Правовые основы создания и функционирования системы ценового регулирования в электроэнергетике

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЦЕНОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

А. В. ИЗОТОВА

Изотова А. В., начальник Юридического управления ФСТ России.

С переходом к рыночным отношениям в Российской Федерации произошла либерализация цен и было отменено ценовое регулирование на большинство товаров (работ, услуг), оборот которых стал осуществляться на рыночных принципах под влиянием спроса и предложения. В этот период в России началось создание принципиально новой системы регулирования цен (тарифов) в условиях формирования в стране рыночной экономики, в том числе и в сфере электроэнергетики. Так, в соответствии с Указом Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г. N 297 "О мерах по либерализации цен" <1> со 2 января 1992 г. был осуществлен переход в основном на применение свободных (рыночных) цен и тарифов на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления, работы и услуги. Применение государственных регулируемых цен (тарифов) было оставлено только на ограниченный круг продукции производственно-технического назначения и основных потребительских товаров (услуг), согласно приложениям к названному Указу Президента РСФСР. В приложении N 1 к данному Указу в число товаров, тарифы на которые регулируются государством, была включена электрическая и тепловая энергия, отпускаемая на сторону. Указом также было поручено Правительству РСФСР определить предельный уровень цен и тарифов, в том числе и на электрическую энергию. -------------------------------- <1> РГ. 1991. 25 дек.

Правительством РСФСР в Постановлении от 19 декабря 1991 г. N 55 "О мерах по либерализации цен" <2> были установлены предельные размеры повышения цен на электрическую энергию. -------------------------------- <2> СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 8.

В целях дальнейшего углубления экономических реформ, повышения эффективности рыночной экономики и упорядочения государственного регулирования цен (тарифов) Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" <3> была закреплена необходимость дальнейшей либерализации цен (тарифов). -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 859.

Было отмечено, что государственное регулирование цен (тарифов) будет осуществляться в основном только на продукцию естественных монополий, а Правительству РФ поручалось утвердить перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию. Кроме этого, Правительству РФ было поручено осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по государственному регулированию цен (тарифов). Правительство РФ Постановлением от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" <4> утвердило перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые сохранялось государственное регулирование цен (тарифов). В перечень была включена электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулировались Федеральной энергетической комиссией, и электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые предписывалось регулировать региональным энергетическим комиссиям. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.

В этот же период в России начала формироваться новая структура органов государственного ценового регулирования как на федеральном, так и региональном уровнях. Новая структура органов государственного ценового регулирования формировалась в два этапа. На первом этапе в целях упорядочения механизма регулируемого ценообразования в электроэнергетике в 1992 г. Правительством РФ было принято распоряжение от 16 марта 1992 г. N 493-р <5> о создании Федеральной энергетической комиссии РФ (далее - ФЭК России, Комиссия), которой было поручено рассмотрение вопросов, связанных с формированием тарифов на электрическую и тепловую энергию. -------------------------------- <5> Документ не опубликован.

На первом этапе за основу новой структуры ценового регулирования была принята американская модель регулирования электроэнергетики, где существует Федеральная энергетическая комиссия (FERC) и комиссии штатов по регулированию естественных монополий. Хотя это было в большей степени только внешнее сходство - с точки зрения функционала и полномочий FERC, американская модель существенно отличается от российской системы регулирования. ФЭК России, в соответствии с Положением о ней <6>, являлась межведомственным органом государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. Первый состав комиссии был утвержден Правительством РФ Постановлением от 25 марта 1994 г. N 230 "Об утверждении состава Федеральной энергетической комиссии" <7>. В составе комиссии, помимо представителей федеральных органов исполнительной власти, участвовали представители от регулируемых организаций. Такое решение было принято в целях усиления роли потребителей в формировании тарифов на электрическую и тепловую энергию. -------------------------------- <6> Положение о Федеральной энергетической комиссии, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 739 // СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1022. <7> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 14. Ст. 1096; СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3055; 1995. N 1. Ст. 77; N 10. Ст. 917.

На первом этапе организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществлял рабочий аппарат, образуемый в составе Министерства экономики РФ. Основными задачами комиссии на тот момент являлись: - проведение экономической политики Правительства РФ в области ценообразования в электроэнергетике на основе государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию; - обеспечение баланса экономических интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии; - содействие развитию конкурентного рынка в электроэнергетике. Полноценный статус федерального органа исполнительной власти за ФЭК России был закреплен Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Новое Положение о Федеральной энергетической комиссии было утверждено Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 960 <8>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 960 "Об утверждении Положения о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4182; 2000. N 2. Ст. 235; 2002. N 15. Ст. 1437; 2003. N 33. Ст. 3270; 2005. N 7. Ст. 560.

