Государственные инвестиции как основная форма поддержки промышленных предприятий

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА ПОДДЕРЖКИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

О. А. АКОПЯН

Старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук О. А. Акопян обосновывает необходимость консолидации усилий государства и частных инвесторов в инвестиционной сфере, анализирует существующие формы государственной поддержки предпринимательства и их недостатки, предлагает новые подходы в организации инвестиционной деятельности российского государства.

Финансово-правовой аспект в регулировании промышленного сектора следует признать одним из ключевых в ситуации, когда перед отечественными промышленными предприятиями поставлена задача по переходу на рельсы инновационного развития. Отечественные производители одновременно вынуждены преодолевать последствия мирового финансового кризиса и общего спада на мировых финансовых рынках, что также может иметь долгосрочные негативные последствия для российской экономики в целом. В современных условиях проведения системных налоговых и бюджетных реформ становится очевидно: акцентирование внимания исключительно на гражданско-правовых аспектах непосредственного осуществления инвестиций как элемента предпринимательской деятельности недостаточно. В условиях постепенного восстановления в России контрольной и стимулирующе-регулирующей функции финансов на первый план выходит необходимость анализа публично-правового воздействия инвестиционных процессов, а также совершенствования правовых механизмов обеспечения эффективности бюджетного и частно-публичного (смешанного) инвестирования. В данном случае речь идет о государственных инвестициях в промышленный сектор. Стимулирование инновационных процессов также является одним из важнейших условий эффективного промышленного развития. Активизация инновационной деятельности и повышение восприимчивости к инновационным процессам становятся основными приоритетами для стран, стремящихся лидировать в условиях глобализации. Государство путем проведения эффективной финансовой политики способно поддержать промышленный сектор, используя весь обширный инструментарий финансово-правовой науки, в том числе воспользоваться накопленным опытом зарубежных стран, ранее предпринимавших попытки по преодолению схожих последствий в своих промышленных отраслях. Сегодня в Российской Федерации необходимо эффективное правовое и институциональное обеспечение новой модели промышленного развития, основанной на качественно иных подходах к процессу финансирования промышленных отраслей. В связи с этим важно четкое правовое закрепление инвестиционных и инновационных правоотношений, а также выбор и создание адекватного правового инструментария их регулирования. Промышленность играет исключительно важную роль в обновлении технологий и осуществлении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, имеющих решающее значение для экономического и социального развития любой страны, а также в разработке, распространении и передаче экологически безопасных технологий и методов управления, представляющих собой один из ключевых элементов устойчивого развития. Роль государственных инвестиционных расходов, направленных на промышленное развитие государства, следует признать чрезвычайно высокой в истории становления мировых промышленных гигантов в западных странах. Сосредоточение государственных средств, ассигнованных на научно-исследовательские работы в промышленности, ускоряет реализацию научных знаний на наиболее капиталоемких этапах прикладных исследований, разработок и налаживания нового производства. Эту особенность американской практики государственного финансирования исследований отметили специалисты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). По их мнению, одной из причин лидерства США в научно-технической сфере над европейскими странами является концентрация государственной помощи в промышленности, что облегчает передачу научных исследований в экономику. Кроме того, во многих странах - членах ОЭСР наблюдается заметная тенденция направлять деньги в правительственные лаборатории, имеющие слабые связи с экономикой <1>, что характерно и для Российской Федерации, о чем свидетельствует очередной проект по созданию научно-технического центра по разработке и коммерциализации современных технологий в Сколково. -------------------------------- <1> Gaps in Technology. General Report. OECD. Paris, 1968. P. 23.

Публично-правовое регулирование должно быть направлено именно на развитие общественно необходимых инвестиционных отношений. Задача государства состоит в том, чтобы правильно определить общественный и государственный интерес, найти их оптимальное согласование и создать адекватные правовые условия и гарантии их реализации <2>. Как известно, инвестиции представляют совокупность затрат, реализуемых в форме долгосрочных вложений капитала в промышленность, сельское хозяйство, транспорт и другие отрасли хозяйства <3>. В широком смысле инвестиции - это часть сбережений, которая не идет на потребление. По мнению И. А. Бланка, "инвестиции представляют собой вложение капитала с целью его последующего увеличения" <4>. Также он отмечает: инвестиции следует отличать от вложения средств, не приводящего ни к росту капитала, ни к получению прибыли (потребительские инвестиции). Дж. Кейнс обозначает инвестиции как "часть дохода за определенный период, которая не была использована для потребления" <5>. -------------------------------- <2> Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М.: РЖП, 1992. С. 36. <3> Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азриляна. М.: Институт новой экономики, 2005. С. 248. <4> Бланк И. А. Инвестиционный менеджмент. Киев: МП ИНТЕМ ЛТД, Юнайтед Лондон Трейд Лимитед, 1995. <5> Кейнс Дж. Мейнард. Общая теория занятости, процента и денег / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1978.

