цель - открытие рынков для конкуренции. Под этим понималось обеспечение свободной и легко реализуемой возможности выбора поставщиков любым потребителем, поскольку это является ключевым условием для обеспечения конкуренции на рынке. Например, согласно требованиям Директивы ЕС 2003/45/EC, в странах Евросоюза такое открытие произошло 1 июля 2007 г. <3>. В России до сих пор, несмотря на официальное завершение переходного периода реформы, потребители розничного рынка лишены реальной возможности выбрать энергосбытовую компанию. Такая цель даже не ставится в ходе рассмотрения дальнейших перспектив развития данного рынка. -------------------------------- <3> Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC.

В настоящее время состояние транзита к конкурентному рынку прекратилось. Отрасль прочно застряла в состоянии слабоконкурентного, непрозрачного и в целом неэффективного рынка в сочетании со слабым государственным управлением (эффект "институциональной ловушки"). При таком сочетании возможна длительная стабилизация отрасли в состоянии "плохого" равновесия <4>. Бизнесу и потребителям сегодня нужна понятная стратегия развития - либо возврат в систему тотального государственного регулирования, либо окончательный переход в состояние конкурентного рынка с соответствующим изменением регуляторной среды. Нахождение между этими точками в условиях неопределенности повышает общие издержки отрасли и создает в перспективе серьезные социально-экономические риски и проблемы для всех участников процесса: государства, бизнеса и потребителей. -------------------------------- <4> Термин "плохое равновесие" заимствован нами из кн.: Яковлев А. А. Взаимодействие групп интересов и их влияние на экономические реформы в современной России. М.: ГУ ВШЭ, 2004.

Следует отметить, что руководители государства в последние годы весьма обеспокоены проблемами электроэнергетики. Об этом говорит количество проведенных совещаний и заседаний с участием Президента РФ и Председателя Правительства РФ по данной теме. Практически на каждой встрече руководителей страны с населением или бизнесом в регионах поднимаются проблемы электроэнергетики. На многих совещаниях высказывались тезисы о незавершенности реформы отрасли, вследствие чего можно сделать вывод, что у руководства страны сложилось справедливое понимание необходимости доведения реформы электроэнергетики до логического завершения <5>. -------------------------------- <5> См.: текст выступления Д. Медведева на заседании Президиума Госсовета "О повышении устойчивости функционирования электроэнергетического комплекса России", г. Саяногорск, 11 марта 2011 г.; текст выступления В. В. Путина на заседании Комиссии Правительства РФ по развитию электроэнергетики, 19 декабря 2011 г.

2. Отсутствие в России правовой доктрины регулирования инфраструктурных отраслей

Следует отметить, что структурные реформы в электроэнергетике были поставлены впереди реформы самой системы регулирования, что является характерной чертой проведения экономических реформ в России. Они не были обеспечены адекватными правовыми механизмами. Новые модели регулирования формировались на ходу, зачастую путем принятия временных или запоздалых компенсирующих решений. Реформа была сведена в основном к мерам по реструктуризации активов и их продаже, без должного внимания к качеству созданных институтов и правилам рынка <6>. Хотя вопросы качества правил на новом рынке электроэнергии имеют первостепенное значение. Эксперты ОЭСР еще в начале реформы отмечали, что российская система регулирования не готова к появлению новых рынков в электроэнергетическом секторе. Согласно их выводам, "Россия совершит дорогостоящую ошибку, если она двинется вперед, не до конца подготовившись в надежде на то, что ошибки или неопределенности можно будет исправлять на ходу. Слишком много реформ в странах ОЭСР потерпели крах из-за плохо сконструированных систем регулирования" <7>. -------------------------------- <6> Правила рынка понимаются в данном случае в самом широком смысле как любые правовые нормы и нормы саморегулируемых организаций, регулирующие отношения на оптовом и розничных рынках электрической энергии. <7> Доклад Специальной группы по политике в области регулирования ОЭСР "Реформа регулирования в России - создание правил рынка" (2005).

Одна из наиболее фундаментальных проблем заключается в том, что в России отсутствует правовая доктрина регулирования жизнеобеспечивающих инфраструктурных отраслей, к числу которых относится и электроэнергетика. В результате реформа электроэнергетики происходила в условиях отсутствия понимания закономерностей регулирования этой технически сложной и социально уязвимой экономической системы. Перевод ее в рыночный формат регулирования требовал создания принципиально новых институтов и правил, обеспечивающих учет разнонаправленных интересов - как частных, так и публичных. В ранее существовавшей нерыночной модели функционирования отрасли публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственностью и прямое регулирование конечных цен на электроэнергию. При переходе к рынку возникла необходимость создания новой модели регулирования, в рамках которой защита потребителей обеспечивается за счет конкуренции и комплекса требований к субъектам отрасли (доступность, качество, безопасность, надежность и др.). Вместе с тем, как уже отмечалось, у нас отсутствует понятная правовая доктрина, синтезирующая комплекс целей, принципов, требований к регуляторике в данной сфере. Анализ зарубежного опыта показывает, что в мире существует две широко известных концепции частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей. Это англо-американская модель регулирования "public utilities" и европейская модель "public service". Наличие в зарубежной практике доктрин частно-публичного регулирования социально-важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные (общие) интересы, требующие наличия специальных механизмов регулирования и защиты. Так, концепция "public utilities" существует в странах англо-американской правовой системы уже более ста лет. В русле этой доктрины регулируется: электро - и газоснабжение, тепло - и водоснабжение и другие коммунальные услуги; общественный транспорт, общедоступная телефонная связь, телеграф и др. В этой сфере действуют специальные законы. Например, в Англии действует Utilities Act 2000 г. В США имеется законодательство как на федеральном уровне (Public Utilities Holding Act), так и на уровне штатов. Например, весьма объемный Кодекс публичного обслуживания штата Калифорния (California Public Utilities Code) содержит несколько десятков тысяч статей, в том числе раздел, относящийся к энергоснабжению <8>. -------------------------------- <8> См.: сайт комиссии коммунальных услуг штата Калифорния (http://www. cpuc. ca. gov/).

Европейская доктрина частно-публичного регулирования, известная под наименованием "публичная служба" (public service), включает в себя целый набор публичных обязательств субъектов, оказывающих инфраструктурные услуги, в том числе в сфере энергоснабжения: доступность, непрерывность, надежность, безопасность, информационная открытость, недискриминационность и т. п. Данная регуляторная доктрина также обеспечивает необходимый баланс интересов между производителями и потребителями. В нашей российской ситуации проведение реформ в отсутствие понятной доктрины регулирования привело к созданию неэффективной модели регулирования, к постоянным хаотичным и бессистемным ее изменениям и в конечном счете к отсутствию целеполагания в регулировании. Поэтому в современных условиях нам необходимо иметь публичную и понятную концепцию регулирования в этой сфере, которая определила бы цели, задачи и другие ориентиры для функционирования отрасли с учетом поиска необходимого баланса частных и публичных интересов.