На этом этапе ФЭК России обладала не очень широкими полномочиями в сфере электроэнергетики, в частности: - устанавливала тарифы только на электрическую энергию на оптовом рынке, включая услуги, оказываемые на оптовом рынке, а также на услуги по передаче электрической энергии; - рассматривала разногласия, возникающие между региональными энергетическими комиссиями, потребителями, электроснабжение которых осуществляется с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности), и энергоснабжающими организациями по их просьбе, и принимала соответствующие решения; - контролировала соблюдение требований Федеральных законов "О естественных монополиях" <9> и "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <10>; -------------------------------- <9> Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3429; 2002. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 168; N 13. Ст. 1181; 2004. N 27. Ст. 2711; 2006. N 1. Ст. 10; N 19. Ст. 2063; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21; N 43. Ст. 5084; N 46. Ст. 5557; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2011. N 29. Ст. 4281; N 30 (ч. I). Ст. 4590; N 30 (ч. I). Ст. 4596. N 50. Ст. 7343; 2012. N 26. Ст. 3446; N 31. Ст. 4321; N 53 (ч. I). Ст. 7616. <10> Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

- выдавала предписания, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями независимо от форм собственности и подчиненности. В то время одной из задач ФЭК России являлось, прежде всего, формирование конкурентной среды в сферах деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе. Правовой основой для создания органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов стал Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", который многие годы являлся ключевым нормативным актом по ценовому регулированию в электроэнергетике. В соответствии с данным Федеральным законом была создана трехуровневая система государственного регулирования тарифов на электрическую энергию: федеральный, региональный и муниципальный уровни регулирования. Полномочия по ценовому регулированию в электроэнергетике были распределены между указанными уровнями власти следующим образом. На федеральном уровне (Федеральная энергетическая комиссия РФ) устанавливались тарифы на электрическую энергию, продаваемую на оптовом рынке и тарифы на услуги, оказываемые на оптовом рынке. На региональном уровне (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - региональные энергетические комиссии) устанавливались тарифы на электрическую энергию на розничном рынке, включая тарифы на передачу электрической энергии. На муниципальном уровне (органы местного самоуправления) устанавливались тарифы на электрическую энергию организациям, находящимся в муниципальной собственности. В период существования Федеральной энергетической комиссии обсуждались вопросы целесообразности образования территориальных органов ФЭК России, а позднее - территориальных органов ФСТ России. Однако соответствующее решение так и не было принято, и региональные энергетические комиссии остались в ведении субъектов Российской Федерации. В 1997 г. Правительство РФ <11> поручило ФЭК России в месячный срок разработать и направить субъектам Российской Федерации примерное положение о региональной энергетической комиссии. Первое примерное положение о региональной энергетической комиссии <12> было утверждено Протоколом заседания Федеральной энергетической комиссии РФ (ФЭК России) от 31 марта 1997 г. N 64. -------------------------------- <11> Постановление Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. N 121 "Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию" // СЗ РФ. 1997. N 7. Ст. 855. <12> До марта 2003 г. органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации именовались в законодательстве региональными энергетическими комиссиями.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов (в настоящее время они имеют различные наименования: комиссии, департаменты, комитеты и др.) являются юридическими лицами и действуют в соответствии с положениями о них. Указанные положения утверждаются высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составленными на основании типового положения, утвержденного Правительством РФ <13>. -------------------------------- <13> Типовое положение об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. N 97 // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1379; 2012. N 6. Ст. 660.

В 2003 г., с началом либерализации электроэнергетики России, произошла и серьезная реформа регулирования цен. Было продекларировано существенное сокращение государственного регулирования цен, в том числе полный отказ от регулирования конечных тарифов на электроэнергию. Ценовое регулирование предполагалось сохранить в основном на услуги естественных монополий. Одновременно произошло усиление централизации ценового регулирования с увеличением контрольных полномочий на федеральном уровне за ценовыми решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ <14> были внесены существенные изменения в сложившуюся систему регулирования, которые были связаны с перераспределением полномочий по государственному регулированию между различными уровнями власти. Органы местного самоуправления были лишены полномочий по регулированию цен (тарифов) на электрическую энергию, и была предусмотрена двухуровневая система регулирования тарифов на электрическую энергию: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1180.

Федеральный орган регулирования был наделен дополнительными регуляторными полномочиями, в том числе по контролю за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное регулирование тарифов на электрическую энергию на региональном уровне. Это было вызвано тем, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации под давлением губернаторов нередко принимали экономически необоснованные ценовые решения, как правило, в целях снижения цен в своем регионе. Такие решения не балансировались с ценовой политикой, проводимой на федеральном уровне, и наносили ущерб регулируемым организациям. Вместе с тем административных инструментов для оперативного исправления ситуации у ФЭК России в тот момент не было. После внесения изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <15> ситуация кардинально изменилась - органы регулирования в субъектах Российской Федерации при установлении тарифов были ограничены рамками предельных уровней, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти. Решения региональных органов регулирования, в случае их принятия с превышением ими полномочий, подлежали отмене федеральным органом исполнительной власти. -------------------------------- <15> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Была изменена процедура регулирования тарифов, которая жестко привязывалась к принятию бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, срок действия тарифов был изменен с трех месяцев на год. Следует отметить, что реформа ценового регулирования 2003 г. благотворно сказалась на качестве управления ценами (тарифами) в России, что привело к сбалансированной ценовой политике как на федеральном, так и на региональном уровнях. Второй этап становления государственной системы регулирования цен связан с проведением административной реформы в России и созданием Федеральной службы по тарифам (с 2004 г. по настоящее время). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <16> Федеральная энергетическая комиссия была преобразована в Федеральную службу по тарифам. -------------------------------- <16> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. III). Ст. 5690; N 12. Ст. 1023; 2006. N 14. Ст. 1509; 2007. N 8. Ст. 978; N 40. Ст. 4717; 2008. N 20. Ст. 2290; N 41. Ст. 4653; N 52 (ч. I). Ст. 6366; 2009. N 26. Ст. 3167; 2010. N 26. Ст. 333.