При попытке проведения классификации государственных инвестиций целесообразно выделить категории государственного и муниципального инвестирования, ранее подробно не описываемые в правовой литературе, - инвестиции для обеспечения исполнения функций публичной власти и специальные инвестиции, предусматриваемые целевыми программами, в том числе долгосрочными (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ), федеральными адресными инвестиционными (ст. 179.1 БК РФ), ведомственные (ст. 179.3 БК РФ) и создающие основу для развития (политические, экономические, социальные, научные, инженерно-технологические и экологические). Подобное разграничение государственных инвестиций на общие и специальные, а последних - на категории имеет существенное значение как для регулирования бюджетных ассигнований на них, так и для проведения мероприятий финансового контроля, осуществления инвестиций и достижения целей инвестирования. Бюджетное инвестирование, в свою очередь, представляет собой часть более широкого понятия государственной инвестиционной деятельности. В общем случае государственная инвестиционная деятельность состоит из следующих этапов: формирование накоплений - вложение ресурсов (инвестирование) - получение прибыли. Получение достаточной прибыли и прироста капитала является целевой установкой государства-инвестора. Хотя в ряде случаев бюджетного инвестирования не исключается возможность и "политического" кредитования <6>. Природа подобного рода инвестиций отлична от их традиционного понимания, так как конечной целью государства-инвестора может являться получение политических дивидендов или положительного социального эффекта, а не прибыли в ее финансовом выражении. -------------------------------- <6> Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд - ключевое решение инвестиционных проблем России. М.: Научный эксперт, 2006. С. 60.

В процессе государственной инвестиционной деятельности, т. е. в процессе движения бюджетной инвестиции, раскрывается различие между двумя основными видами инвестирования: в реальные объекты (реальные инвестиции) и финансовые объекты (финансовые инвестиции). Реальные инвестиции представляют собой вложения в производственные фонды, в основном в материальные активы (строения, оборудование, здания и другие товарно-материальные ценности в форме приобретения, строительства, реконструкции и т. д.) и нематериальные (лицензии, патенты, ноу-хау). Вложения в нематериальные объекты иногда характеризуются как интеллектуальные инвестиции. Бюджетный инвестиционный процесс как социально-экономическая закономерность непосредственно нуждается в правовом закреплении, в переводе этой экономической категории на язык права, поскольку право в данном случае является средством экономической и инвестиционной политики государства. До сих пор ученые, занимающиеся исследованием правовой природы инвестиций, не пришли к единому мнению о понятии "инвестиции". Данной проблематике до сих пор посвящается значительное количество научных работ. И в определениях инвестиций в отечественном законодательстве присутствуют разночтения. Одни из наиболее удачных и полных формулировок понятий "инвестиции", "инвестиционная деятельность" содержатся в Постановлении Верховного Совета СССР от 10 декабря 1990 г. N 1821-1 "О введении в действие Основ законодательства об инвестиционной деятельности в СССР" <7>, которые фактически утратили силу. Статья 1 данного Постановления содержит следующие определение: инвестициями являются все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых в объекты предпринимательской и других видов деятельности, в результате которой образуется прибыль (доход) или достигается социальный эффект. Такими ценностями могут быть денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги; движимое и недвижимое имущество (здания, сооружения, оборудование и другие материальные ценности); имущественные права, вытекающие из авторского права, "ноу-хау", опыт и другие интеллектуальные ценности; права пользования землей и другими природными ресурсами, а также иные имущественные права; другие ценности. Инвестиции в воспроизводство основных фондов могут осуществляться в форме капитальных вложений. -------------------------------- <7> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 51. Ст. 1110.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <8> определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории России, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов такой инвестиционной деятельности независимо от форм собственности. Статья 1 Закона N 39-ФЗ определяет инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные и иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта; капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и др. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями <9>. В случае недостаточности средств нижестоящего бюджета для предоставления запланированных бюджетных инвестиций вышестоящим бюджетом может быть предусмотрено предоставление субсидий нижестоящему уровню бюджетной системы Российской Федерации на условиях софинансирования объектов капитального строительства государственной или муниципальной собственности. Порядок предоставления данных субсидий предусмотрен статьей 179 БК РФ. В случае предоставления бюджетных инвестиций частным юридическим лицам у государства или муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную часть уставных капиталов указанных юридических лиц, определяемую в соответствии с действующим гражданским законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <9> По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент - предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации процедуры оформления участия публично-правовых образований в негосударственных (немуниципальных) юридических лицах регламентируются Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 48, п. 1 ст. 69) и федеральным законом <10>. Приведенное положение предполагает, что бюджетные инвестиции могут быть осуществлены только в отношении коммандитных товариществ и открытых акционерных обществ, поскольку участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов Российской Федерации ее субъекты и муниципальные образования быть не могут. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2321; 1998. N 7. Ст. 785; Российская газета. 1995. N 248.