3. Противоречивость отраслевой политики

Сегодня наблюдается явная непоследовательность государственной политики в сфере электроэнергетики. С одной стороны, в отрасли проведена глубокая рыночная реформа (по крайней мере, в структурном аспекте), с другой - государство продолжает регулировать ее в рамках старой идеологии и инструментария. В начале реформы предполагалось, что после завершения переходного периода государство не будет регулировать конечные цены для потребителей и сохранит за собой только регулирование цен на услуги естественных монополий в сфере электроэнергетики и право вводить регулирование цен в чрезвычайных ситуациях. Начиная с 2007 г. на рынке электроэнергии происходило поэтапное дерегулирование цен и увеличение доли электроэнергии, продаваемой по свободным ценам (на 10 - 15 процентов в год). С завершением переходного периода реформы планировался переход на свободные конечные цены на электроэнергию. Вместе с тем, несмотря на завершение 1 января 2011 г. переходного периода, государство продолжает регулировать достаточно большой объем цен в сфере электроэнергетики, включая конечные цены для населения <9>. -------------------------------- <9> Для обеспечения населения электроэнергией по фиксированным ценам в 2010 г. были внесены изменения в законодательство, согласно которым производители электроэнергии обязаны продавать до 35 процентов объема электрической энергии по регулируемым ценам, гарантирующим поставщикам, продающим электроэнергию населению и приравненным к ним группам потребителей. См.: ст. 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике".

Низкая эффективность новой модели регулирования и отсутствие конкуренции на розничных рынках приводят к постоянному росту цен. Так, в ходе реформы цены на электроэнергию выросли для конечных потребителей в среднем более чем в два раза <10>. Сегодня цены на электроэнергию для потребителей в России выше, чем во многих зарубежных странах (США, Китай, отдельные страны ЕС). Здесь сыграли роль два основных фактора: (1) повышение общих и организационных издержек бизнеса вследствие реструктуризации отрасли; (2) слабоконкурентный рынок. -------------------------------- <10> По оценкам независимых экспертов, цены на электроэнергию для ряда категорий потребителей выросли в ходе реформы на 350%. См.: Козырев М. Почем киловатт лиха // URL: http://slon. ru/economics/pochem_kilovatt_likha-855323.xhtml.

В настоящее время особенно высокие цены у предприятий среднего и малого бизнеса, поскольку они не имеют возможности купить электроэнергию на оптовом рынке по более дешевой цене и несут на себе часть перекрестного субсидирования относительно регулируемых тарифов для населения. Во многих регионах рыночные цены на электроэнергию для таких предприятий составляют более 15 евроцентов за один Квт. ч. Население (домохозяйства) находится в несколько лучшей ситуации за счет государственного регулирования цен. Вместе с тем и для этой категории тарифы на электроэнергию увеличиваются примерно на 10 - 15 процентов ежегодно, что выше официального уровня инфляции. По общим ощущениям сейчас достигнут потолок роста цен на электроэнергию, и экстенсивное развитие отрасли прекратилось. Дальнейшее развитие может осуществляться только путем интенсификации работы отрасли за счет повышения эффективности производственных и коммерческих процессов. А это, в свою очередь, требует повышения качества регулирования и управления отраслью. Пытаясь сдержать рост цен, Правительство РФ ежегодно устанавливает предельные уровни увеличения цен на электроэнергию. Данные решения имеют нерыночный характер. Упор делается на административное, а в сущности, ручное управление огромным рынком, где существуют миллионы бизнес-процессов. Таким образом, государство, не доверяя созданным в ходе реформы неэффективным рыночным механизмам, продолжает активно применять административные методы регулирования цен в потенциально конкурентных секторах рынка. Такая непоследовательность в политике регулирования дает противоречивые сигналы субъектам рынка и усиливает неопределенность в отношении вектора дальнейшего развития рынка электроэнергии в России.

4. Отсутствие отраслевого государственного органа (регулятора)

В постсоветский период в России доминировала корпоративная модель управления электроэнергетикой. В 1992 г. был создан крупный отраслевой холдинг РАО "ЕЭС России", который управлял электроэнергетикой страны до завершения структурной реформы в 2008 г. В связи с исторически сложившейся корпоративной моделью управления отраслью в России роль государственного регулирования и управления в электроэнергетике была существенно принижена. Государство отвечало в основном за отдельные функции, главные из которых - тарифы (ФЭК России) и вопросы технического контроля (Энергонадзор). Весь остальной функционал был возложен на РАО "ЕЭС России", которое фактически являлось отраслевым квазиминистерством. Кроме того, в период реформы РАО "ЕЭС России" разрабатывало рыночные правила (проекты законов и подзаконных актов) и принимало основные институциональные решения по структурным преобразованиям. Их реализация обеспечивалась через правовые механизмы корпоративного управления холдингом. В ходе реформы была фактически сохранена прежняя система государственного управления отраслью, состоящая из множества "регуляторов" с узкой функциональной компетенцией и фрагментарными полномочиями <11>. Так и не был создан полноценный "отраслевой регулятор" с широким набором регуляторных компетенций, позволяющих развивать отрасль в условиях конкурентного рынка. -------------------------------- <11> Отдельные государственные функции и полномочия в сфере электроэнергетики имеются у Министерства энергетики РФ, Федеральной службы по тарифам, Федеральной антимонопольной службы, а также Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Поэтому с ликвидацией РАО "ЕЭС России" в 2008 г. возник системный пробел в управлении отраслью. Отдельные функции РАО "ЕЭС России" были распределены между несколькими управляющими центрами - Минэнерго, ФСТ России, ФАС России, Ростехнадзор России, НП "Совет рынка". В результате произошло распыление ответственности государства за интегральные результаты функционирования рынка, из поля зрения государства выпали многие важные функции и задачи. До сих пор неясно: кто из государственных регуляторов в целом отвечает за развитие отрасли и доведение реформы до конца. Снижение регуляторной ответственности государства в такой социально важной сфере порождает новые управленческие риски отрасли, носящие стратегический характер. Поэтому модернизация системы государственного управления электроэнергетикой становится одной из самых актуальных задач современного этапа развития отрасли. В целях модернизации государственного управления можно использовать зарубежный опыт регулирования, особенно тех стран, где удалось создать конкурентные рынки электроэнергии. Представляется также важным обеспечить международные стандарты создания и деятельности отраслевого регулятора в России, поскольку они отражают накопленный позитивный международный опыт регулирования в данной сфере <12>. -------------------------------- <12> На международном уровне регулярно происходит оценка компетенций и эффективности национальных регуляторов (см.: Regulatory Independence. Issue paper ERRA. 2008; CEER Regulatory Benchmark report. CEER. Dec. 2005).