Федеральная служба по тарифам действует на основании нового Положения о ней, утвержденного Правительством РФ <17>. Руководитель ФСТ России назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ <18>. При этом полностью сохранился коллегиальный принцип принятия важнейших решений. Так, решения по определению (установлению) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий, как и при Федеральной энергетической комиссии, принимаются коллегиальным органом - Правлением. -------------------------------- <17> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049; 2006. N 3. Ст. 301; N 23. Ст. 2522; N 48. Ст. 5032; N 50. Ст. 5354; 2007. N 16. Ст. 1912; N 25. Ст. 3039; N 32. Ст. 4145; 2008. N 7. Ст. 597; N 17. Ст. 1897; N 23. Ст. 2719; N 38. Ст. 4309; N 46. Ст. 5337; 2009. N 1. Ст. 142; N 3. Ст. 378; N 6. Ст. 738; N 9. Ст. 1119; N 18 (ч. II). Ст. 2249; N 33. Ст. 4086; 2010. N 9. Ст. 960; N 13. Ст. 1514; N 25. Ст. 3169; N 26. Ст. 3350; N 30. Ст. 4096; N 45. Ст. 5851; 2011. N 14. Ст. 1935; N 32. Ст. 4831; N 42. Ст. 5925. <18> Ранее председатель Федеральной энергетической комиссии РФ назначался на должность и освобождался от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ (см.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 960 "Об утверждении Положения о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации" (ред. от 8 августа 2003 г.)).

В отличие от ранее действующей структуры ФЭК России, предусматривавшей наличие двух правлений (в сфере ТЭК и в сфере транспорта), при ФСТ России было создано одно межведомственное правление. В современный состав Правления входят 5 представителей Федеральной службы по тарифам, включая председателя Правления и секретаря Правления, 2 представителя Министерства экономического развития РФ и по 1 представителю Министерства энергетики РФ, Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства регионального развития РФ и Федеральной антимонопольной службы. Преобразования также затронули и региональных регуляторов. Теперь при рассмотрении и принятии решений по вопросам регулирования цен (тарифов) в области электроэнергетики в состав коллегиального органа на уровне субъекта Российской Федерации входят также по одному представителю от Совета рынка и антимонопольного органа <19>. -------------------------------- <19> Постановление Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. N 97 "Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов" (ред. от 29 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1379; 2012. N 6. Ст. 660. Ранее в состав коллегиального органа входили только работники органа регулирования числом не более 7 человек.

ФСТ России была дополнительно наделена комплексом регуляторных, контрольных и юрисдикционных полномочий по ценовому регулированию в электроэнергетике. Это, прежде всего, было связано с изменением законодательства о государственном регулировании тарифов, которое постепенно увеличивало полномочия регуляторам в связи с развитием ценового регулирования в процессе реформирования электроэнергетики России. В 2005 г. в сфере электроэнергетики было предусмотрено введение нерегулируемых цен <20>. Правительству РФ была поручена разработка порядка определения предельного объема и порядка продажи по нерегулируемым ценам электрической энергии (мощности) на оптовом рынке электрической энергии (мощности). -------------------------------- <20> Статья 1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1180.

С 2006 г. началось поэтапное дерегулирование цен на оптовом и розничных рынках (по 5 - 15% в год), которое завершилось с окончанием переходного периода реформы электроэнергетики 1 января 2011 г. В ходе реформы электроэнергетики не удалось обеспечить 100% дерегулирования конечных цен на электроэнергию, как это предполагалось в самом начале реформы. Часть конечных цен для наиболее уязвимых групп потребителей (население и др.) продолжает регулироваться государством в целях обеспечения в стране социальной и экономической стабильности, что соответствует практике многих зарубежных стран. Кроме этого, планировалось, что органы регулирования не должны контролировать (мониторить) нерегулируемые цены. Вместе с тем в 2010 г. мониторинг уровня нерегулируемых цен на электрическую энергию (мощность) было поручено осуществлять ФСТ России <21>. В 2012 г. на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов был возложен контроль за соблюдением гарантирующими поставщиками Правил определения и применения гарантирующими поставщиками нерегулируемых цен на электрическую энергию (мощность) <22>. -------------------------------- <21> Постановление Правительства РФ от 9 июня 2010 г. N 407 "О внесении изменений в Положение о Федеральной службы по тарифам" // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3169. <22> Постановление Правительства РФ от 4 мая 2012 г. N 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии" (вместе с Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии, Правилами полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии) // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 3008; 2013. N 1. Ст. 45, 68; N 5. Ст. 407.