Инвестиции можно определять на основании различных критериев: организационных форм, объектов инвестиционной деятельности, характера участия в инвестировании, видах собственности на ресурсы <11>. -------------------------------- <11> Орлова Е. Р. Инвестиции: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2003. С. 7, 8.

Капитальные вложения следует признать более узким понятием, чем инвестиции как таковые, поэтому они могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиций. До 1991 г., когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие "инвестиции" подчинялось понятию "капитальные вложения". Последнее трактовалось как совокупность затрат на воспроизводство основных фондов, включая затраты на ремонт. Капитальные вложения рассматривались в двух аспектах: как экономическая категория и как процесс, связанный с движением стоимости, авансированной в долгосрочном порядке в основные фонды, от момента выделения денежных средств до их возмещения <12>. В целях аккумулирования материальных ресурсов для развития производства (основных фондов) в условиях административно-командной экономики применяли договор подряда на капитальное строительство. -------------------------------- <12> Там же. С. 6.

Традиционно часть инвестиций финансируется за счет бюджетных средств, т. е. средств государственного (муниципального) бюджета. Осуществление государством инвестиционной деятельности в форме бюджетных инвестиций преимущественно регулируется статьями 79 и 80 БК РФ. Суверенный характер участия государства в хозяйственных отношениях при осуществлении бюджетных инвестиций подтверждается рядом соответствующих статей БК РФ, регулирующих отношения в сфере бюджетного инвестирования, в том числе статьями 6, 69, 69.1, 79, 80, 94, 179.1, 179.2, 190, 205, 270, 284, 299. Сегодня отечественный реальный сектор экономики нуждается в активном вливании капитала, но наряду с этим фактом основным условием экономического роста является качественный характер инвестиций, отражающий способность финансово-правовой системы реагировать на меняющиеся социальные ценности. Постоянные изменения общественных ценностей, вызванные научно-техническим прогрессом, предполагают переход к тому или иному способу финансово-правового регулирования инвестиционной системы. Именно инновации призваны обеспечивать необходимое качество инвестиций, структурную перестройку экономики и общества, открывают пути новым продуктам и производствам, усовершенствованным и более качественным, что даст возможность перехода на новую ступень в промышленном развитии страны в целом. Под инновациями можно понимать технологические инвестиции, несущие в себе последние достижения науки и техники и перспективные разработки. Поэтому научное и практическое определение инвестиционных и инновационных процессов как одного из ключевых параметров функционирования современного государства, особенно учитывая процессы всеобщей глобализации, является жизненно важным. Глобализация инвестиционных процессов создает уникальные возможности перехода от индустриального к постиндустриальному типу развития за счет внедрения новых технологий. В сложившихся условиях крайне важно правильно сформулировать понятие бюджетных инвестиций, их признаки, а также соотношение понятий "бюджетные инвестиции", "бюджетное инвестирование" и "бюджетная инвестиционная деятельность". Сразу необходимо отметить: в предыдущей редакции БК РФ не было определения термина "бюджетные инвестиции". Статья 6 Кодекса в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г., восполняет этот пробел: под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Также важно отметить разницу между инвестициями государственными и бюджетными. Под государственными инвестициями принято понимать вложение средств не только из бюджета, но и из внебюджетных фондов, заемных средств, а также вложения за счет прибыли и амортизационных отчислений государственных предприятий <13>. В соответствии со статьей 179.1 БК РФ бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством РФ. В целях реализации данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" <14>, устанавливающее правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы. -------------------------------- <13> Янкоский К. П. Инвестиции. СПб.: Питер, 2008. С. 69. <14> СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3928.

Одним из основных источников инвестиционных ресурсов государства в соответствии со статьей 179.2 БК РФ предусмотрен Инвестиционный фонд РФ, средства которого являются частью средств федерального бюджета, подлежащих использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Во исполнение этой статьи Кодекса принято Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации", устанавливающее порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации инвестиционных, комплексных инвестиционных и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также этапы и процедуру отбора проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации. Привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям, названы целями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов их сторон. Распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2006 г. N 391-р утверждена форма паспорта инвестиционного проекта, для реализации которого предоставляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда РФ <15>. Приказом Минэкономразвития России от 13 октября 2008 г. N 328 "Об утверждении формы паспорта инвестиционного проекта, представляемого для проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" утверждена форма паспорта во исполнение подпункта "б" п. 11 Правил проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 <16>. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1440. <16> СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3916.