Так, в международной практике уже сложились стандарты деятельности регулятора в сфере электроэнергетики. Статья 36 Директивы ЕС по электроэнергетике 2009/72/EC (третий энергетический пакет) <13> предусматривает увеличение роли национальных регуляторов в целях создания эффективных национальных рынков, развития реальной конкуренции и защиты потребителей. Во исполнение данной Директивы практически все страны Евросоюза создали независимых национальных регуляторов электроэнергетики. Согласно ст. 36 Директивы, компетенцию регулятора составляют функции: обеспечения конкурентного, надежного и устойчивого рынка электроэнергии и эффективного открытия рынка для всех потребителей и поставщиков; обеспечения необходимых условий для эффективного и надежного управления электрическими сетями в долгосрочных целях и др. -------------------------------- <13> Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/542/EC.

Статья 35 указанной Директивы ЕС также предписывает, что регулятор в электроэнергетике должен обладать независимостью. Это означает, что при решении своих задач он должен быть свободен от директивных указаний любого государственного органа или иной публичной или частной организации. Независимость как институциональное качество регулятора является необходимым в силу того, что он в ходе работы сталкивается с множеством разнонаправленных экономических интересов и должен объективно подходить к их балансированию. В связи с применимым зарубежным опытом в рамках российской ситуации можно выделить два взаимосвязанных аспекта модернизации государственного управления в этой сфере: (1) создание отраслевого регулятора; (2) модернизация методов государственного регулирования. Оба аспекта являются актуальными в свете необходимости завершения реформы и достижения запланированных позитивных результатов. Новый отраслевой регулятор должен обладать принципиально более сложной компетенцией, чем просто сумма компетенций существующих функциональных регуляторов. Многие полномочия ранее не существовали в данной сфере по причине отсутствия необходимости (не было свободного рынка). Ряд полномочий требует серьезной трансформации. Например, ценовое регулирование в условиях конкурентного рынка должно осуществляться в основном в косвенной форме, когда регулируются отдельные поведенческие аспекты, влияющие на цену электроэнергии. В общем виде функционал нового отраслевого регулятора должен быть комплексным, и этот вопрос должен быть темой отдельного более глубокого исследования.

5. Проблема нерыночности правил

Основными движущими мотивами происходящих по всему миру реформ электроэнергетической отрасли являются внедрение рыночной конкуренции и привлечение инвестиций для развития. Поэтому вопросы качества конкуренции на новом рынке имеют первостепенное значение. Несмотря на то что в ходе реформы была создана в целом рыночная структура отрасли (за исключением розничных рынков), правила рынка электроэнергетики закрепляют нерыночную и неэффективную модель оборота электроэнергии и мощности. Возникает справедливый вопрос: почему в России в ходе реформы отрасли были созданы нерыночные правила? Представляется, что ответ нужно искать в генезисе реформы. Главным идеологом и двигателем реформы выступало РАО "ЕЭС России", которое, как уже отмечалось, по своему функционалу являлось квазиминистерством. Поэтому авторами модели рынка были чиновники из РАО "ЕЭС России", а не бизнес как таковой. Самостоятельных рыночных субъектов (генерирующих и сбытовых компаний) еще не было на момент создания правил - поэтому некому было отстаивать интересы свободного конкурентного рынка. Кроме того, на стадии разработки новых правил существовали мощные конфликты интересов. С одной стороны, РАО "ЕЭС России" как основной разработчик правил должно было следовать принципам развития конкуренции. С другой стороны, оно было заинтересовано как можно дороже продать энергетические активы вновь созданных компаний. Как известно, монопольный бизнес стоит дороже, поскольку позволяет извлекать дополнительную ренту. Поэтому пожертвовали конкурентным розничным рынком ради увеличения доходов от продажи энергосбытовых компаний. Таким образом, институт гарантирующего поставщика изначально проектировался под монополию на розничных рынках для энергосбытов, выделенных из региональных "АО-энерго". Это было очевидно еще на стадии проектирования нового рынка, но контрпредложения по данному вопросу не были приняты во внимание разработчиками реформы <14>. -------------------------------- <14> В частности, против статуса гарантирующего поставщика в этом виде выступала Федеральная энергетическая комиссия, которая неоднократно указывала на возникающие в связи с этой моделью риски монополизации розничных рынков.

Нерыночность существующих правил заключается, прежде всего, в том, что они не обеспечивают свободу покупателей выбирать поставщиков, устанавливают множество неоправданных инфраструктурных барьеров. Вместе с тем рынок - это прежде всего свободный выбор (поставщика, способов торговли, качества товара (услуги) и т. д.). Даже на оптовом рынке, где декларируется наличие свободной конкуренции, можно отметить отсутствие свободы у поставщиков и покупателей в выборе секторов торговли; принудительный "загон" всех субъектов на централизованный оптовый рынок; поставки в "вынужденном режиме" без гарантий полной компенсации затрат; принудительная централизация сектора свободных договоров в рамках администратора торговой системы (АТС), хотя этот сегмент торговли является на всех рынках децентрализованным и т. п. <15>. -------------------------------- <15> Не следует путать коммерческую централизацию и технологическую, в рамках деятельности системного оператора по оперативно-диспетчерскому управлению.

Стало общей практикой широкое использование императивных нерыночных механизмов торговли, когда решение или выбор осуществляются не потребителем, а чиновниками от инфраструктуры или государства ("конкурентный отбор мощности", выбор гарантирующего поставщика "на конкурсе", "вынужденные" поставщики и др.). Это приводит к тому, что коммерческая инфраструктура становится инструментом нерыночного перераспределения ресурсов через ею созданные псевдорыночные процедуры.