В 2007 г. была предусмотрена возможность перехода на долгосрочные параметры регулирования деятельности организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) <23>. -------------------------------- <23> Статья 3 Федерального закона от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России" // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5427; 2010. N 31. Ст. 4156; 2011. N 7. Ст. 905; N 30 (ч. I). Ст. 4590; N 50. Ст. 7336.

В 2009 г. вводится обязательное долгосрочное регулирование на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью с 1 января 2010 г., а на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми компаниями, созданными в результате реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, - с 1 января 2011 г. <24>. -------------------------------- <24> Статья 31 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711; 2010. N 19. Ст. 2291; N 31. Ст. 4160; N 31. Ст. 4206; 2011. N 29. Ст. 4288; N 29. Ст. 4291; N 30 (ч. I). Ст. 4590; N 49 (ч. IV). Ст. 7061; N 50. Ст. 7344; N 50. Ст. 7359; N 51. Ст. 7447; 2012. N 26. Ст. 3446; N 29. Ст. 3989; N 53 (ч. I). Ст. 7595.

С даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики России (1 января 2011 г.) Закон N 41-ФЗ, регулирующий отношения в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, был признан утратившим силу. Законодателем ряд основных положений из Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" был перенесен в Федеральной закон "Об электроэнергетике" <25>. Таким образом, опыт ценового регулирования, накопленный в течение более 10 лет применения Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", не был утрачен и был перенесен в новый отраслевой Федеральный закон "Об электроэнергетике". -------------------------------- <25> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 37; 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5427; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 48. Ст. 5711; 2010. N 11. Ст. 1175; N 31. Ст. 4156; N 31. Ст. 4157; N 31. Ст. 4158; N 31. Ст. 4160; 2011. N 1. Ст. 13; N 7. Ст. 905; N 11. Ст. 1502; N 23. Ст. 3263; N 30 (ч. I). Ст. 4590; N 30 (ч. I). Ст. 4596; N 50. Ст. 7336; N 50. Ст. 7343; 2012. N 26. Ст. 3446; N 27. Ст. 3587; N 53 (ч. I). Ст. 7616.

В настоящее время можно отметить, что система ценового регулирования в электроэнергетике в целом сложилась и является достаточно эффективной. За почти 20-летний период ценового регулирования в сфере электроэнергетики России не было допущено ни одного серьезного просчета, который бы обернулся для страны заметными социально-экономическими последствиями или масштабными кризисами. В то же время современная система ценового регулирования в России находится в состоянии постоянного и динамичного развития в целях соответствия новым вызовам времени.

Название документа Интервью: Государственное регулирование торговой деятельности в Российской Федерации (интервью с кандидатом юридических наук, доцентом кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Марией Александровной Егоровой) ("Юрист", 2013, N 5) Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИНТЕРВЬЮ С КАНДИДАТОМ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ДОЦЕНТОМ КАФЕДРЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И КОРПОРАТИВНОГО ПРАВА ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ИМ. М. М. СПЕРАНСКОГО РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ МАРИЕЙ АЛЕКСАНДРОВНОЙ ЕГОРОВОЙ

А. А. ОВОДОВ

- Вы являетесь автором Комментария к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и ряда научных публикаций по данной тематике. Какими Вам видятся цели и сфера применения Закона о торговле? - По существу, ч. 2 ст. 1 Закона о торговле регламентирует функциональные направления его действия. Их условно можно разделить на три основных вида: экономические цели, охранительные цели, организационные цели закона. Экономические цели складываются из двух направлений. Пункт 1 ч. 2 ст. 1 Закона представляет собой реализацию основного конституционного принципа единства экономического пространства Российской Федерации. Пункт второй ч. 2 той же статьи указывает на приоритеты, развитию которых должна способствовать реализация положений этого Закона. Во-первых, положения Закона должны быть направлены на удовлетворение потребностей различных отраслей экономики в производимой продукции, т. е. на воспроизводимость товарного оборота. Во-вторых, они должны обеспечивать улучшение доступности товаров для населения, т. е. решать серьезную социальную задачу улучшения уровня жизни населения. В-третьих, они должны исключать недобросовестную конкуренцию и способствовать формированию здоровой конкурентной среды на товарных рынках. Кроме того, целью Закона о торговле является поддержка отечественных предпринимателей - производителей товаров, также способствующая насыщению товарных рынков дешевыми товарами высокого качества, что существенно снижает накладные расходы и соответственно розничную цену товаров. Большое количество норм настоящего Закона направлено на охрану интересов субъектов товарного оборота: обеспечение соблюдения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов торговой деятельности; обеспечение баланса экономических интересов этих субъектов; обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения. В целом охранительным интересам служат регламентированная законом в ст. 16 Закона о торговле система государственного контроля (надзора) за соблюдением требований настоящего Закона и муниципальный контроль в области торговой деятельности. Организационные цели Закона о торговле состоят в повышении эффективности управления в сфере торговой деятельности и предусматривают в связи с этим создание системы информационного обеспечения торговой деятельности, а также в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Приоритетными направлениями правового регулирования в области торговли в настоящее время являются торговля продовольственными товарами и легитимация положения относительно новых субъектов торгового оборота - крупных торговых сетей, с появлением которых в первую очередь и возникла необходимость в установлении специального режима регулирования их деятельности. С этим связаны ограничения относительно сферы применения данного Закона - он используется в большей части в сфере отношений оптовой торговли, т. е. между поставщиками товаров и розничными продавцами, в качестве которых довольно часто и выступают торговые сети, особенно в крупных мегаполисах. В соответствии с этим Закон о торговле не применяется ни в отношениях, возникающих во внешнеторговой деятельности, ни при продаже товаров на организованных торгах (биржах), ни к розничной продаже товаров, ни в отношении купли-продажи ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в том числе электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов.