В январе 2010 г. вступили в силу новые Правила формирования и использования средств Инвестиционного фонда РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1189 "О внесении изменений в Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" <17>. Правила устанавливают, в частности, порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Как и ранее, годовой объем Фонда образуют бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на оплату принятых и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации по реализации проектов. В целях унификации используемой терминологии в Правила введен понятийный аппарат, устанавливающий определения таких, например, понятий, как "государственный координатор", "инвестор", "комплексный инвестиционный проект", "концессионный проект". Предусмотрены более жесткие требования к инвесторам, желающим участвовать в проекте. В частности, установлено, что инвестор должен соответствовать показателям абсолютной и относительной финансовой устойчивости, утверждаемым Минрегионом России. Согласно новым положениям бюджетные ассигнования Фонда предоставляются исключительно для финансирования создания и (или) развития объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, а также реализации концессионных проектов. Средства Фонда будут предоставляться при условии, если доля финансирования за счет средств инвестора проектов, имеющих общегосударственное значение, составляет не менее 25%, региональных инвестиционных проектов - не менее 50%. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 315.

Приказом Минрегиона России от 15 августа 2009 г. N 339 утверждена Типовая форма соглашения о предоставлении бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации региональных инвестиционных проектов. За счет средств Инвестиционного фонда РФ на основании Постановления Правительства РФ от 24 августа 2006 г. N 516 "Об открытом акционерном обществе "Российская венчурная компания" <18> сформирован уставной капитал названного ОАО в целях финансирования за счет средств федерального бюджета высокорисковых проектов в сфере высоких технологий и наукоемких производств. Объективная необходимость такого процесса диктуется современными условиями научно-технического прогресса. Например, в США государство также активно воздействует на научные исследования и разработки, осуществляемые в промышленности. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2006. N 35. Ст. 3762.

Для запуска венчурной системы активно используются механизмы государственно-частного партнерства. Их цель - появление прибыльного и самоподдерживающегося сектора венчурных инвестиций, ориентированного на сектор малых инновационных предприятий. Механизм государственно-частного партнерства в венчурном бизнесе состоит в долевом участии государства в венчурных фондах напрямую или через посредничество "фонда фондов" (Российская венчурная компания), а также финансовом содействии частным венчурным фондам и инновационным компаниям. Также в ведении государства может находиться и создание венчурной инфраструктуры. В целом возможно использование целого ряда инструментов для стимулирования венчурного (высокорискового) инвестирования, ориентированного на инновационное развитие отечественного промышленного сектора, с участием государственных средств: - венчурные фонды со 100-процентным участием государства; - частно-государственные венчурные фонды, где участвует как государственный, так и частный капитал, управление осуществляется частными управляющими компаниями, а государство выступает в роли соинвестора; - государственный "фонд фондов" - агент государства при соинвестировании в государственно-частные фонды; - софинансирование инновационных компаний, привлекших частного венчурного инвестора (в виде грантов или возвратных средств); - налоговые льготы на прибыль с капитала для венчурных инвесторов, а также благоприятный с налоговой точки зрения процесс вложения средств в инновационные компании <19>. -------------------------------- <19> Каширин А. И. Венчурное инвестирование в России. М.: Вершина, 2007. С. 142.

Однако анализ законодательного обеспечения венчурных инвестиций в инновационный сектор экономики на Западе и в России и всей венчурной индустрии в целом позволяет сделать вывод: в большинстве стран с развитыми рыночными отношениями не существует отдельного специального закона, регулирующего венчурное инвестирование. Данный способ инвестирования осуществляется в рамках общих юридических норм и использует действующие юридические и организационные формы и схемы, которые регулируются основными положениями и актами о формах и правилах корпоративной и инвестиционной деятельности. Следует признать правильной наметившуюся тенденцию по созданию финансово-правовых основ для возможности расходования средств пенсионных фондов в инвестиционных целях, в том числе в венчурную сферу. В некоторых западных странах крупнейшим источником и двигателем венчурного капитала являются именно пенсионные фонды. Длительное время жесткие правила инвестирования, законодательно установленные в США для пенсионных фондов, препятствовали осуществлению рисковых инвестиций. В 1978 г. были приняты существенные поправки к действующему инвестиционному законодательству, которые дали возможность пенсионным фондам задействовать до 5% своих активов на венчурное инвестирование, что в корне изменило ситуацию и позволило пенсионным фондам стать одними из ключевых игроков на рынке государственных инвестиций. Объем венчурных вложений пенсионных фондов стал увеличиваться быстрее темпов роста их активов. Уже к 1999 г. доля пенсионных фондов США в мобилизованном венчурном капитале составила более 50% <20>. -------------------------------- <20> Данные из сообщений Venture Economic News и National Venture Capital Association по состоянию на 1999 г.