6. Проблемы коммерческой инфраструктуры рынка

Централизованный оптовый рынок электроэнергии является организованным, и его функционирование обеспечивает специально созданная коммерческая инфраструктура (биржа, пул и др.). Существует несколько подходов к управлению инфраструктурой на рынке электроэнергии. В ряде стран упор делается на государственном управлении коммерческой инфраструктурой, в других - в большей степени на механизмах саморегулирования, при котором правила рынка устанавливаются самими участниками. В ходе реформы российской электроэнергетики также была создана коммерческая инфраструктура оптового рынка. Согласно ст. 33 Федерального закона "Об электроэнергетике", функционирование коммерческой инфраструктуры оптового рынка обеспечивают следующие организации: - саморегулируемая организация - Совет рынка; - коммерческий оператор оптового рынка; - иные организации, на которые в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка Советом рынка возложены функции обеспечения коммерческой инфраструктурой. Следует отметить, что модель коммерческой инфраструктуры российского оптового рынка электроэнергии не является аналогом какой-либо успешно функционирующей зарубежной модели и представляет собой эксперимент, результаты которого по истечении десяти лет работы требуют критического рассмотрения. В российской модели построения коммерческой инфраструктуры происходит разделение регулирующих, торговых и расчетных функций в рамках разных юридических лиц (Совета рынка и Коммерческий оператор, Центр финансовых расчетов). Для того чтобы обеспечить координацию данных функций, в законе предусмотрено, что Совет рынка участвует в уставном капитале Коммерческого оператора. Регулирование оптового рынка возложено на саморегулируемую организацию - некоммерческое партнерство "Совет рынка". Фактически полномочия Совета рынка значительно шире и по многим вопросам касаются регулирования розничных рынков, что вызывает вопросы адекватности регулирования публичных отношений со стороны саморегулируемой организации. В органе, принимающем регуляторные решения (Наблюдательный совет Совета рынка), нарушен баланс представительства интересов участников рынка, что позволяет усомниться в наличии саморегулирования <16>. Так, из 22 членов Наблюдательного совета абсолютное большинство (14 членов) представляют государство или организации, контролируемые государством. Очевидно, что объем представительства поставщиков в Наблюдательном совете не обеспечивает их влияния на процессы регулирования и нормообразования даже в тех случаях, когда затрагиваются их коренные интересы. То есть в данной регуляторной модели они не являются полноправными субъектами рынка. Это свидетельствует о том, что саморегулирование на оптовом рынке электроэнергии носит декларативный характер. -------------------------------- <16> Структура представительства от государства и участников оптового рынка в Наблюдательном совете НП "Совет рынка" закреплена в ст. 33 Федерального закона "Об электроэнергетике".

Еще одно важное обстоятельство - контроль государства за коммерческой инфраструктурой носит в основном личностный характер (через назначенных или избранных представителей государства). В развитых рыночных системах государство контролирует коммерческую инфраструктуру на институциональном уровне. Помимо отраслевого регулятора, коммерческая инфраструктура, как правило, также контролируется финансовым регулятором (в части биржевой и клиринговой деятельности). Указанные особенности и отличия определяют специфику российской инфраструктуры оптового рынка и ее проблемные стороны. Можно констатировать, что коммерческая инфраструктура на российском рынке стала очередной бюрократической надстройкой - квазидепартаментом государства. Об этом определенно высказался Президент РФ Д. А. Медведев: "Я считаю необходимым увеличить представительство потребителей в Наблюдательном совете некоммерческого партнерства "Совет рынка". Эта структура у нас - фактически филиал Минэнерго, а вообще-то задумывалась она в других целях..." <17>. -------------------------------- <17> Из выступления на заседании Президиума Госсовета "О повышении устойчивости функционирования электроэнергетического комплекса России", г. Саяногорск, 11 марта 2011 г.

* * *

В настоящей статье рассмотрены отдельные проблемы регуляторного порядка, имеющие концептуальный характер. Помимо выделенных нами проблем, существует также блок проблематики, связанный с неэффективностью модели оптового рынка: гиперцентрализация; непрозрачность торговой системы; искажения в ценообразовании за счет факторов, ограничивающих конкуренцию; псевдорыночные механизмы продажи мощности и др. На розничном рынке можно отметить: серьезные ограничения конкуренции; отсутствие механизмов социальной защиты потребителей, совместимых с конкурентным рынком; неразвитость коммерческой инфраструктуры и др. Все рассмотренные и перечисленные проблемы являются глубоко взаимосвязанными. Думается, что их решение возможно только на основе комплексной трансформации модели регулирования рынка электроэнергии, а не отдельных "улучшизмов" в целом неэффективной системы. Полагаем, что для дальнейшего развития отрасли нужна глубокая профессиональная рефлексия результатов реформы и объективная оценка эффективности созданной регуляторной системы.

Название документа Интервью: Интервью с руководителем Федеральной службы по тарифам С. Г. Новиковым ("Энергетическое право", 2013, N 1) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С РУКОВОДИТЕЛЕМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ТАРИФАМ С. Г. НОВИКОВЫМ

А. И. ГРИЩЕНКО

Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением. Приоритетом деятельности ФСТ России является совершенствование государственного регулирования естественных монополий в части роста инвестиционной привлекательности и развития инфраструктуры, повышения надежности и качества товаров и услуг, ценовой и физической доступности услуг субъектов естественных монополий.

Новиков Сергей Геннадьевич. Действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса. Родился 20 февраля 1962 г. Окончил в 1985 г. Московский физико-технический институт; в 1997 г. - Институт высших управленческих кадров Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Кандидат технических наук (1988 г.). 1979 - 1985 гг. - студент Московского физико-технического института. 1985 - 1988 гг. - аспирант Московского физико-технического института, кандидат технических наук. 1988 - 1993 гг. - инженер, старший инженер, ведущий инженер Научно-исследовательского института "Полюс" Министерства электронной промышленности, г. Москва. 1994 - 1995 гг. - экономист, ведущий экономист, главный специалист внутрибанковского расчетного центра по обслуживанию "Нефтяной компании "ЮКОС" Управления по работе с клиентами акционерного банка "Промрадтехбанк", г. Москва. 1995 - 1996 гг. - руководитель Финансового управления акционерного общества открытого типа "Нефтяная компания ЮКОС", г. Москва. 1996 - 1997 гг. - вице-президент по финансам и экономике открытого акционерного общества "Восточно-Сибирская нефтегазовая компания "Востсибнефтегаз", г. Москва. 1997 - 1998 гг. - советник Министра, заместитель Министра топлива и энергетики Российской Федерации. 1998 г. - Председатель Государственного комитета Российской Федерации по государственным и материальным резервам (Госкомрезерв России). 1998 - 2000 гг. - заместитель Министра топлива и энергетики Российской Федерации. 2000 - 2004 гг. - Первый заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. 2004 г. - руководитель Федеральной службы по тарифам.

В настоящее время высшее государственное руководство России выступает за обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг в инфраструктурных секторах на всех уровнях государственного ценового регулирования, обеспечение высокого уровня качества и обоснованности принимаемых решений по определению (установлению) цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий и организаций жилищно-коммунального комплекса, а также повышение эффективности государственного контроля регулируемых цен и тарифов и защиту интересов потребителей. Руководитель Федеральной службы по тарифам Сергей Геннадьевич Новиков любезно согласился ответить на вопросы редакции журнала "Энергетическое право".