- Как соотносится Закон о торговле с Законом, регулирующим отношения в сфере защиты прав потребителей? - Как я уже сказала, деятельность по продаже товаров на розничных рынках не входит в предмет правового регулирования Закона о торговле. Но это не означает, что требования Закона о защите прав потребителей изолированы от отношений в области оптовой торговли. Права конечных потребителей должны соблюдаться на любой стадии существования товара в коммерческом обороте. Это регламентировано содержанием норм об ответственности за нарушение прав потребителя в ст. 12 - 15 Закона о защите прав потребителей, предусматривающих солидарную ответственность как самого производителя товара, так и всех последующих его перепродавцов. При этом конечный потребитель товара вправе предъявить требования как к его изготовителю, так и к любому из перепродавцов. С другой стороны, обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения осуществляется путем реализации положений главы 4 Закона о торговле посредством проведения органами государственной власти и местного самоуправления мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности (ст. 17), разработки и внедрения соответствующими органами власти региональных и муниципальных программ развития торговли (ст. 18), достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (ст. 19) и др.

- Включены ли основные понятия и термины, используемые в Законе о торговле, в общую систему терминологии регулирования отношений в этой сфере? - Вы верно заметили, что Закон о торговле использует свой собственный понятийный аппарат и многие термины и определения, установленные в нем, легитимированы им впервые. При этом следует сказать, что необходимость в их легитимации назрела уже давно. В этом отношении формирование понятийного аппарата является большой заслугой законодателя, так как до принятия Закона о торговле основные термины и определения, которыми он оперирует, содержались лишь в подзаконных или ведомственных актах и не были регламентированы на уровне федеральных законов. Многие из понятий, используемых Законом о торговле, такие, как "торговая деятельность", "торговый объект", "стационарный торговый объект", "нестационарный торговый объект", "торговая сеть", появились впервые и, как показывает практика, уже за три года существования Закона прочно успели внедриться в систему торговых договоров и являлись предметами судебно-арбитражных споров. Другие категории, такие, например, как "оптовая торговля" или "розничная торговля", существовавшие в юридическом обороте и до принятия Закона о торговле, с моей точки зрения, страдают внутренними противоречиями, не позволяющими установить их полное содержание и оставляющими возможность достаточно вольного их толкования. Так или иначе, но вопросы дальнейшего совершенствования понятийного аппарата Закона о торговле остаются на повестке дня и до настоящего времени. Отчасти это связано с невозможностью (а в некоторых случаях и с отсутствием необходимости) использования в понятийном аппарате Закона о торговле специальной терминологии, получившей в последнее время широкое распространение в торговле (особенно внутри торговых сетей). Думается, что подобный консерватизм законодателя оправдан и должен быть поддержан, поскольку нормы Закона должны содержать только юридическую лексику, и легитимные дефиниции должны быть точно выверены в целях избежания их многовариантного толкования при правоприменении.