В настоящее время в Российской Федерации созданы государственные корпорации, призванные объединить усилия государства в сфере промышленного развития, такие как ГК "Росатом", ГК "Ростехнологии", ГК "Российская корпорация нанотехнологий". Научно-техническая политика государственных корпораций, направление и масштабы их технических достижений в значительной степени будут определяться государственной политикой. Государственное воздействие должно идти не по линии административных мер, а в направлении создания разнообразных условий экономического стимулирования научных исследований в промышленности. Именно путем государственного инвестирования возможно проведение исследований в масштабах, каких требует нынешняя стадия научно-технического прогресса, по причине невозможности отбора инвестиционных проектов исключительно по экономическим критериям, таким как окупаемость и прибыльность. И в данной ситуации на первый план выходит нормативное финансово-правовое регулирование, призванное установить иные критерии предоставления государственного финансирования, исходя из приоритетов российской экономики. Сегодня в Российской Федерации в числе специальных фондов, созданных за счет средств Инвестиционного фонда РФ, можно выделить Российский Инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, созданный на основании Постановления Правительства РФ от 9 августа 2006 г. N 476 "О создании открытого акционерного общества "Российский Инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий" <21>, также призванный финансировать проекты в высокотехнологичном секторе. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2006. N 33. Ст. 3636.

Вышеназванные документы являют собой попытку стимулирования отечественного промышленного сектора с целью его перевода на качественно новый уровень развития путем взятия на себя государством части инвестиционных рисков частных инвесторов, не желающих вкладывать средства в модернизацию производств, а также участвовать в крупных высокорисковых инфраструктурных проектах, имеющих стратегическое значение для государства и его будущей конкурентоспособности в современных условиях. Инвестиционная деятельность в рыночных условиях хозяйствования является предпринимательской и должна осуществляться на инвестиционном рынке, состоящем из рынка объектов реального инвестирования, рынка объектов финансового инвестирования и рынка объектов инновационных инвестиций. Прямое финансирование инвестиционных проектов из государственного бюджета, бюджета субъекта Федерации или предоставление льготных инвестиционных кредитов государственным финансовым институтом - важнейший источник капитальных вложений во многих странах мира. Данные схемы государственного финансирования инвестиционных проектов должны практиковаться и в России. Одно из принципиальных условий эффективности инвестиций - адекватность принципов, положенных в основу выбора финансируемых проектов. При ориентированности инвестиционной стратегии в целом на перенос центра тяжести с государственного инвестирования на формирование инвестиционной среды, благоприятной для частных инвесторов, и перевода капиталов посредством совершенствования денежно-кредитных, налоговых, амортизационных и иных методов обе составляющие государственной инвестиционной политики (как государственное инвестирование, так и государственное регулирование инвестиционной деятельности) должны быть направлены на поддержку приоритетных отраслей и производств, носить взвешенный и системный характер. Высокую степень приоритетности следует придать эффективным программам развития жизнеобеспечивающих отраслей и сфер народного хозяйства, поддержки отечественных производителей и обеспечения внутреннего спроса в экономике. Условием эффективности государственной инвестиционной политики является разработка концепции структурной перестройки производственного сектора, особенно в части приоритетных направлений. На базе такой концепции должны быть определены стратегии и механизм инвестирования для различных групп промышленных предприятий, масштабы, формы и методы государственной поддержки, модели организации производственных структур с учетом реально сложившихся в российской правовой системе и экономике условий, в том числе институциональных. Для регулирования государственных инвестиций используются следующие ключевые инструменты: формы осуществления государственных инвестиций, экспертиза их эффективности, экспертиза эффективности бюджетных инвестиций, механизм отбора инвестиционных проектов для финансирования из федерального бюджета (бюджета субъекта), в том числе в рамках федеральных целевых программ. Данные инструменты должны быть предусмотрены базовыми нормативными правовыми актами в рассматриваемой сфере. Региональная инвестиционная деятельность представляет собой отдельную специфическую форму участия государства в инвестиционной деятельности, которая важна для становления национальной экономики. Подтверждением данного тезиса может служить следующее обстоятельство: в Европейском союзе в качестве необходимого условия успешного экономического развития рассматривается именно формирование и осуществление региональной промышленной политики. В условиях глобализации для любой страны важным условием устойчивости и экономической независимости становится способность отдельных регионов и страны в целом быстро реагировать на изменения внутренней и внешней конъюнктуры, осуществлять оперативную адаптацию за счет арсенала средств инвестиционного развития экономики <22>. Следует сказать и об эффективности предоставления той или иной формы государственной поддержки различным предприятиям. Вопросы эффективности и финансового контроля над процедурой предоставления финансовой помощи реальному сектору, промышленным предприятиям в условиях длящегося мирового финансового кризиса выходят на первый план и будут оставаться ключевыми. -------------------------------- <22> Игошин Н. В. Инвестиции. Организация управления и финансирование: Учебник. М.: Финансы; Юнити, 2000. С. 256.