Как осуществляется реализация Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1205 "О совершенствовании государственного регулирования цен на газ", которое предусматривает поэтапный переход к рыночным принципам ценообразования цен на газ? Каким образом это коснется населения и приравненных к нему потребителей? В рамках реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1205, предусматривающего поэтапный переход в период с 2011 по 2014 г. (переходный период) к рыночным принципам ценообразования на газ, ФСТ России разработала и утвердила Приказом от 14 июля 2011 г. N 165-э/2 новую редакцию Положения об определении формулы цены на газ. После чего начиная с 1 июля 2012 г. определение оптовых цен на газ, добываемый ОАО "Газпром" и его аффилированными лицами в рамках Единой системы газоснабжения, производится по формуле цены. Необходимо отметить, что данная форма ценообразования не распространяется на население и потребителей, указанных в п. 15.1 Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 1021. Для последней категории потребителей сохранены существующие подходы к ценообразованию в рамках отдельно установленных предельных уровней, исходя из ранее принятой концепции ценообразования, предполагавшей, что данный подход будет существовать до достижения ценами уровня равной доходности. Впоследствии, в 2012 г., в Положение об определении формулы цены газа были внесены дополнительные изменения, целью которых был переход в 2013 г. на ежеквартальные расчеты оптовых цен по формуле в рамках коридора, определенного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1205 (плюс-минус 3%). Можно отметить, что во втором квартале 2013 г. расчет цены по формуле приведет к ее снижению на 3 процента вследствие произошедшего снижения цен на мазут и газойль в Западной Европе. В целом же среднегодовые параметры изменения оптовых цен на газ определяются прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период. Для их соблюдения в четвертом квартале предполагается проводить корректировочный расчет оптовых цен с учетом результатов 1 - 3 кварталов.

Что сделано для обеспечения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, оказывающих услуги по транспортировке газа по трубопроводам, а также нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам? Для решения этой задачи Правительством Российской Федерации были утверждены Постановления от 18 октября 2010 г. N 844 "О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам" и от 29 октября 2010 г. N 872 "О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке газа по трубопроводам". В рамках реализации положений указанных Постановлений Правительства Российской Федерации ФСТ России Приказами от 19 января 2011 г. N 11-э и от 31 января 2011 г. N 36-э были утверждены формы, сроки и периодичность раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, а также газа по трубопроводам. Таким образом, все регулируемые организации в этой сфере в настоящее время в установленные сроки раскрывают в СМИ и на своих сайтах информацию о своей деятельности по установленным формам, а ФСТ России и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) осуществляют контроль исполнения законодательства в этой сфере.

Какая работа запланирована или уже реализована по сокращению (либо ликвидации) перекрестного субсидирования в сфере распределения и сбыта газа? Работа по сокращению перекрестного субсидирования в сфере распределения и сбыта газа была начата еще в начале 2000-х гг. Эта работа была продолжена в 2008 и последующих годах с принятием новых редакций Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по распределительным сетям, утвержденных Приказом ФСТ России от 15 декабря 2009 г. N 411-э/7, а также Методических указаний по регулированию размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа, утвержденных Приказом ФСТ России от 15 декабря 2009 г. N 412-э/8, предусматривающих увеличение общего количества групп потребителей до 8, а также увеличение степени дифференциации тарифов между ними. Кроме того, указанными документами было предусмотрено отнесение конечных потребителей к группам, исходя из показателей объема потребления газа по отдельным точкам подключения сетей конечных потребителей к газораспределительным сетям. При этом в значительной части случаев для предоставления адаптационного периода для потребителей, переходящих в группы с более высоким уровнем тарифов, были предусмотрены более плавные темпы роста. В большинстве случаев параметры дифференциации тарифов, предусмотренные методическими указаниями, достигаются поэтапно с учетом оценки влияния проведения этой работы на формирование конечных цен на газ. Темпы сокращения перекрестного субсидирования в сфере распределения и сбыта газа сильно различаются по различным регионам. В ряде случаев перекрестное субсидирование в этой сфере уже ликвидировано. В большинстве же это вопрос предстоящих 5 - 7 лет.

В соответствии с действующим законодательством услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам подлежат государственному регулированию. Что сделано ФСТ России в целях защиты потребителей в этой сфере? Естественно, с точки зрения потребителей, основной задачей регулятора является ограничение аппетитов естественной монополии, фиксация размера стоимости ее услуг на минимально необходимом для устойчивого развития регулируемой организации уровне. И это, действительно, является одной из основных задач ФСТ России в этой сфере. В основе деятельности ФСТ России лежит регулярный анализ обоснованности расходов регулируемых организаций и мониторинг их изменения. Одним из результатов этой работы являются прогнозируемые на среднесрочную перспективу темпы роста тарифов на услуги по транспортировке нефти, не превышающие уровень инфляции. Но эта задача не является единственной. Развитие систем трубопроводов, дающее возможность освоения новых месторождений и выхода на новые рынки, хоть и влияющее на повышение роста тарифов, безусловно, также лежит в сфере интересов потребителей. И в последнее десятилетие был осуществлен и продолжает осуществляться целый комплекс масштабных инвестиционных проектов по развитию систем магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов.

1 января 2011 г. завершился переходный период реформирования электроэнергетики России. В начале реформы было объявлено, что государство по окончании реформы не будет регулировать конечные цены для потребителей. Вместе с тем в настоящее время сохранилось регулирование цен для населения. Действительно, согласно принятому Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", в первоначальной редакции предполагалось регулирование тарифов на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей до конца 2014 г. К моменту завершения мероприятий по реформированию электроэнергетики остался нерешенным ряд вопросов, касающихся поставки электрической энергии населению: - перекрестное субсидирование населения за счет прочих потребителей, т. к. в условиях негативных кризисных явлений в мировой экономике в 2008 - 2010 гг. не представлялось возможным провести мероприятия по сокращению объемов перекрестного субсидирования; - отсутствовал механизм определения потребления мощности населением, при этом на оптовом рынке уже производился отдельный расчет за два вида товара: энергию и мощность. В связи с нерешением данных вопросов был принят Федеральный закон от 26 июля 2010 г. N 187-ФЗ, которым предусмотрено бессрочное государственное регулирование тарифов на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей. При этом данным Законом прописаны положения по регулированию тарифов для населения с учетом потребленных объемов мощности, а также предусмотрено обязательство производителей электрической энергии поставлять электрическую энергию и мощность в целях поставки населению по регулируемым ценам.