- Как в Законе регулируются вопросы выплаты вознаграждения и получения скидок? - К сожалению, этот вопрос до настоящего времени не нашел своего однозначного решения, несмотря на то что установление механизма ценообразования в договорах поставки, особенно в сфере торговли продовольственными товарами, а также положений, ограничивающих размер выплачиваемого покупателю вознаграждения или предоставляемой ему скидки в связи с приобретением у поставщика определенного количества продовольственных товаров, было одной из главных задач Закона о торговле. И связано это прежде всего с отсутствием единого представления о правовой природе вознаграждения оптового покупателя. Гражданское законодательство условно предусматривает вознаграждения в виде двух основных категорий: как уплату денежной суммы за исполнение встречной обязанности (например, в двухсторонних договорах) и как уплату денежной суммы в одностороннем порядке (выплата премии за находку вещи, выплата суммы за победу в конкурсе и др.). С другой стороны, налоговое законодательство в связи с его специальной направленностью понимает "вознаграждение" в несколько ином аспекте. Вознаграждение с точки зрения Налогового кодекса РФ (НК РФ) рассматривается в первую очередь как объект налогообложения (ст. 208 НК РФ) в целях определения размера налоговой базы (ст. 214 НК РФ). Главной особенностью обязанности по предоставлению вознаграждения является ее безвозмездный характер. Эта черта правовой природы вознаграждения коренным образом отличает его от уплаты цены за товар как материальный объект обязательства по поставке, которому противостоит встречная обязанность по передаче самого товара. Поэтому я считаю, что признание безвозмездности вознаграждения (фактически признание его одностороннего характера, что соответствует его правовой сущности как правового и экономического стимула) практически снимает вопрос о его квалификации как разновидности скидки с цены товара. С другой стороны, квалификация вознаграждения оптовому покупателю в качестве премии, а не скидки со стоимости товара полностью опровергает позицию Президиума ВАС РФ, согласно которой независимо от того, как стороны дистрибьюторского соглашения определили систему поощрения: путем предоставления скидки, определяющей размер возможного уменьшения базисной цены товара, указанной в договоре, либо предоставления бонуса - дополнительного вознаграждения, премии, предоставляемой продавцом покупателю за выполнение условий сделки, а также независимо от порядка предоставления скидок и бонусов (перечисления на расчетный счет, зачета в качестве аванса или уменьшения задолженности) при определении налогооблагаемой базы сумма выручки подлежит определению с учетом скидок, а в случае необходимости - корректировке за тот налоговый период, в котором отражена реализация товаров, работ или услуг. Подобный подход, кроме этого, также не соответствует положениям НК РФ (пп. 19.1 п. 1 ст. 265), согласно которым допускается существование таких скидок, которые не влияют на договорные цены (предоставляются вследствие выполнения определенных условий договора, в частности объема покупок) и учитываются отдельно в составе внереализационных расходов. Минфин РФ также подтверждает, что подобные механизмы ценообразования не влияют на размер выручки от реализации, следовательно, не участвуют при исчислении НДС. Таким образом, следует прийти к выводу, что расходы по предоставлению вознаграждения должны быть отнесены к внереализационным расходам и не должны подлежать дополнительному налогообложению. Если рассматривать вознаграждение как вид премии, а не скидки, то подобный подход уже полностью соответствует позиции Президиума ВАС РФ в отношении налогообложения внереализационных расходов. Вместе с тем ограничения, предусмотренные ч. 4 - 6 ст. 9 Закона о торговле, в отношении формирования условия о вознаграждении оптовых покупателей в договорах поставки продовольственных товаров не могут эффективно влиять на конечную цену товара, доведенного до потребителя. Таким образом, механизм вознаграждения как элемент механизма ценообразования в большей степени следует считать направленным не на регулирование цены товаров, а прежде всего на ограничение злоупотребления правами оптовых покупателей, диктующих поставщикам продовольственных товаров "рваческие" условия "входа в торговые сети". Смысл вознаграждения оптовому покупателю заключается в стимулировании хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки продовольственных товаров, их приобретения хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность посредством организации торговой сети. Такое вознаграждение в качестве правового стимула обеспечивает: возможность лучшего сбыта большего количества продовольственных товаров; меньшие затраты по их хранению и сбережению; привлечение постоянных покупателей, приобретающих большие партии продовольственных товаров. Обратная сторона такого вознаграждения отражает выгоду покупателя, и в этом отношении оно может рассматриваться как плата за "вход в сеть", если в качестве покупателя выступает торговая сеть. Ограничение злоупотреблений торговых сетей установлением премий для покупателей с целью входа в сеть являлось одной из целей Закона о торговле. Данный механизм фактически узаконивает имеющийся в теневом варианте механизм получения платы от поставщиков за поставку больших партий товаров, особенно продовольственных, к которым предъявляются специальные требования к качеству. В договорах поставки продовольственных товаров производителю важно быстро и выгодно продать свой товар оптовому покупателю, и для него не очень большое значение имеет способ доведения этого товара до конечного потребителя. Фактически поставщик платит за то, что у него приобретается товар в большом количестве и сразу, а не за то, чтобы покупатель исполнял специальные условия о продаже этого товара (например, условие о мерчандайзинге), как в дистрибьюторском соглашении.