В настоящее время успешно противостоять вызовам мирового финансового кризиса возможно лишь при условии эффективного использования ресурсов, модернизации производств, наличии четких планов финансового оздоровления тех предприятий, которым оказана государственная поддержка. Сложившаяся ситуация требует солидарной ответственности получателей субсидий и государственных гарантий. Следовало бы законодательно предусмотреть возможность выделять государственные средства параллельно с предоставлением плана оздоровления того или иного предприятия региона, его модернизации и загрузки во избежание нецелевого расходования бюджетных средств. Примером такого подхода может служить законодательство Новосибирской области, где Законом от 20 сентября 2002 г. N 47-ОЗ "О мерах государственной поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области" предусмотрено, что администрация области по итогам отчетного года представляет в Новосибирский областной Совет депутатов аналитический отчет об эффективности предоставления товаропроизводителям мер государственной поддержки. Данные положения должны содержать все региональные акты, регулирующие порядок и формы предоставления государственной помощи предприятиям. Также следовало бы добавить: все проекты, претендующие на государственную поддержку в той или иной форме, должны рассматриваться публично, в присутствии руководителя субъекта Федерации, его заместителей, экспертной комиссии и прессы. Подобного рода меры непременно сказались бы непосредственно на эффективности уже принятых мер поддержки. Кроме того, непосредственное участие государства в инвестиционной деятельности может заключаться в следующем: - разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также финансируемых за счет средств федерального бюджета; - формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета; - предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации, размещение на конкурсной основе средств федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основе с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о федеральном бюджете на соответствующий год или законом о бюджете субъекта Федерации, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; - проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации; - защита российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов; - разработка и утверждение стандартов (норм и правил) и контроль над их соблюдением; - выпуск облигационных и гарантированных целевых займов; - вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности; - предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством Российской Федерации. Разработка, рассмотрение и утверждение инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, предусмотренном для федеральных целевых программ. Перечни инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, образуют федеральные инвестиционные программы. Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ, а порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджетов субъектов Федерации - органами исполнительной власти соответствующих субъектов. Решения об использовании средств федерального бюджета для финансирования инвестиционных проектов или инвестиционных программ, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, принимаются после заключения Российской Федерацией соответствующих межгосударственных соглашений. Размещение заказов на подрядные строительные работы для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации при реализации инвестиционных проектов производится государственными заказчиками путем проведения конкурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и его участниками в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <23>. Конкурс служит способом выявления поставщика товаров (исполнителя работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающего лучшие условия исполнения государственного контракта. Особенности проведения конкурсов на размещение заказов на строительные работы, поставки топлива для государственных нужд, закупку и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия для государственных нужд, а также на поставки топлива и продовольствия для государственных нужд в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности могут быть предусмотрены и иными федеральными законами. -------------------------------- <23> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.

Участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров. Организатор конкурса вправе требовать от участников предоставления сведений об их соответствии установленным требованиям, которые предъявляются ко всем участникам конкурса и содержатся в конкурсной документации. В отличие от текущих непроцентных расходов бюджета, чья структура в значительной степени инерционна, инвестиционные расходы дискретны, что делает их весьма привлекательным объектом для лоббирования. Поэтому особенно важно сформировать прозрачные и четкие критерии и приоритеты финансирования бюджетных инвестиций и финансового контроля над их осуществлением. И в свете насущной необходимости финансирования промышленности государством на современном этапе развития разработка и внедрение норм финансового контроля должны стать повсеместными. Изучив и обобщив западный опыт государственного финансирования в промышленности, можно сделать вывод: научно-исследовательские работы в промышленности в основном сконцентрированы в шести отраслях: аэрокосмической, радиоэлектронной, электротехнической, химической, общем машиностроении и производстве транспортных средств. Высокая степень концентрации исследований в этих отраслях в значительной степени обусловлена государственным финансированием: в них направляется более 90% государственных ассигнований на промышленные исследования. Большая часть средств традиционно расходуется на аэрокосмическую и радиоэлектронную отрасли, играющие ведущую роль в милитаризации страны. В целом проблема активизации инвестиционной сферы в России сегодня должна решаться реализацией комплекса мероприятий государственной экономической политики прямого и косвенного характера. Меры прямого характера задают общую направленность процесса и генерируют потоки инвестиций в национальную экономику. Меры косвенного характера определяют масштабы, источники и воспроизводственно-технологическую структуру частных инвестиций. Можно выделить следующие проблемы современного косвенного участия государства в российском инвестиционном процессе в целях развития промышленного сектора экономики, а в числе основных недостатков можно было бы назвать следующие из них: - неадекватное современному уровню развития социально-экономических систем принципиальное занижение роли государства в инвестиционном процессе; - отсутствие комплексного подхода к разработке мероприятий, сочетающихся между собой и дополняющих друг друга в направлении достижения генеральной цели - стимулирования массового обновления производственного аппарата в сфере материального производства; - радикальная либерализация экономических явлений и отношений, прежде всего посредством предоставления значительных налоговых льгот, не сочетающаяся с системой контроля, жестких санкций за нарушение их использования и определенных, вытекающих из послаблений, соответствующих обязательств инвесторов <24>. -------------------------------- <24> Ложникова А. В. Инвестиционные механизмы в реальной экономике. М., 2001. С. 112.