Производители электрической энергии утверждают, что в составе конечной цены на электроэнергию в последние годы завышена доля сетевой составляющей (примерно 60% цены). Это вызвано переходом на RAB регулирование в сетевом бизнесе. В зарубежных странах такая доля составляет в среднем примерно 40%. Как это можно объяснить? В настоящее время в Российской Федерации применяются тарифы на услуги по передаче электрической энергии по магистральным и распределительным сетям. Тарифы на оплату услуг распределительных сетевых компаний дифференцируются по четырем уровням напряжения и устанавливаются региональными регулирующими органами на основе утвержденных методических указаний. Распределение затрат по уровням напряжения зависит от перетоков электрической энергии и стоимости содержания электрических сетей. Стоимость услуг по передаче электрической энергии на низком уровне напряжения выше стоимости услуг по передаче на высоком уровне напряжения; таким образом, тарифы по уровням напряжения также отличны. Такая дифференциация тарифов применяется в различных странах Европы и в США. В связи с особой структурой затрат на содержание сетей каждого уровня напряжения тарифы на услуги по передаче электрической энергии в зависимости от субъекта Российской Федерации на низком уровне напряжения могут составлять до 60%, а на высоком уровне напряжения - до 10% от общей стоимости электрической энергии. В среднем доля сетевой составляющей не изменилась с середины прошлого десятилетия и составляет 35 - 38% в конечной цене - так же, как и в вашем примере. Также стоит отметить, что действующий подход органов регулирования к распределению затрат по уровням напряжения различен в зависимости от субъекта Российской Федерации и типологии сетевого комплекса. Таким образом, при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии в зависимости от особенностей электросетевого комплекса субъекта Российской Федерации региональными регулирующими органами применяется механизм распределения перекрестного субсидирования. Однако механизм применения перекрестного субсидирования на законодательном уровне не закреплен, поэтому органами исполнительной власти применяется различный подход к распределению финансовой нагрузки между группами потребителей и между уровнями напряжения.

Какие меры предприняты ФСТ России в целях уменьшения тарифов на услуги инфраструктурных организаций? Окажет ли влияние на это создание компании "Российские сети"? Начиная с 1 января 2009 г. регулирование деятельности территориальных сетевых организаций ряда "пилотных" регионов осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала. Внедрение данного метода регулирования направлено на привлечение долгосрочных инвестиций, снижающих финансовую нагрузку на потребителей за счет распределения возврата заемных средств на долгосрочный период. Согласно Федеральному закону об электроэнергетике, с 1 января 2012 г. регулирование тарифов на услуги по передаче электрической энергии осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала. Опыт применения региональными органами регулирования метода RAB выявил как положительные, так и отрицательные моменты, в результате чего было принято решение о "перезагрузке" долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций. "Перезагрузка" осуществлялась по согласованию с ФСТ России при условии выполнения ряда критериев, в том числе темп роста среднего одноставочного котлового тарифа не должен был превышать темп, установленный прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий год или определенный в сценарных условиях функционирования экономики Российской Федерации, одобренных Правительством Российской Федерации. В рамках проводимой работы в течение 2012 г. региональными регулирующими органами осуществлялся пересмотр, по согласованию с ФСТ России, утвержденных ранее инвестиционных программ субъектов электросетевого комплекса, размера инвестированного капитала, базового уровня операционных расходов, рассчитываемого в соответствии с Методическими указаниями по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, что оказало сдерживающее влияние на темп роста тарифов. ФСТ России в рамках согласования параметров были выявлены такие нарушения, как включение в состав величины инвестированного капитала объектов непроизводственного назначения, например легковых автомобилей, бытовых, функционально-декоративных объектов и т. д.; включение одинаковых объектов электросетевого хозяйства в состав инвестиционных программ различных сетевых организаций; несоответствие используемой при расчете величины технологического расхода (потерь) электрической энергии нормативу, утвержденному Минэнерго России; отсутствие утвержденных показателей надежности и качества предоставляемых услуг. По результатам рассмотрения материалов были согласованы решения 51 органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов о переходе к регулированию деятельности территориальных сетевых организаций с применением метода RAB и соответствующие долгосрочные параметры в отношении 57 территориальных сетевых организаций. Было принято решение об отказе в согласовании долгосрочных параметров регулирования в отношении 5 территориальных сетевых организаций. Создание ОАО "Российские сети" в результате слияния акционерного капитала ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "Холдинг МРСК" будет способствовать консолидации инвестиционных программ и, как следствие, увеличению инвестиционной привлекательности. В свою очередь, оптимизация взаимоотношений между магистральными и распределительными сетями окажет положительное влияние на долгосрочную тарифную политику.

Традиционно одной из проблем электроэнергетики является большой объем перекрестного субсидирования. Так как задача ликвидации всех видов перекрестного субсидирования по-прежнему остается актуальной, хотелось бы узнать, какие меры предпринимаются ФСТ России для сокращения перекрестного субсидирования? Будет ли уменьшаться объем перекрестного субсидирования между теплом и электроэнергией? В электроэнергетике выделяются следующие виды перекрестного субсидирования: между группами (категориями) потребителей, между видами энергии. По видам перекрестного субсидирования отмечаем следующее: а) перекрестное субсидирование в электроэнергетике населения за счет прочих потребителей. Согласно действующему законодательству, принципом государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике является баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии. Следует отметить, что в настоящее время по установленным тарифам население не оплачивает экономически обоснованные расходы организаций, участвующих в процессе производства, передачи и распределения электрической энергии. Вся разница тарифов для населения от экономически обоснованного уровня (величина перераспределения необходимой валовой выручки между категориями потребителей и уровнями напряжения - перекрестное субсидирование населения) оплачивается прочими категориями потребителей, что приводит к увеличению ценовой нагрузки на промышленность, транспорт, бюджетные организации и пр. В целом по Российской Федерации величина перераспределения необходимой валовой выручки между категориями потребителей и уровнями напряжения в 2012 г. оценочно, по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляет 220,5 млрд. руб. Первостепенной задачей при решении вопроса перекрестного субсидирования населения является его легализация, установление единого методологического подхода к определению величин перекрестного субсидирования и учету его в ценовых показателях для категории "Прочие потребители". В настоящее время данные подходы различны в субъектах Российской Федерации. Для легализации вопросов перекрестного субсидирования населения, а также для закрепления порядка и процедуры действующей практики государственного регулирования цен (тарифов) ФСТ России разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике". Проект документа, разработанного ФСТ России, внесен в Правительство Российской Федерации. Кроме того, одним из дополнительных механизмов по сокращению перекрестного субсидирования населения является введение социальной нормы потребления для населения и приравненных к нему категорий потребителей. ФСТ России участвует в разработке нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации по введению социальной нормы в электроснабжении. Ответственным за данные нормативно-правовые акты исполнителем назначено Министерство регионального развития Российской Федерации. Предполагается, что в части регионов, т. н. "пилотных", социальная норма будет введена с 1 июля 2013 г., а в 2014 г. социальная норма будет действовать на территории всей Российской Федерации; б) перекрестное субсидирование между производством электрической энергии и тепловой энергии, вырабатываемой в режиме комбинированной выработки. При утверждении предельных уровней тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую в режиме комбинированной выработки, и регулируемых тарифов на электрическую мощность поставщиков оптового рынка на 2013 г. было принято решение об исключении сумм перекрестного субсидирования между производством электрической и тепловой энергии. Однако исключение данного вида перекрестного субсидирования привело бы к резкому увеличению цен (тарифов) на электрическую энергию по части регионов Российской Федерации. В связи с этим ФСТ России принято решение о сохранении части объемов сумм перекрестного субсидирования между производством электрической и тепловой энергии по 26 регионам, что составляет в целом по стране сумму от 2,9 до 4,9 млрд. руб.