- Большое значение в настоящее время имеют вопросы определения компетенции ФАС России и ее территориальных органов при осуществлении антимонопольного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации. Как следует разрешать вопросы о конкуренции норм антимонопольного и гражданского законодательства в этой сфере? - Компетенция ФАС РФ определена действующим Положением о Федеральной антимонопольной службе, которое предписывает ей в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации. С моей точки зрения, на сегодняшний день нет противоречий в вопросах компетенции как ФАС РФ в целом, так и ее территориальных органов при осуществлении антимонопольного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, точно так же как и отсутствуют, на мой взгляд, основания для конкуренции в этих случаях норм антимонопольного и гражданского законодательства. ФАС РФ, действуя в рамках своей компетенции, имеет право вторгаться в частноправовую сферу деятельности хозяйствующих субъектов торговли ровно настолько, насколько это ей позволяет законодательство. Пределы этой компетенции точно выверены законодателем, исходя из того что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ). Другой стороной проблемы являются случаи, когда ФАС РФ действительно выходит за рамки своей компетенции. Но в этом отношении никто не отменял право хозяйствующих субъектов торговой деятельности на оспаривание таких действий ФАС РФ в судебном порядке, чему существует масса примеров, когда ФАС РФ проигрывает дела по таким искам. Это неизбежная практика взаимодействия органов публичной власти со сферой частного предпринимательства. Значительно более актуальными в настоящее время мне представляются вопросы реформирования антимонопольного регулирования торговой деятельности, необходимость в котором давно назрела в силу нескольких причин. Во-первых, действующий Закон о торговле имеет ряд существенных недостатков, в том числе и юридико-технического характера, приведших к формированию противоречивой правоприменительной практики. Во-вторых, антимонопольные правила регулирования отношений хозяйствующих субъектов торговой деятельности располагаются в различных разделах Закона о торговле, что существенно осложняет возможность их адекватного толкования и применения и служит основанием как для серьезной доктринальной полемики, так и для достаточно большого количества правоприменительных ошибок. В-третьих, вступление в силу в 2012 г. третьего антимонопольного пакета изменений в Закон о защите конкуренции (ЗоЗК) в значительной степени требует изменения содержания антимонопольного регулирования отношений как в сфере торговли в целом, так и в области поставок продовольственных товаров в частности, и особенно в торговые сети. В настоящее время существуют два диаметрально противоположных подхода к реформированию законодательства о торговле продовольственными товарами, базирующихся на различной правовой оценке направленности положений ст. 9 Закона о торговле: публично-правовой подход, последовательно отстаиваемый ФАС РФ, и частноправовой подход сторонников цивилистической доктрины, настаивающих на гражданско-правовой природе договора поставки и требующих применения к данному виду отношений способов защиты, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, в частности ст. 12 ГК РФ. Не вдаваясь в подробную оценку недостатков того и другого подхода к реформированию антимонопольного регулирования в сфере торговой деятельности, остановлюсь лишь на тех моментах, которые, с моей точки зрения, заслуживают наибольшего внимания. Во-первых, дистрибьюторский договор должен рассматриваться как разновидность отчуждательного договора, и исключение его из сферы действия Закона о торговле (предложение ФАС РФ), особенно в части торговли продовольственными товарами, следует признать неприемлемым. Вместе с тем следует признать необходимость предложенного ФАС РФ распространения запретов, содержащихся в ст. 9 Закона о торговле на договоры поставки всех хозяйствующих субъектов, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговлю продовольственными товарами на основании договоров поставки. Такое расширение субъектной сферы действия Закона о торговле должно способствовать его более объемному оздоровительному воздействию на состояние конкурентной среды на товарных рынках продовольствия. Другим серьезным недостатком действующей редакции Закона о торговле является неверное юридико-техническое расположение ст. 9, имеющей выраженную антимонопольную направленность, в главе, не относящейся к антимонопольному регулированию. Устранение этого недостатка путем размещения запретов per se, содержащихся в ст. 9 Закона о торговле, в главе, посвященной антимонопольному регулированию торговой деятельности, позволит исключить правоприменительную и доктринальную путаницу в квалификации ограничений, содержащихся в этой статье. При этом ее ч. 3 и 4, не содержащие указанных запретов, можно было бы включить в состав ст. 8 Закона о торговле, тем более что в них имеются отсылочные нормы к данной статье.

- Что Вы думаете о перспективах либерализации 14-й статьи Закона о торговле в части увеличения процента допустимого присутствия торговой сети на рынке? Почему? - Я думаю, что нет плохого в том, чтобы крупным торговым сетям разрешили использовать под торговые площади объекты, не имеющие целевой направленности на торговую деятельность, особенно вне крупных мегаполисов. Несомненно, повышение порога локального рынка с 25% по 35% на руку только крупным ритейлерам. Мелкие и средние торговые сети при этом могут существенно пострадать. В данном случае речь идет о том, чтобы каждый крупный торгово-деловой или торгово-развлекательный центр был оснащен филиалом крупной торговой сети, в которой качество обслуживания (да и продовольственных товаров) существенно лучше, чем у более мелкого их конкурента. В конечном счете - выиграет потребитель, а ведь это и есть главная задача правового регулирования. С другой стороны, подобная мера будет иметь благоприятные последствия только в крупных административно-территориальных единицах, так как в населенных пунктах с малым количеством населения торговый центр даже с малой площадью может занять более половины локального рынка. Поэтому мне кажется, что было бы правильно на законодательном уровне закрепить предельный показатель относительного соотношения количества населения и имеющихся торговых площадей в административно-территориальном образовании и положить его в основу возможности либерализации повышения порога локального рынка до 35%.