Для современного этапа развития России приоритетной должна стать форма прямого государственного участия в инвестиционном процессе, определяющая его общую направленность и генерирующая потоки инвестиций в национальную экономику. В обобщающем виде проблема состоит в определении необходимого объема прямого финансирования, выборе наиболее важных направлений, приоритетов вложения ограниченных государственных инвестиционных ресурсов и нахождении наиболее эффективных форм осуществления государственных инвестиций. Исходя из стратегических целей и приоритетов развития российской промышленности в среднесрочной перспективе и сохраняя преемственность с направлениями инвестирования в предшествующий год, приоритетными направлениями расходов инвестиционного характера в предстоящие годы являются: - модернизация и развитие стратегически важных для страны объектов инфраструктуры (транспортной, трубопроводной, информационно-коммуникационной, энергетической); - реконструкция и модернизация жилищного фонда и инженерно-технической инфраструктуры с целью создания условий для привлечения негосударственных инвестиций; - инвестирование в объекты социальной инфраструктуры федерального значения, в том числе в науку, образование и здравоохранение, реконструкцию объектов культуры, имеющих мировое и общероссийское значение; - адресная поддержка стратегически значимых с позиций повышения конкурентоспособности экономики инвестиционных программ и проектов в секторах с высокой долей участия государства, прежде всего проектов оборонно-промышленного комплекса и модернизации Вооруженных Сил РФ; - формирование и развитие технологической базы секторов "новой экономики", в первую очередь науки, что должно обеспечить формирование системы поддержки инновационной деятельности в России, инновационное наполнение экономического роста промышленного сектора экономики. Последовательная реализация приоритетов государственного инвестирования помимо развития отечественной промышленности будет способствовать созданию материальной основы для повышения уровня жизни, образовательного, научно-технического, культурного уровня российских граждан, ускорения структурной перестройки экономики и повышения ее конкурентоспособности. Основополагающим фактором, имеющим наибольшее значение для государственных инвестиций, должна быть их экономическая эффективность. Государственные денежные средства должны не просто использоваться для финансирования инвестиционных проектов, но и приносить государству доход в виде процентов за использование государственных кредитов, дивидендов по акциям, переданным в государственную собственность в процессе возврата выделенных инвестиционных средств, а также прибыль за счет увеличения экспорта. При вложении государственных инвестиций первоочередное значение должны иметь стратегические задачи социально-экономического развития. Необходимо установить финансово-правовую процедуру по оценке экономической целесообразности государственных инвестиций с учетом того, что только значительные долгосрочные финансовые вложения в реальный сектор экономики могут заложить основу стабильного экономического роста в Российской Федерации в будущем. Долгосрочные государственные инвестиции в приоритетные отрасли экономики России и предоставление налоговых льгот при их использовании принесут значительную прибыль государству в дальнейшем, несмотря на то, что сегодня доходы бюджета могут снизиться за счет уменьшения налогооблагаемой базы. Предлагается законодательно закрепить три группы приоритетов государственного инвестирования. Первая группа увязывается прежде всего с национальной безопасностью России, ее позициями в мировой науке. В основе этой группы - фундаментальные и прикладные направления исследований, ориентированные на использование потенциала отраслей оборонного комплекса для разработки конкурентоспособных системных технологий и гражданской продукции. Вторая группа включает приоритетные направления, призванные обеспечить развитие высокотехнологичных производственных отраслей, обеспечивающих технологическую базу перевооружения промышленности на новой научной основе, увеличивая научный, инновационный и производственный потенциалы, учитывая производственные и технологические взаимосвязи и их влияние на повышение эффективности производств средней и низкой наукоемкости, в том числе в добыче и переработке сырья. Третья группа включает технологии, в наибольшей степени ориентированные на решение социальных задач, поддержку отечественных производителей товаров массового спроса. Эти производители в состоянии обеспечить внутренние потребности по многим направлениям, но не обладают на внешних рынках необходимой конкурентоспособностью. Перечисленные приоритеты, возможно, следовало бы сделать объектом среднесрочных и долгосрочных программ федерального уровня, привлекая к их реализации средства корпораций, банков, фондов и проч. В то же время концентрация