До реформы основная тяжесть перекрестного субсидирования лежала на крупных потребителях. После окончания переходного периода реформирования электроэнергетики перекрестное субсидирование перераспределяется на мелкий и средний бизнес. Насколько оправдана такая ценовая политика? В отсутствие единого методологического подхода по распределению объема перекрестного субсидирования региональные органы исполнительной власти в большинстве регионов, как и прежде, учитывают весь объем перекрестного субсидирования при формировании тарифов в основном объеме на высоких уровнях напряжения, но при этом есть и регионы, в которых распределение перекрестного субсидирования по уровням напряжения производится пропорционально объемам полезного отпуска электрической энергии. Тем самым с учетом методологических особенностей формирования тарифов на услуги по передаче, описанных ранее, это приводит к более высокой цене (тарифу) для потребителей, присоединенных на среднем первом и низком напряжениях, как правило - это потребители малого и среднего бизнеса. Следует сказать, что Постановлениями Правительства Российской Федерации, принятыми в ноябре 2011 г., а также мае 2012 г., изменен алгоритм расчета свободных (нерегулируемых) цен (тарифов) на электрическую энергию, и как показала практика применения нового алгоритма, цена (тариф) для конечных потребителей, выбравших первую ценовую категорию, как правило - это малый и средний бизнес, складывается на более низком уровне, чем для потребителей остальных ценовых категорий. При этом крупные промышленные предприятия с мощностью свыше 670 кВт не могут выбирать первую ценовую категорию или одноставочный тариф, тем самым оплачивая фактически потребленную мощность, в некоторых случаях оплачивая еще и отклонения при неточном планировании собственного потребления.

Много говорится о введении социальной нормы потребления электрической энергии. Какова позиция ФСТ России в этом вопросе? Одним из механизмов сокращения перекрестного субсидирования населения за счет прочих потребителей является в том числе введение социальной нормы потребления электроэнергии населением. Действующим законодательством региональные органы власти имеют возможность вводить на территории субъекта Российской Федерации социальную норму потребления электрической энергии (мощности) населением, при этом тарифы в рамках и сверх социальной нормы потребления могут быть различными. На территории 6 субъектов Российской Федерации, таких как Забайкальский и Красноярский края, Владимирская, Орловская, Иркутская и Нижегородская области внедрение механизма социальной нормы в части электроснабжения дало положительные результаты, в том числе население стало более экономно относиться к расходу электрической энергии, и сократилась ценовая нагрузка на прочих потребителей за счет снижения объема перекрестного субсидирования. Во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство регионального развития Российской Федерации разработало проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке определения и применения социальной нормы в электроснабжении. ФСТ России активно участвует в разработке проекта постановления Правительства Российской Федерации. При этом следует отметить, что основными предложениями ФСТ России по установлению социальной нормы потребления электроснабжения является следующее: величина социальной нормы устанавливается равная по месяцам года по 6 группам домохозяйств, тем самым регулятору необходимо будет установить 24 значения величины социальной нормы по потребителям электрической энергии. При этом следует отметить, что для населения, проживающего в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке электрическими плитами, величина социальной нормы не должна быть ниже 90 кВт. ч в месяц на человека, а для домохозяйства в городском населенном пункте, оборудованном электрообогревателем, - дополнительно 3000 кВт. ч в месяц. Для сельского домохозяйства независимо от оборудования для отопления и пищеприготовления необходимо предусмотреть 100 кВт. ч дополнительно на каждое домохозяйство. Также федеральными органами исполнительной власти обсуждаются предложения ФСТ России по определению величины социальной нормы электроснабжения для потребителей, приравненных к населению. Кроме того, ФСТ России поддерживает позицию Минрегиона России по установлению коэффициента 1,5 к фактическому потреблению при определении величины социальной нормы потребления для одиноких пенсионеров и их семей.

Одной из острых проблем является технологическое присоединение к электрическим сетям, имея в виду высокую плату за подключение. Какие меры предпринимаются ФСТ России в этом вопросе? Правительством Российской Федерации было принято решение об установлении платы за технологическое присоединение в размере не более 550 рублей для потребителей, присоединяющих энергопринимающие устройства мощностью, не превышающей 15 кВт включительно, при присоединении по одному источнику электроснабжения, для которых расстояние от границ их участка до объектов электросетевого хозяйства составляет не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности. Кроме того, заявителям при присоединении энергопринимающих устройств максимальной мощностью свыше 15 кВт и до 150 кВт включительно предоставлено право рассрочки оплаты за технологическое присоединение на период до 3 лет. С 1 января 2011 г. не допускается включение в состав платы за технологическое присоединение инвестиционной составляющей на развитие существующей инфраструктуры, поэтому в плату за технологическое присоединение включаются только расходы на строительство объектов электросетевого хозяйства - от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики ("последняя миля"). С целью совершенствования формирования платы за технологическое присоединение, направленного на повышение прозрачности платы за технологическое присоединение, а также упрощения процедуры технологического присоединения, ФСТ России разработаны Методические указания по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям (Приказ ФСТ России от 11 сентября 2012 г. N 209-э/1), в соответствии с которыми: - сокращены мероприятия "последней мили", включаемые в плату; - из состава расходов, включаемых в плату за технологическое присоединение, исключен налог на прибыль сетевых организаций; - утверждение стандартизированных тарифных ставок и ставок за единицу присоединяемой максимальной мощности по каждому мероприятию "последней мили" на регулируемый период. С целью повышения доступности к энергетической инфраструктуре субъектов малого и среднего бизнеса, а также облегчения условий технологического подключения Правительством РФ разработан План мероприятий ("дорожная карта") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2012 г. N 1144-р, в рамках которого ФСТ России разработаны и направлены в Правительство РФ ряд нормативных правовых актов: проект федерального закона, направленный на снижение платы за технологическое присоединение к электрическим сетям потребителей, присоединяющих максимальную мощность до 150 кВт, в соответствии с которым с 1 июля 2015 г. в состав платы включаются затраты на "последнюю милю" в размере 50 процентов, а с 1 июля 2017 г. указанные затраты исключаются из состава платы, а также проект федерального закона, определяющий порядок ценообразования при технологическом присоединении к распределительным устройствам производителя электрической энергии. Снижение платы за технологическое присоединение повлечет за собой возникновение у сетевых организаций значительных выпадающих доходов. Для определения порядка компенсации выпадающих доходов сетевых организаций, связанных с технологическим присоединением потребителей, разработан проект постановления Правительства РФ, во исполнение которого ФСТ России будут разработаны Методические указания, определяющие алгоритм определения объема выпадающих доходов сетевой организации, а также источник их компенсации.