- В настоящее время имеется информация о разработке Кодекса добросовестных практик в отношении торговых сетей и поставщиков потребительских товаров. Что Вы думаете о перспективах появления данного документа на свет? Что положительного будет привнесено в правоприменительную практику? - Кодекс добросовестных практик - это одна из современных и весьма востребованных форм интеграции хозяйствующих субъектов товарных рынков, которая позволяет установить общие для всех присоединившихся к данному Кодексу членов нормы, основанные не на правовом регулировании, а на использовании прежде всего деловых обыкновений, характерных для данного вида деятельности (например, Кодекс добросовестных практик торговых сетей при взаимоотношениях с поставщиками продуктов питания). При этом в отдельных случаях, если объединение хозяйствующих субъектов имеет характер крупного объединения предпринимателей, включающего в себя широкий круг как поставщиков, так и торговых операторов, в том числе и торговых сетей (например, АКОРТ), такие деловые обыкновения могут с течением времени преобразовываться в торговый обычай, принятый на всей территории Российской Федерации. В этом случае правила и нормы такого торгового обычая должны будут уже в обязательном порядке применяться к отношениям субъектов торговой деятельности, объединенным в вертикально-интегрированные системы вне зависимости от наличия или отсутствия в договорах, регламентирующих их взаимоотношения, положений о том, что эти договоры регулируются нормами саморегулирования, выработанными таким объединением хозяйствующих субъектов торговой деятельности и их поставщиками. Внедрение подобных Кодексов добросовестных практик должно рассматриваться как вариант саморегулирования в отношениях субъектов в вертикально-интегрированных корпорациях в сфере торговой деятельности, которое строится на основе принципов добросовестности и честной деловой практики; разумности; сотрудничества; обеспечения баланса частных и публичных интересов; экономической обоснованности и эффективности; свободы договора и незлоупотребления ею; презумпции профессиональной компетентности. Нормы саморегулирования в этих случаях направлены на регламентацию взаимоотношений субъектов в части выплаты вознаграждений и премий поставщикам, возможность использования которых предусмотрена ч. 4 ст. 9 Закона о торговле; выработку подходов к формированию договорных цен на товары с учетом требований ст. 8, 9 и 13 Закона; правил оказания возмездных услуг поставщиками торговым сетям, и наоборот; прав на компенсацию издержек субъектов торговой деятельности и их ограничениям; сроков, порядка и формы расчетов; общих условий о ценах и платежах в отношении социально значимых товаров; общих принципов применения мер ответственности и обязанностям информационного содержания, в том числе и сохранения конфиденциальной информации. Нормы саморегулирования могут регламентировать права и обязанности субъектов вертикально-интегрированных корпораций, существенно расширяющие рамки нормативно-правовой регламентации, например установление обязанности действовать наилучшим образом, введение обязательного уведомления о возникших затруднениях в исполнении обязательства, установление иных дополнительных обязанностей и прав субъектов, находящихся на различных уровнях канала товарораспределения. Процессы саморегулирования в торговой деятельности сегодня наиболее активны, динамичны и имеют большой потенциал для своего дальнейшего развития. Диспозитивный характер саморегулирования в сфере торговли является главным признаком того, что торговая деятельность воспринимается законодателем как частноправовое правоотношение, в котором государственное вмешательство необходимо только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Это отнюдь не означает, что деятельность хозяйствующих субъектов торговой деятельности не должна подчиняться ограничениям, необходимость установления которых диктуется, с одной стороны, интересами конечных потребителей товаров, а с другой стороны, требованиями безопасности, входящими в сферу публичного интереса. Однако следует признать, что у хозяйствующих субъектов торговой деятельности сохраняется широкий диапазон возможностей для нормотворчества, которое может быть реализовано путем использования основных форм саморегулирования.

- По сообщению журнала "Эксперт", Минпромторг составил перечень безрецептурных лекарственных препаратов, которые можно будет продавать в "неспециализированных организациях розничной торговли". Что Вы думаете по поводу идеи разрешения торговым сетям продавать безрецептурные лекарственные препараты? - Я полагаю, что эта идея не в достаточной степени проработана, поэтому внедрение такой практики может привести к серьезным проблемам. Во-первых, сразу встает вопрос о лицензировании таких торговых точек по правилам, установленным ст. 8 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" и гл. 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". Во-вторых, это отсутствие надежных поставщиков, которое может привести к попаданию в такие аптечные пункты контрафактной фармацевтической продукции. В-третьих, это серьезные антиконкурентные последствия подобного нововведения, основанием для возникновения которых является отсутствие возможности продажи в них жизненно необходимых важнейших лекарственных препаратов, доля продажи которых упадет на плечи специализированных фармацевтических учреждений, а в силу их социальной значимости и низкой цены такие аптеки не в состоянии будут конкурировать с торговыми точками в крупных торговых центрах, что постепенно приведет к их непременной ликвидации. Поэтому я считаю, что в крупных торговых сетях можно разрешить открытие аптечных пунктов только специализированных фармацевтических учреждений или коммерческих лиц, имеющих лицензию на осуществление фармацевтической деятельности и разрешение на торговлю жизненно необходимыми важнейшими лекарственными препаратами.

- Мария Александровна, редакция издательской группы "Юрист" поздравляет Вас с назначением на должность заместителя главного редактора нашего ведущего журнала "Юрист". Желаем Вам успехов в Вашей научной и педагогической деятельности! - Спасибо!

Интервью брал А. А.Оводов

Название документа