научных исследований в некоторых отраслях и в немногих государственных корпорациях объективно приводит к необходимости решения ряда проблем. К их числу относятся разработка и осуществление специальных мероприятий по распространению научных достижений по всем отраслям и всем предприятиям данных отраслей промышленности. Описанные выше подходы, возможно, помогут существенно повысить эффективность государственных расходов на поддержку промышленного развития и законодательное закрепление государственных инвестиционных приоритетов будет способствовать установлению устойчивости финансовой системы регионов и Российской Федерации в целом. Развитие федерального государственного, в том числе бюджетного, инвестирования связано с поиском новых рациональных путей использования финансовых ресурсов, предназначенных на капиталовложения. К числу таких направлений можно отнести: - широкое применение при бюджетном финансировании инвестиций налоговых и других льгот в сочетании с системой мер государственного контроля и действенных санкций; - ограничение сферы применения безвозвратного финансирования инвестиций за счет средств федерального бюджета при расширении возможностей предоставления бюджетных ассигнований на возвратной основе и ряд других мероприятий; - расширение практики предоставления государственных гарантий и страхования инвестиций как формы государственного инвестирования. Следует признать: государство в силу своей неизменной социальной ориентации, особых полномочий и обязанностей не всегда способно расходовать свои финансовые ресурсы с должной эффективностью, присущей полноправным частноправовым субъектам гражданских правоотношений. Государство, представляя собой особый субъект инвестиционной деятельности, пытаясь сохранить фонды денежных средств, находящихся в его распоряжении, порой вынуждено осуществлять инвестиционные расходы в целях снижения негативных последствий для данных средств, возникающих в экономике в целом и имеющих конъюнктурный характер. Цели государственного инвестирования часто могут отличаться от целей частных инвесторов, руководствующихся исключительно необходимостью увеличения стоимости вкладываемого имущества. В свою очередь, государство-инвестор часто вынуждено выполнять роль "первопроходца" и инвестировать в отрасли, куда частный капитал в настоящий момент не стремится, тем самым выступая гарантом для новых инвесторов, а также указывая на приоритетные сферы развития для отечественной экономики. Таким образом, помимо достижения положительного экономического эффекта государство-инвестор почти всегда выполняет важную социальную функцию, почти всегда имеющую неотъемлемый положительный политический эффект, что также важно для государства как основного политического субъекта. Инвестиционные проекты, результатом которых могут становиться помимо экономических политические дивиденды, характерны именно в сфере осуществления государственных инвестиций. Данные факты, несомненно, вызывают определенные сложности при оценке эффективности государственных инвестиционных расходов, что однозначно является первичным свойством для любого рода инвестиций. Государственные инвестиции всегда шире по целям и последствиям для отраслей, получающих финансовую поддержку от государства в виде инвестиций. Положительный социальный эффект от такого рода вложений иногда перекрывает экономическую выгоду. Исходя из вышесказанного необходимо подчеркнуть: государственные инвестиции представляют собой важный, но не основной инструмент повышения инвестиционной активности. Государству необходима консолидация усилий в инвестиционной сфере с частными инвесторами, частными капиталами. Создание и внедрение новых схем совместного участия государства и частных инвесторов в инвестиционных проектах, в том числе в промышленной сфере, должно будет дать ожидаемый положительный эффект, который в будущем выразится в ощутимом экономическом подъеме.

Библиография

Бланк И. А. Инвестиционный менеджмент. Киев: МП "ИНТЕМ" ЛТД, "Юнайтед Лондон Трейд Лимитед", 1995. Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М.: РЖП, 1992. Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд - ключевое решение инвестиционных проблем России. М.: Научный эксперт, 2006. Игошин Н. В. Инвестиции. Организация управления и финансирование: Учебник. М.: Финансы; Юнити, 2000. Каширин А. И. Венчурное инвестирование в России. М.: Вершина, 2007. Кейнс Дж. Мейнард. Общая теория занятости, процента и денег / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1978. Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азриляна. М.: Институт новой экономики, 2005. Ложникова А. В. Инвестиционные механизмы в реальной экономике. М., 2001. С. 112. Орлова Е. Р. Инвестиции: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2003. Янкоский К. П. Инвестиции. СПб.: Питер, 2008. Gaps in Technology. General Report. OECD. Paris, 1968. P. 23.

Название документа