ФСТ России осуществляет полномочия по установлению требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности регулируемых организаций. Можно ли сегодня говорить о достижениях в этом вопросе? В целях реализации полномочий по установлению требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности регулируемых организаций, в соответствии с Правилами установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, ФСТ России утверждены требования к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "СО ЕЭС". Требования к программам установлены в виде целевых показателей энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых будет обеспечено регулируемой организацией в результате реализации программы. Кроме того, в рамках реализации полномочий по контролю за соблюдением установленных требований ФСТ России утверждены формы отчета о фактическом исполнении ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "СО ЕЭС". Следует отметить, что реализация программы энергосбережения ОАО "ФСК ЕЭС" позволила сформировать энергетическую политику компании и внести требования к энергетической эффективности в техническую политику, включая требования к оборудованию, зданиям и сооружениям, а также сформировать Программу инновационных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности ОАО "ФСК ЕЭС", направленную на внедрение и апробацию на объектах компании новых инновационных технологий в области энергосбережения с перспективой типизации решений и дальнейшего тиражирования. ОАО "СО ЕЭС" в рамках реализации программы энергосбережения обеспечило приборами коммерческого учета энергетических ресурсов здания и сооружения, принадлежащие ОАО "СО ЕЭС", в полном объеме.

Планирует ли ФСТ России в рамках своих полномочий продолжить работу по совершенствованию формирования и утверждения балансов электрической энергии, которые являются основой для расчета цен (тарифов) как на оптовом, так и на розничном рынке, оплаты услуг организаций, осуществляющих регулируемую деятельность? Параллельно с реформированием отрасли, изменением модели функционирования оптового и розничного рынков и, как следствие, задач, стоящих перед регулятором, в увязке с изменениями нормативной правовой базы, ФСТ России совершенствует как процедуру формирования прогнозного баланса, так и сам формат баланса и предложений участников. Регулирование организаций отрасли на сегодняшний день в большей степени осуществляется в части передачи и сбыта электроэнергии на розничном рынке, а на оптовом рынке сохраняется регулирование в части поставок электрической энергии и мощности населению и приравненным к нему категориям. В прогнозном балансе на очередной год ФСТ России наряду с определением объемов производства электроэнергии поставщиками оптового рынка по результатам проведения оптимизационных расчетов последние три года выделяет объемы поставки электроэнергии по регулируемым договорам для обеспечения электропотребления населением. Появились также показатели потерь электроэнергии и заявленной мощности потребителей услуг по передаче электроэнергии для корректных расчетов котловых тарифов, выделены объемы потребления электроэнергии (мощности) гарантирующих поставщиков. В настоящее время подготовлены изменения в Порядок формирования прогнозного баланса, связанные с определением принципов формирования базовых показателей для расчета регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, производимую источниками тепловой энергии, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более. Данные изменения являются продолжением работы по подготовке нормативных документов, разрабатываемых ФСТ России в соответствии с принятым законодательством в сфере теплоснабжения (Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения"). Большое внимание уделяется ФСТ России применению современных информационных технологий в процессе формирования прогнозного баланса, внедрена и успешно используется для решения этой задачи Единая информационно-аналитическая система ФСТ России.

Каковы в настоящее время приоритеты ФСТ России в нормотворческой и правоприменительной деятельности? Приоритетом нормотворческой деятельности ФСТ России на сегодняшний день в первую очередь является совершенствование государственного регулирования естественных монополий, в том числе в части роста инвестиционной привлекательности и развития инфраструктуры, повышения надежности и качества товаров и услуг, ценовой и физической доступности услуг субъектов естественных монополий. Для целей реализации обозначенных задач распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 2579-р утвержден План мероприятий ("дорожная карта") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики". Одним из приоритетных направлений, предусмотренных в дорожной карте, является развитие конкуренции в инфраструктурных отраслях, включая сферы естественных монополий. Целями реализации мероприятий дорожной карты являются определение перспектив развития коммерческой инфраструктуры рынков, в том числе сопряженных со сферами естественных монополий, внедрение стимулирующего регулирования, совершенствование правил недискриминационного доступа в сферах естественных монополий и сопряженных инфраструктурных отраслях, а также повышение уровня защиты прав потребителей за счет в том числе введения стандартов коммерческого качества обслуживания потребителей услуг естественных монополий. В рамках совершенствования государственного регулирования инфраструктурных отраслей, а также привлечения в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций в декабре 2012 г. принят Федеральный закон о долгосрочном тарифном регулировании в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения (Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 291-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения"), который, за исключением отдельных положений, вступает в силу с 1 апреля 2013 г. Внесенные данным Законом изменения формируют правовую и содержательную основу для развития и внедрения комплексного стимулирования государственного регулирования в инфраструктурных отраслях и сферах естественных монополий, а также уточнения распределения регуляторных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. ФСТ России также осуществляется нормотворческая деятельность в разрезе совершенствования ценового регулирования подключения к электрическим сетям. С целью достижения поставленных задач распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. N 1144-р утвержден План мероприятий ("дорожная карта") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры", реализация которого призвана облегчить условия подключения пользователей в России к энергетической инфраструктуре. Предлагается сделать процедуру подключения к энергосети в том числе менее затратной для потребителей. Кроме того, наряду с деятельностью по совершенствованию национального законодательства, в настоящее время ведется работа по созданию и реализации правовых основ для формирования и установления единых принципов и общих правил регулирования субъектов естественных монополий стран, участвующих в создании Единого экономического пространства. Данная работа направлена на определение приоритетности сфер естественных монополий, подлежащих гармонизации, анализ национального законодательства в сфере естественных монополий и подготовку предложений по его гармонизации.

Материал подготовлен первым заместителем главного редактора журнала "Энергетическое право", кандидатом юридических наук А. И.Грищенко

Название документа